國有企業(yè)改革中的政企關系問題探析

呂立邦　黃恒學

（北京大學政府管理學院　北京　100871）

國有企業(yè)改革中的政企關系問題探析

呂立邦黃恒學

（北京大學政府管理學院北京100871）

政企關系是國有企業(yè)改革中的核心問題。國有企業(yè)中的政企關系基本內(nèi)涵包括三對關系，分別是政治維度下的治理者與工具關系、經(jīng)濟維度下的所有者和經(jīng)營者關系以及本質(zhì)維度下的政府與市場關系。多維度、多層次的政企關系最終規(guī)定了國有企業(yè)的雙重性特征，這種雙重性特征主要表現(xiàn)為身份的雙重性、管理的雙重性和價值追求的雙重性。從政企關系的角度來看，國有企業(yè)改革的最優(yōu)選擇在于尋求政府與市場的均衡點，通過類別劃分厘清政府與市場邊界，以管資本為主實現(xiàn)所有權與經(jīng)營權的分離，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，增加企業(yè)市場競爭力，加強和改進黨的領導，在追求經(jīng)濟效益的同時保障公共責任的實現(xiàn)。

國有企業(yè)政企關系雙重性均衡點

2015年8月24日，中共中央、國務院印發(fā)《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這是我國處于全面深化改革新時期指導和推進國有企業(yè)改革的綱領性文件。文件的出臺正式拉開了我國新一輪國有企業(yè)改革的大幕。改革是對固有關系的重新調(diào)整，國有企業(yè)的改革集中反映為政企關系的調(diào)整，因此深入理解國有企業(yè)改革的重要意義，準確把握國有企業(yè)改革的正確方向，精準找尋國有企業(yè)改革的選擇路徑，政企關系無疑是一個核心議題和重要突破口。

一、三對關系：國有企業(yè)改革中的政企關系基本內(nèi)涵

國有企業(yè)是公有制經(jīng)濟的重要組成部分，與其他所有者經(jīng)濟組織相比，具有特殊性和復雜性，國有企業(yè)中的政企關系也具有多維度、多層次的豐富內(nèi)涵。

（一）政治維度：治理者與工具

從政治統(tǒng)治和國家治理的角度來看，國有企業(yè)中的政企關系是一種治理者與工具的關系。

1.從國有企業(yè)的定義來看

國有企業(yè)是一個國家的中央政府或地方政府投資或參與控制的企業(yè)。政府作為政治統(tǒng)治和國家治理的主體，之所以要投資或參與及控制企業(yè)目的在于實現(xiàn)其對一國或一地區(qū)的經(jīng)濟統(tǒng)治與治理，而國有經(jīng)濟便成為了實現(xiàn)這一目標的重要工具和手段。國有企業(yè)的資本來源于政府，其管理運營必然聽命于并附屬于政府。相對于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理以及公共服務等政府的經(jīng)濟職能，通過國有企業(yè)這一工具來實現(xiàn)國家的經(jīng)濟治理則更為直接和有效。

2.從國有企業(yè)的性質(zhì)來看

《中華人民共和國憲法》第六條規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！钡谄邨l規(guī)定：“國有經(jīng)濟，即社會主義全民所有制經(jīng)濟，是國民經(jīng)濟中的主導力量。國家保障國有經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展。”由此可見，國有企業(yè)的性質(zhì)是公有制，而公有制是我國社會主義經(jīng)濟制度的基礎。我國是社會主義國家的國家性質(zhì)在經(jīng)濟領域的充分體現(xiàn)就是公有制占主體地位，因此國有經(jīng)濟自然成為了國家性質(zhì)在經(jīng)濟領域的反映介質(zhì)和保障力量。

3.從國有企業(yè)的發(fā)展歷程來看

國有企業(yè)是我國社會主義現(xiàn)代化建設的功臣，是共和國之長子。在建國初期，為盡快恢復生產(chǎn)，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家通過“沒收官僚資本，建立國營經(jīng)濟”，奠定了社會主義現(xiàn)代化建設基石。經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展，特別是改革開放之后，國有企業(yè)在改革中不斷發(fā)展壯大，逐步發(fā)展成為推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，逐步發(fā)展成為黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎和政治基礎。黨的十八屆三中全會提出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，作為國家治理重要工具的國有企業(yè)改革成為了一種必然，它必然要與國家治理者的改革相適應。

