國家“二孩政策”對甘肅省人口發(fā)展的影響分析

李含琳

（中共甘肅省委黨?！「拭C　蘭州　730070）

·經濟管理與改革發(fā)展·

國家“二孩政策”對甘肅省人口發(fā)展的影響分析

李含琳

（中共甘肅省委黨校甘肅蘭州730070）

全面放開二孩生育的政策，是黨的十八屆五中全會《建議》做出的最為重要、最為醒目的宏觀決策。二孩政策的出臺引起了全社會各方面的熱議，對人口增長壓力、贍養(yǎng)負擔、勞動力供給和人口紅利等主要人口發(fā)展問題，都提出了新的挑戰(zhàn)。本文結合甘肅省的實際情況，就二孩政策對甘肅省的人口發(fā)展的影響進行了系統(tǒng)分析，提出了獨特的看法。

二孩政策人口發(fā)展人口增長人口紅利

黨的十八屆五中全會《建議》對我國人口生育政策做出了重大的決策，即全面放開“二孩政策”，由2013年的“單獨二孩”直接調整為全國不分城鄉(xiāng)、不分民族、不分身份、不分年齡的統(tǒng)一允許生育二孩的政策。對于這項政策的實施，社會各界反映不一。有的認為甘肅省的人口將進入高速增長期，有的認為二孩政策的實施有助于緩解老齡化社會的養(yǎng)老困境，有些則認為甘肅省應該以實施二孩化政策為契機，挖掘人口紅利的潛力，等等。本文認為，二孩政策的實施對甘肅省人口發(fā)展必然產生巨大影響，但是，其影響的方向和程度是有明顯差異的，明確這些問題對于科學決策人口戰(zhàn)略非常必要。

一、近年來甘肅省的人口增長概述和預測

2000年以來，甘肅省的計劃生育工作按照國家的政策規(guī)定和省委、省政府的有關決策，長期堅持“穩(wěn)定增長、提高質量、優(yōu)化結構、優(yōu)質服務”的工作思路和方法，取得了人口自然增長率等主要指標與全國平均水平的持衡狀態(tài)。

（一）人口總量的增長變化

1.人口總量變化。依據2010年的第六次人口普查數據，截至2010年，甘肅人口數量為2557.53萬人，即常住人口2557.53萬人。人口總量在全國排名第22名。與2000年的“五普”總量2512.43萬相比，人口總量增加了45.1萬人，人口綜合生育率一直穩(wěn)定在1.6左右。由于第六次人口普查的統(tǒng)計口徑與前幾次不同，所以只能做簡單比較和參考。

2.人口增長率變化。2010年，甘肅省有1306.42萬位男士和1251.11萬位女士，人口性別比為1.04：1。2011年，甘肅城鎮(zhèn)人口953萬（37.15%）鄉(xiāng)村人口1611萬（62.85%），城市化率在全國處在低位水平。人口出生率12.08‰，人口死亡率6.03‰，自然增長率6.05‰。

3.其他人口發(fā)展指標變化。預期壽命：2010年甘肅人口的平均預期壽命為72.23歲，其中男士的平均預期壽命為70.60歲，而女士的平均預期壽命為74.06歲。失業(yè)情況：甘肅各地區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員數據顯示2010年有10.72萬人失業(yè)、失業(yè)率為3.21%，2011年有10.78萬人失業(yè)，失業(yè)率為3.11%。從2011年—2014年，甘肅省的失業(yè)率基本控制在3.5%左右，與全國平均水平一致。

（二）甘肅省2014年的人口統(tǒng)計數據

1.人口總量。到2014年末，全省常住人口為2590.78萬人，比上年末增加8.60萬人。其中，城鎮(zhèn)人口1079.84萬人，占41.68%（城市化率），比重比上年提高1.55個百分點；鄉(xiāng)村人口1510.94萬人，占58.32%。

2.人口結構。按年齡分，0-14歲人口440.59萬人，占常住人口的17.01%，比重比上年末下降0.07個百分點；15-64歲人口1928.68萬人，占常住人口的74.44%，比重提高0.02個百分點；65周歲及以上人口221.51萬人，占常住人口的8.55%，比重提高0.05個百分點。按性別分，男性人口1322.85萬人，占51.06%；女性人口1267.93萬人，占48.94%。

3.人口增長率。全年出生人口31.62萬人，人口出生率為12.21‰，比上年上升0.05個千分點；死亡人口15.83萬人，人口死亡率為6.11‰，上升0.03個千分點；人口自然增長率為6.10‰，上升0.02個千分點。

