我國灌溉組織制度存在的問題與多元化發(fā)展策略

周宇航

(遼寧省觀音閣水庫管理局，遼寧 本溪 117199)

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我國灌溉組織制度存在的問題與多元化發(fā)展策略

周宇航

(遼寧省觀音閣水庫管理局，遼寧 本溪 117199)

摘要：我國是農(nóng)業(yè)大國，人口數(shù)量持續(xù)增長和生活改善帶來的糧食壓力，要求我們必須提高灌溉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，作為缺水與旱災(zāi)頻發(fā)的國家，灌溉對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展具有不可估量的重要作用。我國的灌溉組織制度形式多樣，且都有其存在的必要，但自身的局限性亦十分突出。針對這一現(xiàn)狀，通過分析我國的灌溉組織制度、灌溉組織制度存在的問題以及對灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，提出了灌溉組織制度的多元化發(fā)展戰(zhàn)略，分析了灌溉組織制度上的多元化推進(jìn)機(jī)制，以推動我國灌溉農(nóng)業(yè)的深入發(fā)展。

關(guān)鍵詞：灌溉農(nóng)業(yè)；灌溉制度；存在的問題；發(fā)展策略；推進(jìn)機(jī)制

我國擁有世界上最龐大的灌溉系統(tǒng)，當(dāng)前近四分之三的糧食和幾乎全部經(jīng)濟(jì)作物都生產(chǎn)自灌溉農(nóng)田上[1]。面對人口數(shù)量的持續(xù)增長和生活水平改善帶來的糧食壓力，必須提高灌溉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。盡管灌溉農(nóng)業(yè)對我國的糧食增產(chǎn)和糧食安全至關(guān)重要，但是水資源短缺卻對我國的灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。可以預(yù)見，隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，我國在未來還將面臨更為嚴(yán)峻的水資源形勢。在不能有效增加水資源供給總量的情況下，提高水資源管理方式和手段，提高水資源利用效率就成為灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。

1我國的灌溉組織制度

1.1國家灌溉

國家灌溉主要是指政府通過其所屬的相關(guān)水利機(jī)構(gòu)，利用大型水利設(shè)施為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供灌溉服務(wù)的形式[2]。這種灌溉組織一般規(guī)模較大，主要存在于大中型水庫以及江河灌區(qū)。國家灌溉一般以灌區(qū)為單位，設(shè)灌區(qū)管理處或管理局，這些單位雖然名義上屬于政府水利部門的派出機(jī)構(gòu)，但大多實行企業(yè)化經(jīng)營管理。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有灌溉服務(wù)面積萬畝以上的灌區(qū)5823處，其中灌溉面積在50萬畝以上的大型灌區(qū)132處。

1.2農(nóng)村集體灌溉

農(nóng)村集體灌溉從本質(zhì)上說是計劃經(jīng)濟(jì)時代的遺留物[3]。在改革開放初期，農(nóng)村的經(jīng)營活動被分為農(nóng)戶分散經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營兩種主要形式，而集體灌溉則是以集體統(tǒng)一經(jīng)營方式被保留下來的灌溉組織形式。這種灌溉組織形式主要是農(nóng)村集體組織基于集體小型水利工程，向本組織內(nèi)部農(nóng)戶提供灌溉服務(wù)，同時負(fù)責(zé)相關(guān)水利設(shè)施的運營與維護(hù)。我國的農(nóng)村集體灌溉組織形式主要分布在跨流域引水灌區(qū)、江湖灌區(qū)以及水庫灌區(qū)。在運營形式上主要有分戶灌溉以及代戶灌溉兩種。

1.3農(nóng)民個人或聯(lián)戶灌溉

這種灌溉組織形式是指農(nóng)民個人或幾戶聯(lián)合，利用簡單的水利設(shè)備、自行取水并實施灌溉。由于國家和集體的水利設(shè)施難以配備到田間地頭，這種自給性抽水灌溉幾乎成為平原井灌區(qū)以及五小水利工程區(qū)田間灌溉的主要形式。由于這兩類灌溉區(qū)的水源比較分散，這種灌溉方式可以充分發(fā)揮灌溉活動的靈活性，一家一戶就可以實現(xiàn)隨時灌溉。