（二）經(jīng)濟維度：所有者與經(jīng)營者

從市場經(jīng)濟的角度來看，國有企業(yè)中的政企關系是一種所有者與經(jīng)營者的關系。

1.在資本來源上

國有企業(yè)中政府是出資方，企業(yè)是運營者。中央政府或地方政府全部投資或參與投資是國有企業(yè)資本來源的主要特征，政府代表國家出資具有明顯的公有制性質(zhì)，即全民所有制性質(zhì)，因此國有企業(yè)的所有者是人民的代表——政府，而企業(yè)組織成為了這部分國有資本的市場運營者，國有企業(yè)便成為了政府直接參與市場經(jīng)濟活動的重要組織形式。

2.在具體運作上

這種經(jīng)濟產(chǎn)權的界定決定了國有企業(yè)的實際運行的結構框架，一方面政府通過國有資產(chǎn)管理機構對國有企業(yè)的資本進行監(jiān)督管理，以確保國有資本的保值增值，另一方面國有企業(yè)以市場參與主體的身份在市場規(guī)律的支配下開展具體的經(jīng)濟活動和市場競爭，從而既體現(xiàn)著所有者的政府意志，又遵循著市場經(jīng)濟的基本規(guī)律。

3.在行業(yè)領域上

國有企業(yè)掌握著國民經(jīng)濟的命脈，控制著國家的支柱產(chǎn)業(yè)，對于國民經(jīng)濟的發(fā)展有著重要的控制力和影響力。政府作為國有企業(yè)的資本所有者通過國有企業(yè)的涉足領域來實現(xiàn)政治的和公共的治理目標，而國有企業(yè)則在政府的意志主導下在國民經(jīng)濟的重要領域和關鍵行業(yè)上從事著市場經(jīng)濟活動并獲得相應經(jīng)濟利潤。政府通過國有企業(yè)實現(xiàn)了治理目標，而國有企業(yè)也通過政府實現(xiàn)了壯大發(fā)展。

4.在企業(yè)自主性上

由于產(chǎn)權所有的原因，國有企業(yè)并不像眾多非公有制經(jīng)濟組織那樣具有巨大的自主性。非公有制經(jīng)濟組織所受政府干預是間接的，而國有企業(yè)所受政府管控則是直接的。兩者相比較而言，后者像是打工者，必須聽命于雇主，而前者則像是創(chuàng)業(yè)者，環(huán)境更為自由與寬松。因此，從這個角度來看，國有企業(yè)的政企關系是一種所有者的規(guī)定性與經(jīng)營者的自主性之間的矛盾關系，而國有企業(yè)的改革則是對這一矛盾關系的一種調(diào)和。

（三）本質(zhì)維度：政府與市場

從以上兩個維度的分析來看，國有企業(yè)中政企關系既有政治性，又有經(jīng)濟性，綜合起來，從本質(zhì)上講，國有企業(yè)中的政企關系實際上反映為政府與市場的關系。黨的十八屆三中全會將“使市場在資源配置中起決定性作用”作為我國深化經(jīng)濟體制改革的重要目標，本質(zhì)上也反映為正確處理好政府與市場的關系。而國有企業(yè)中政企關系的特殊性也使得其所反映的政府與市場的關系問題更為深刻和豐富。凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝；該市場管的由市場管，該政府管的由政府管。這樣的原則劃分看起來似乎很簡單，政府與市場的關系處理也僅此而已。實則不然，特別是在國有企業(yè)這個特殊領域內(nèi)，政府與市場的關系并沒有這么容易厘清。

一方面，國有企業(yè)兼具政治功能與經(jīng)濟功能，政府和市場共存于此，政府為實現(xiàn)其治理目標將國有企業(yè)作為重要的治理工具，而市場為優(yōu)化資源配置又將國有企業(yè)作為重要的市場參與主體，政府與市場都欲占領此地，交互斗爭在所難免。國有企業(yè)由于其獨特的形式，必須同時對市場發(fā)出的價格信號和政府發(fā)出的行政信號做出反應。［1］

另一方面，市場經(jīng)濟體制下，市場在資源配置中的決定性作用是不容否認的，包括國有企業(yè)在內(nèi)都必須遵循這一客觀規(guī)律，但同時獨立于市場之外的政府，其對市場的適度干預和宏觀調(diào)控又是市場經(jīng)濟發(fā)展所不可或缺的，而作為社會化大生產(chǎn)的必然產(chǎn)物以及政府治理經(jīng)濟的重要工具的國有企業(yè)又將政府帶到了市場之內(nèi)。這樣在國有企業(yè)中便出現(xiàn)了兩種矛盾狀態(tài)：一是本該監(jiān)控市場的政府在這里卻成為了市場活動的參與者；二是本該競爭盈利的市場主體在這里卻要實現(xiàn)政府治理經(jīng)濟的目標，可見國有企業(yè)中政府和市場關系的復雜性。因此從本質(zhì)來看，國有企業(yè)改革中的政企關系即是政府與市場的邊界劃分問題。