（三）甘肅省的人口增長和城市化預期

1.2015年預計人口增長。根據統(tǒng)計，從2011年—2014年，甘肅省的常住人口增加了33萬，平均每年凈增加8.25萬人。以此類推，2015年再增加8.25萬人左右，所以到2015年，全省的常住人口總量將為2599萬人，考慮到“黑人黑戶”的因素，全省常住人口總量約為2600萬人。人口出生率仍然為6.50‰左右，當年新出生人口總量約為32萬人。

2.人口增長與人口發(fā)展預測。經過甘肅省上下堅持不懈的努力，自2002到2014年，甘肅省人口自然增長率連續(xù)多年控制在7‰以內，圓滿完成了國家下達的人口計劃和省委、省政府確定的人口控制目標。

3.新型城鎮(zhèn)化目標預測。根據有關預測分析，到2020年，甘肅省常住人口將達到2660萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率將達到50%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到38%左右，常住人口指標下的城市化率將達到45%左右；到2030年，常住人口將達到2830萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率將達到62%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到55%左右。

二、“二孩政策”對甘肅省人口發(fā)展的影響

（一）對人口增長的影響及預期判斷

1.二孩生育政策的放開并不一定迅速提高人口出生率。主要由于是市場和成本因素在起作用。這些成本主要有：一是新生兒在懷孕、生育階段的費用支出非常高；二是從新生兒到學齡前的養(yǎng)育成本非常高，比如月嫂費用、保姆費用、選擇幼兒園的費用等；三是機會成本非常高，有些就業(yè)人口由于懷孕或者生育、養(yǎng)育等的需要，有可能“失業(yè)”。根據調查，就是在現在的西部比較經濟落后的地區(qū)，城市生育和養(yǎng)育孩子的年成本都在3—4萬元，幾乎等于一般低收入就業(yè)人口的年收入總和。從現實情況來看，2013年國家放開了“單獨二孩”政策，可是實際有條件的生育家庭很少，只占很小的比例。根據國家統(tǒng)計局的數據顯示，2013年實施“單獨二孩”政策后，2014年全國出生嬰兒數僅比2012年增加49萬人，約增加3%。

2.結合我們甘肅省的情況，實施二孩政策對人口的增長不會產生很大的影響，只可能小幅拉動人口增長。原因有二：一是符合二孩政策的生育年齡人口中大多數已經喪失了生育功能。我國是在1980年出臺第一個計劃生育政策條例的。從1980年的20-25歲人口到2015年，已經過去了35年，這些人口中最大的已經是60-65歲，“70后”的已經是45歲左右，實際上有生育功能的只是“80后”計劃生育人群。二是人口成長的系列成本（懷孕、生育、上學、醫(yī)療、住房、結婚等）將持續(xù)提高，大部分低收入人群必須考慮這個因素。

3.基本判斷。根據以上的分析，我們做出如下基本判斷：一是從2016年起甘肅省的人口出生率將變化為14‰左右，從2016年—2020年，每年平均新出生人口數將表現為35萬人左右；人口死亡率穩(wěn)定在7‰以內；人口自然增長率將穩(wěn)定在7.50‰～8.00‰的水平。二是二孩人口的生育群體主要集中在農村人口當中，城市、特別是大中城市的二孩生育人口群體將比較小。三是從人口結構來看，真正愿意生育二孩的主要集中在“80后”和“90后”人口中，“70后”中可能只有很小的比例愿意生育二孩。

（二）對人口城市化發(fā)展的影響及預期判斷

1.甘肅省當前的城市化水平。人口流動是城市化的主要因素。2000年以來，甘肅省的計劃生育工作按照國家的政策規(guī)定和省委、省政府的有關決策，長期堅持“穩(wěn)定增長、提高質量、優(yōu)化結構、優(yōu)質服務”的工作思路和方法，全省人口自然增長率連續(xù)10多年控制在7‰以內，甘肅每年出生人口34萬左右，婦女總和生育率穩(wěn)定在1.8左右，低于國際公認的2.1的人口更替水平。2010年第六次人口普查數據中的人口性別比為1.04：1。2011年，甘肅城鎮(zhèn)人口953萬（37.15%）鄉(xiāng)村人口1611萬（62.85%），城市化率在全國處在低位水平，到2015年，城市化率大概在41%左右，低于全國平均水平20個百分點。

2.新型城鎮(zhèn)化目標預測。根據有關預測分析，到2020年，甘肅省的常住人口將達到2660萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率將達到50%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到38%左右，常住人口指標下的城市化率將達到45%左右；到2030年，常住人口將達到2830萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率將達到62%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到55%左右。