二、雙重性：政企關系對國有企業(yè)的特征規(guī)定

國有企業(yè)中政企關系所包含的三對關系規(guī)定了國有企業(yè)的特征——雙重性。這種雙重性主要表現(xiàn)在國有企業(yè)的身份定位、管理特征以及價值追求等三個方面。

（一）身份的雙重性：公共組織與市場主體

由于國有企業(yè)中政企關系的特殊性，國有企業(yè)兼具了公共組織與市場主體的雙重身份。就公共組織性質(zhì)來講，國有企業(yè)是由政府出資設立的一個特殊的公共部門，歐文·E·休斯認為，政府之所以組建這樣的公共組織，主要理由是“糾正市場失靈、改變經(jīng)濟中的支付結構、推動中央集權的長期經(jīng)濟計劃以及經(jīng)濟性質(zhì)由資本主義轉為社會主義”［2］。由此可見，國有企業(yè)與政府其他職能部門具有共同特征，都是政府履行其職能的公共組織。公共組織以實現(xiàn)公共利益為目的，受到高度的公共監(jiān)督，具有政治功能性和一定的獨占性，國有企業(yè)同樣具有這樣的特征屬性。鐵路、自來水、電力、通信等國有企業(yè)為社會提供基礎設施和基本公共服務，增進社會福利。社會主義的經(jīng)濟基礎和發(fā)展方向通過國有企業(yè)來夯實和把控。由于屬全民所有，國有資產(chǎn)的監(jiān)管在不斷加強，同時也正是其公共性使其具有了行業(yè)壟斷的特征，這種壟斷并不是市場競爭的結果，而是制度設計的結果。從市場主體角度來看，國有企業(yè)和其他企業(yè)組織一樣均是市場經(jīng)濟的主體，企業(yè)以盈利為目的，通過生產(chǎn)產(chǎn)品，滿足社會消費需求，獲得經(jīng)濟報酬，并擴大再生產(chǎn)，獲取更大利潤。企業(yè)的活動遵循市場價值規(guī)律，具有自身發(fā)展的規(guī)律性和特征性，同樣國有企業(yè)也具備這樣的屬性。眾多國有企業(yè)在市場經(jīng)濟的浪潮中不斷發(fā)展壯大，實現(xiàn)了國有資本的保值增值，運行質(zhì)量和經(jīng)濟效益明顯提升，在國內(nèi)國際市場競爭中的實力不斷增強。當然，也有部分國有企業(yè)在改革和競爭中生產(chǎn)出現(xiàn)萎縮，經(jīng)濟效益不佳，最終被市場所淘汰。追求利潤、面臨競爭、優(yōu)勝劣汰，這不僅是國有企業(yè)作為市場主體的鮮明特征，也是其不同于其他政府公共組織的最大區(qū)別。

（二）管理的雙重性：行政管理與企業(yè)管理

由于身份的雙重性，國有企業(yè)在管理層面也具有了行政和企業(yè)的雙重管理特征。在行政管理方面，國有企業(yè)作為公共組織部門有相應的行政管理序列，中央所屬國有企業(yè)和地方所屬國有企業(yè)在行政級別上是有層次高低之分的，國有企業(yè)的領導干部與政府序列的領導干部可以相互交流。而在內(nèi)部管理的組織框架中，行政管理的特征也非常明顯，一是黨組織的領導較強，各級各類黨組織較為完善，貫徹黨和國家方針政策的力度較大；二是行政科層制較為明顯，特別是在計劃經(jīng)濟時期的國有企業(yè)當中，傳統(tǒng)官僚制特征明顯。這種管理體制在結構上具有管轄權、職位和任務的專業(yè)化特征，通過層級化的權威協(xié)調(diào)專業(yè)化職位活動，存在依據(jù)功績和年資的晉升階梯，成員退出機制缺乏，組織規(guī)模不斷擴大；在程序上這種管理體制去人性化，存在形式主義，受到規(guī)則限制，高度紀律化而缺少活力。［3］盡管隨著國有企業(yè)改革的不斷深化，行政管理的特色已在逐步減弱，但其影響仍然是非常深刻的。在企業(yè)管理方面，國有企業(yè)對自身的生產(chǎn)經(jīng)營活動具有組織、計劃、指揮、監(jiān)督和調(diào)節(jié)等一系列職能管理，企業(yè)管理是國有企業(yè)立足市場、參與競爭、獲取利潤的重要管理方式。企業(yè)管理是市場經(jīng)濟的發(fā)展的產(chǎn)物，而且隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，企業(yè)管理的方式和水平也在不斷發(fā)展變化。企業(yè)管理與市場經(jīng)濟相適應，作為市場主體的重要組成部分，國有企業(yè)采用企業(yè)管理制度是必然的。特別是隨著國有企業(yè)改革的不斷深化，以“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”為基本特征的現(xiàn)代企業(yè)制度正在被眾多國有企業(yè)所采納和使用。