3.基本判斷。從根本上看，決定城市化速度和質量的國家因素是工業(yè)化和信息化，但是，人口城市化則是基本的推動力。因此，我們做出如下判斷：一是從2016年—2020年，甘肅省的城市化率每年大概提高1個百分點，蘭州市的人口將達到400萬（包括流動人口）；二是隨著農村人口城市化速度的加快，進城農民的生育觀念會發(fā)生巨大變化，會在一定程度上抑制二孩率的提升；三是城鄉(xiāng)差距的擴大一方面是現實問題，另一方面會通過各種途徑影響農村人口的生育觀念和決策，這也會抑制生育行為。

（三）對勞動力市場的影響及預期判斷

生育政策對一個國家的勞動力市場影響很大。我國是人口大國，中國人口占當今世界人口的1/5。同時，中國又是世界上的人均經濟量一般國家，2015年我國的人均GDP只排到全世界的80位左右，是美國的1/8。如果按照人均來計算，我國幾乎所有資源的占有量都遠低于世界平均水平。

1.總體形勢是“供需雙降”。從20世紀的80年代起，隨著大量農村勞動力向城市和非農產業(yè)的轉移，再加上計劃生育政策的長期實施，到2010年前后，我國勞動力市場已經出現“供需雙降”局勢。一方面，從勞動力供給來看，我國勞動力人口自從2012年出現拐點后，總量持續(xù)下降。2014年，16周歲以上至60周歲以下（不含60周歲）的勞動年齡人口9.16億人，比上年末減少371萬人，這已是第三年連續(xù)下降。2015年，我國城鎮(zhèn)新增長勞動力有1500萬人左右，其中，高校畢業(yè)生749萬人，另外還有中專、技校和初中高中畢業(yè)生。而在總量需求方面，2015年中國的就業(yè)目標是城鎮(zhèn)新增就業(yè)1000萬人左右。這就意味著，勞動力市場中的供需差大約500萬人。從勞動力的需求來看，根據中國人力資源市場信息監(jiān)測中心對全國主要城市的監(jiān)測顯示，2015年一季度，用人單位通過公共就業(yè)服務機構招聘各類人員約525萬人，進入市場的求職者約469萬人。與2014年同期相比，需求人數減少了91.9萬人，下降了15.7%；求職人數減少了78.6萬人，下降了15.1%。從甘肅省的情況看，到2010年前后，勞動力市場已經出現“供需雙降”局勢。一方面，從勞動力供給來看，2014年16-59周歲的勞動年齡人口為1900萬人左右，占總人口的比重約為72%。2015年，甘肅省城鎮(zhèn)新增長勞動力有18萬人左右。另一方面，2015年甘肅省的城鎮(zhèn)新增就業(yè)崗位只有15萬人左右。這就意味著，勞動力市場中的供需雙方都出現出下降局勢。

2.“供需雙降”的成因分析。我國目前之所以出現這種勞動力市場形勢，有多種原因：一是中國城市勞動力市場的“支撐主力軍”在明顯減少。我國目前進城打工的農民工有2.5億人，約占農村青壯年勞動力的80%，再增加可能性很小。二是隨著科技創(chuàng)新步伐的加快，城市和新興工業(yè)對一般勞動力的需求也在持續(xù)下降，現在，不僅城市和工業(yè)對勞動力的需求在減少，就是農村的現代農業(yè)對勞動力的需求也在減少。三是勞動力的“結構不對稱”，即現行的教育、特別是高等教育在專業(yè)設置上與勞動力市場的需求之間存在嚴重脫節(jié)，教育資源與就業(yè)需求之間不對稱的問題越來越嚴重。社會對農民工的專業(yè)和技能要求也在提高，而大部分農民工的素質和技能無法在短期內得到改變。四是“高智低就”的現象、以及各種高校畢業(yè)生就業(yè)向大中城市集中的現象，將會更加嚴重。

3.基本判斷。根據以上分析，在甘肅省的勞動力市場變化上我們可以得出如下判斷：一是勞動力的供需總體形勢不會太緊張。從2010年到2015年，每年新增加的人口為30-32萬人，實際勞動力的供給在30萬人，實施二孩政策后到2030年，16歲—60歲的勞動力年齡人口每年將增加到35萬人左右，到2050年，每年將增加勞動力40萬人左右。但是，考慮到科技進步，勞動力的需求不會增加多少，就業(yè)仍然是大問題。二是近年來甘肅省的農民工總量約為530萬人，到2020年也不會增加多少，因為新出生的人口到2030年前后才可能成為勞動年齡人口。所以說，實施二孩政策對甘肅省的勞動力市場不會引起太大的影響。