（三）價值追求的雙重性：責任與效益

由于兼具了政治功能和經(jīng)濟功能，在價值追求方面，國有企業(yè)并不像其他公共部門和企業(yè)組織那樣單一，公共責任與經(jīng)濟效益成為了其必須兼顧的價值目標?！吨笇б庖姟穼ⅰ皣薪?jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強”確定為深化國有企業(yè)改革的主要目標，由此更可體現(xiàn)出國有企業(yè)價值追求的雙重性。“控制力”和“影響力”所體現(xiàn)的是國有企業(yè)的公共責任，而“活力”和“抗風險能力”則體現(xiàn)出了國有企業(yè)的經(jīng)濟效益追求。

一方面，國有企業(yè)作為公共組織的重要組成部分，不僅肩負著夯實社會主義國家經(jīng)濟基礎，保障社會主義經(jīng)濟性質(zhì)的重大政治任務和歷史使命，而且承擔著提供公共產(chǎn)品和公共服務，增加社會財富，支付更多經(jīng)濟紅利，維護社會公平正義的重大社會責任和公共責任。國有企業(yè)歸政府所有，歸全民所有，最終其要對政府負責，對人民負責。

另一方面，國有企業(yè)從事的是市場經(jīng)濟活動，以生產(chǎn)銷售產(chǎn)品和服務并獲取利潤為目的，又具有微觀經(jīng)濟學中經(jīng)濟人假設的鮮明特征。在市場競爭中，國有企業(yè)同樣面臨競爭和創(chuàng)新的壓力，風險和危機也同樣存在，如何成功抵御風險，獲得經(jīng)濟效益最大化同樣也是國有企業(yè)所必須追求的目標。相對私營企業(yè)來講，國有企業(yè)的公共責任往往被很多人視為一種責任包袱，在單純以利益最大化為特征的市場競爭中，私營企業(yè)一般被認為比國有企業(yè)具有更大優(yōu)勢，而國有企業(yè)卻必須始終承擔這份責任，責任和效益必須始終兼顧，而不能顧此失彼、偏廢其一。

三、尋求均衡點：國有企業(yè)改革的最優(yōu)選擇

縱觀我國國有企業(yè)改革歷程，放權讓利（1974年—1984年）——政企分開（1985年—1992年）——建立現(xiàn)代企業(yè)制度（1993年—2002年）——推行股份制（2003年至今）。一路走來，可以看出，改革始終是圍繞政企關系來進行的，而且呈現(xiàn)出政府控制逐步減弱，企業(yè)自主逐步增強這樣一種發(fā)展趨勢，這既與我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉型的大時代相契合，又充分凸顯了政企關系在國有企業(yè)改革中的極端重要性。國有企業(yè)就像一臺天平，一端是政府，另一端是市場，任何一端過重都會使天平發(fā)生傾斜，而只有均衡才是最佳狀態(tài)。國有企業(yè)的改革從根本上講就是要尋求政府與市場均衡點，這才是國有企業(yè)改革的最優(yōu)選擇。對于剛剛開始的新一輪國有企業(yè)改革，從《指導意見》中可以看到在尋求政府與市場這一均衡點方面所做的探索和努力。

（一）劃分企業(yè)類別，厘清政府與市場邊界

《指導意見》根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，結合不同國有企業(yè)的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類兩大類，同時又將商業(yè)類國有企業(yè)按照業(yè)務所處環(huán)境和地位分為主業(yè)處于充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)和主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)兩類型。這種類別劃分對于厘清政府與市場的邊界是非常重要的。公益類國有企業(yè)以公共性為主要特征，不以盈利為主要目的，因此在這類型國有企業(yè)中是以政府為主，市場為輔。而商業(yè)類國有企業(yè)，特別是主業(yè)處于充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)以盈利為主要目的，必須激發(fā)這類型企業(yè)的市場活力，因此必須以市場為主，政府為輔。對國有企業(yè)類型的具體細分是厘清政府和市場邊界的重要基礎，類型細分可以使政府與市場在國有企業(yè)中的地位、作用和存在方式等具體化、明確化、精準化，從而使政府與市場都能有的放矢，推動國有企業(yè)不斷向前發(fā)展。