（四）對養(yǎng)老的影響及預期判斷

1.中國的老齡化水平。目前，中國的平均生育率只有1.4到1.5的水平，到2014年底中國60周歲以上人口達到2.12億，占總人口的15.5%；65周歲以上人口達到1.38億，占總人口的10.1%。從2013年到2014年，老年人口就凈增長1000萬人。按照專家預測，大約再過20年左右，中國老年人口就將突破3.5億，此后一直到2100年都不會再低于這個數字。據預測，實施全面二孩政策，到2050年可增加3000多萬勞動力，到2050年，老年人口在總人口中所占比重，與不調整政策相比降低2個百分點，將在一定程度上減緩人口老齡化進程，但是，在總體形勢上不可能逆轉老齡化。

2.實施二孩政策后的老齡化預測。按照國家人口發(fā)展戰(zhàn)略，中國的人口總量在遠期內將控制在15億左右，全國平均總和生育率在未來30年應保持在1.8左右，過高或過低都不利于人口與社會經濟的協調發(fā)展。按照人口預測的曲線圖，從本世紀30年代中期開始一直到2100年，我們的老年人口都不會再低于3.5億人。2055年左右是中國老年人口最多的時候，預計將接近4.5億人，此后一直到2100年的時候老年人口總數不會低于3.6億人。2050年以后，中國80歲以上的高齡老人會保持在1億人這個龐大的數字。

3.甘肅省的老齡化形勢?！笆濉睍r期將是甘肅省人口老齡化、高齡化、空巢化進程加快的時期。根據統(tǒng)計，2015年全省60歲及以上老年人達到365萬左右，占全省人口的13.69%。甘肅省是一個經濟欠發(fā)達省份，工業(yè)化程度低，自給自足的自然經濟依舊占很大比例。甘肅省貧困地區(qū)養(yǎng)老能力依然較弱，絕大多數農村老人的經濟來源、生活照料、精神慰藉主要依靠家庭成員來實現。甘肅鄉(xiāng)村家庭中擁有65歲及以上老年人口占全省同年齡段比重為69.48%，由于甘肅農業(yè)地區(qū)經濟落后，老年人收入水平低下，無力支撐養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。

4.二孩政策與養(yǎng)老的關系判斷。有不少人認為，實施二孩政策的一個重要原因是為了解決養(yǎng)老難題。其實，二孩政策與養(yǎng)老有關系，但是這種關系會遇到許多挑戰(zhàn)因素。一是現在許多子女贍養(yǎng)老人的素質比較低，不僅出現了“啃爹族”，而且出現了“啃爺族”。大多數父母自己也明白“靠兒養(yǎng)老”不可能。二是年輕一代的實際養(yǎng)老負擔已經很重，已經承受不了。比如，如果都是城市人口，而且都是計劃生育年代的人口，如果是獨生子，那么兩個年青人要贍養(yǎng)7口人，如果是二孩，則要贍養(yǎng)8口人，實際負擔不是減少了，而是增加了。三是之所以在這種情況下仍然有部分人口愿意生育二孩，主要原因是考慮“傳宗接代”、給子女一個更佳的人文環(huán)境。

5.出路判斷。根據國際經驗，養(yǎng)老必須走市場化、社會化、信息化的道路。根據有關資料，我國的上海市目前已經初步實現了“9073”（即居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老人數分別占90%、7%、3%）的養(yǎng)老服務格局。結合甘肅省的情況，解決養(yǎng)老的出路在于：一是提高認識。發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)不僅是應對老齡化危機的重要途徑，更是發(fā)展第三產業(yè)、擴大就業(yè)、實現經濟增長的重要手段。二是在近期內（2020）要實施分類指導的方針，在農村應以家庭養(yǎng)老為主、社會養(yǎng)老為輔，在城鎮(zhèn)建立以社會養(yǎng)老為主的模式。加大政府對養(yǎng)老機構的支持力度，推進“醫(yī)養(yǎng)結合”、“社區(qū)養(yǎng)老”等新的養(yǎng)老模式。三是政府應該完善社會救濟和“五保戶”供養(yǎng)制度、農村合作醫(yī)療制度，探索多種形式的農村醫(yī)療保障制度。擴大“低保戶”覆蓋面，做到“低?！备采w全部城鎮(zhèn)和農村，并隨著經濟的發(fā)展逐漸提高“低?！睒藴?。四是建立養(yǎng)老服務補貼制度，鼓勵有條件的地方建立困難老人、高齡老人津貼制度，推動老年福利由救助型向普惠型發(fā)展。擴大高齡老人“高齡津貼”覆蓋面，由原來80歲起改為70歲起，按年齡段逐步提高津貼標準。五是雙管齊下調節(jié)養(yǎng)老服務市場。在養(yǎng)老機構的建立、養(yǎng)老設施的安排上提供更多優(yōu)惠政策，切實加強政府的兜底職能。引導更多社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè)市場，開發(fā)差異化的養(yǎng)老服務業(yè)市場。

（五）對人口紅利的影響及預期判斷

1.什么是“人口紅利”概念。衡量人口紅利的一個重要指標是社會總撫養(yǎng)比，即非勞動年齡人口和勞動年齡人口的比例。非勞動年齡人口包含了少兒和老人。一般來說，社會總撫養(yǎng)比的數值越大，意味著撫養(yǎng)壓力越大，勞動力結構越差，人口紅利越低。如果社會總撫養(yǎng)比是50%，意味著平均兩個勞動者養(yǎng)一個不能勞動的人。如果是100%，則意味著1個勞動者撫養(yǎng)一個不能勞動的人。據已有的統(tǒng)計數據記載，1982年，中國社會總撫養(yǎng)比是62%，其中，少兒撫養(yǎng)比是54%，老年人口撫養(yǎng)比8%。但從上世紀80年代開始一直到2013年以后，少兒撫養(yǎng)比下降，老人撫養(yǎng)比開始上升。目前，我國少兒撫養(yǎng)比是22.5%，老年撫養(yǎng)比13.7%，社會總撫養(yǎng)比為36.2%。

2.對所謂的“人口紅利”要科學認識。關于人口紅利問題的研究由來已久，說法各異。在前多年有些學者提出要充分挖掘人口紅利的機遇期，大力發(fā)展勞動密集型產業(yè)，現在又有許多學者認為實施二孩政策可以延長中國人口的紅利期。這些認識都是有問題的?！叭丝诩t利”是不是一個發(fā)展機遇，關鍵是要看這個國家處在工業(yè)化的那個階段。如果是初期階段，普通勞動力是發(fā)展的主要因素，這時候的人口紅利很重要；如果是中期、或者后期，科技進步很快，創(chuàng)新水平越來越高，這時候的人口紅利就有可能變質，甚至成為制約創(chuàng)新的關鍵因素。從總體上來看，人口紅利越大的國家或者地區(qū)，實際上的發(fā)展成本更高。根據發(fā)展經驗，勞動密集型經濟或者產業(yè)比重越高的國家，實際上的發(fā)展能力越低。

3.實施二孩政策能夠延長人口紅利嗎？中國目前面臨老年社會的困擾，但這也是許多發(fā)達國家都面臨的共同性問題，不能因為老年人口的增加就斷定人口紅利必然減少。老年人口增加與人口紅利減少雖然有一些聯系，但畢竟是不同的兩個問題。我們認為，中國現在最需要的不是人口紅利，而是制度紅利、技術紅利、人才紅利、市場紅利、經驗紅利，而不是所謂的人口紅利減少。我國現在的撫養(yǎng)比是36.2%，實際上遠低于西方發(fā)達國家。有數據顯示，一些發(fā)達國家的社會總撫養(yǎng)比甚至比中國還高，比如英國是54%，德國52%，法國56%，美國50%，日本61%，韓國37%。所以嚴格來說，我國還處在人口紅利時期。

4.趨勢判斷。根據2009年人口變動情況抽樣調查結果評估推算，截至2009年末，甘肅省常住人口為2635.46萬人。其中，全省15-64歲人口為1885.93萬人，占總人口的比重為71.56%。這些數據表明，甘肅省現在仍然處在人口紅利期當中，擁有豐富的勞動力資源，且人口的負擔系數小。但是，需要注意的是，要把人口紅利轉化成發(fā)展能量需要明確幾點：一是轉化人口紅利是需要支出成本的，也就是配套投資；二是人口紅利在經濟低速增長期完全有可能轉化成就業(yè)壓力和就業(yè)困境，紅利會變質；三是實施二孩政策在短期內可以延長人口紅利期，但是，在長期內（比如從2016年—2030年）則會增加就業(yè)壓力。

C924.21

A

1007-9106（2016）07-0036-05

李含琳（1956—），男，中共甘肅省委黨校經濟社會發(fā)展研究所所長、教授，全國“萬人計劃”首批入選專家，全國宣傳文化系統(tǒng)“四個一批”人才，享受國務院政府特殊津貼。