（二）以管資本為主，明確所有權與經(jīng)營權關系

由以管企業(yè)為主到以管資本為主的轉變是《指導意見》在國有資產(chǎn)管理體制改革上的重要舉措。《指導意見》指出，要以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構職能轉變、改革國有資本授權經(jīng)營體制、推動國有資本合理流動優(yōu)化配置。這就意味著作為資產(chǎn)所有者的政府將不再過多插手國有企業(yè)的經(jīng)營事務，而將集中精力做好國有資產(chǎn)的管理工作。這一改革舉措明確了政府作為國有企業(yè)出資人的權力邊界，而國有企業(yè)作為市場主體參與市場活動的自主性也將大大增強。以管資本為主的國有資產(chǎn)管理體制明確了國有企業(yè)所有權和經(jīng)營權關系。根據(jù)產(chǎn)權理論，產(chǎn)權的清晰界定有利于效率的提高。政府作為出資人對國有企業(yè)具有所有權，因此其重點監(jiān)管的是國有資產(chǎn)的結構、布局以及安全、回報等，不能缺位，也不能越位，而企業(yè)將在經(jīng)營決策上具有更大自主權，這對于國有企業(yè)的發(fā)展壯大具有非常重要的意義。

（三）完善現(xiàn)代企業(yè)制度，突出企業(yè)管理

現(xiàn)代企業(yè)制度是以完善的企業(yè)法人制度為基礎，以有限責任制度為保證，以公司企業(yè)為主要形式，以產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件的新型企業(yè)制度?！吨笇б庖姟诽岢觯七M公司制股份制改革、健全公司法人治理結構、建立國有企業(yè)領導人員分類分層管理制度、實行與社會主義市場經(jīng)濟相適應的企業(yè)薪酬分配制度、深化企業(yè)內(nèi)部用人制度改革。由此可見國有企業(yè)在管理體制方面將實現(xiàn)重大轉變，進一步消除傳統(tǒng)行政管理體制的影響，不斷增強現(xiàn)代企業(yè)管理制度。這一改革是國有企業(yè)在管理層面雙重性特征所決定。傳統(tǒng)行政管理體制過于僵化、缺乏活力，與市場經(jīng)濟的管理運行規(guī)律不一致，因此要想使國有企業(yè)真正成為市場參與主體，不僅要在產(chǎn)權界定和所有權與經(jīng)營權相分離上明確界限，而且要在管理體制上去行政化，突出企業(yè)管理，以現(xiàn)代企業(yè)管理制度推動國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中的發(fā)展。

（四）改進黨的領導，保障公共責任的實現(xiàn)

國有企業(yè)的政企關系決定了其改革的目標并不是私有化，而是“要用恰當?shù)募畲龠M持續(xù)的競爭”［4］。但無論如何改革，如何競爭，其公共責任的價值追求是不能被削弱，只能不斷增強?！吨笇б庖姟访鞔_指出，深化國有企業(yè)改革必須充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用，要加強領導班子建設和人才隊伍建設，切實落實反腐倡廉“兩個責任”。加強和改進黨的領導是國有企業(yè)公共責任實現(xiàn)的重要保障，但這需要把握好度，采用適當?shù)姆绞?，要界定清楚黨對國有企業(yè)領導的邊界，突出黨對國有企業(yè)的政治領導作用，充分發(fā)揮黨對領導干部的監(jiān)督管理作用和黨員干部在國有企業(yè)發(fā)展中的先鋒模范帶頭作用，確保黨的政策方針在國有企業(yè)的貫徹落實，在保障國有企業(yè)性質(zhì)不變、方向正確的前提下，更好履行其所擔負的公共責任。

總之，深化國有企業(yè)改革的關鍵在于尋求政府與市場的均衡點，在充分激發(fā)國有企業(yè)市場活力的同時兼顧國有企業(yè)的公共性特征，使政府之手和市場之手形成最大合力，從而使國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中發(fā)揮更大作用。

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F276.1

A

1007-9106（2016）10-0067-05

呂立邦（1988—），男，北京大學政府管理學院博士研究生，研究方向為事業(yè)單位改革、公共行政；黃恒學（1957—），男，北京大學政府管理學院公共經(jīng)濟學系主任，教授，博士生導師，工學博士，經(jīng)濟學博士，研究方向為公共經(jīng)濟學、區(qū)域經(jīng)濟學、公共財政學。