1.4農(nóng)民合作灌溉

這種灌溉形式主要是指農(nóng)民通過合作社與用水協(xié)會的方式，聯(lián)合出資購置灌溉設(shè)備，從灌渠、水庫、水井、河湖等水源地取水灌溉。目前，農(nóng)民合作灌溉在我國西北干旱地區(qū)以及丘陵山區(qū)等灌溉難度較大的地區(qū)廣泛存在。這種灌溉形式突出了水的商品屬性，對解決農(nóng)村地區(qū)灌溉秩序混亂、灌溉周期長、費用高、水資源浪費等問題具有重要作用。

2存在的問題以及對灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響

2.1國家灌溉的末端銜接問題

從我國的灌溉歷史來看，國家管理的萬畝以上灌區(qū)的服務(wù)面積一直占全國有效灌溉面積的4成以上，并呈現(xiàn)逐漸提高的發(fā)展趨勢[4]。

雖然國家灌溉在農(nóng)業(yè)灌溉中居于主導(dǎo)性地位，但是其中間供水與末端灌溉不能有效銜接的局限性亦十分突出，這也成為降低灌區(qū)實際效率的重要因素。在大多數(shù)國有灌區(qū)，灌溉活動一般由兩部分組成。管理處或管理局等灌區(qū)管理部門只負(fù)責(zé)利用水閘、干支渠從水源地取水，并將水輸送到斗渠或農(nóng)渠渠首，而農(nóng)渠和田間的引水灌溉活動則全部交由農(nóng)村集體或農(nóng)戶。但是農(nóng)村集體和農(nóng)戶受財力和經(jīng)營管理能力所限，灌區(qū)末端的配套設(shè)施配置往往十分落后，以至于中間供水十分充裕，而末端灌溉效果卻差強(qiáng)人意。

2.2農(nóng)村集體灌溉的地位與作用退化

農(nóng)村集體灌溉是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，在20世紀(jì)60、70年代一直居于我國灌溉農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。當(dāng)時除大型國有農(nóng)場之外，農(nóng)村的田間灌溉均由農(nóng)村集體組織完成。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革深入進(jìn)行的背景下，農(nóng)村集體灌溉的作用日漸退化。究其原因主要有以下3個方面：首先，集體供水屬于對農(nóng)戶無償供水方式，所以用水戶缺乏節(jié)水意識，而造成用水效率低下；其次，集體灌溉對內(nèi)資源產(chǎn)權(quán)十分模糊，因此集體成員均希望獲取利益而不愿承擔(dān)義務(wù)，所以水利設(shè)施經(jīng)常處于有人使用，但無人維護(hù)的尷尬境地；最后，集體灌溉水利設(shè)施大多采取委托管理形式進(jìn)行運營，由于缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制，損害集體利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，久而久之也會嚴(yán)重影響集體灌溉的生命力。

2.3農(nóng)民個人或聯(lián)戶灌溉力量弱小

農(nóng)民個人或聯(lián)戶灌溉是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，截至目前，這種灌溉組織形式仍然占據(jù)灌溉組織體系中的基礎(chǔ)性地位[5]。即使在前兩種灌溉組織形式中，終端灌溉活動也主要由農(nóng)民個人完成。由于農(nóng)戶和農(nóng)民個人的資金與技術(shù)限制，這種灌溉形式的缺陷也十分明顯。首先是灌溉設(shè)備落后，主要使用移動設(shè)備和水管，因此勞動強(qiáng)度大、工作效率低；其次，從灌溉效率來看，由于灌溉設(shè)備造成的跑水、漏水現(xiàn)象以及現(xiàn)代節(jié)水技術(shù)得不到有效推廣，灌溉效率一直在低水平徘徊。

3灌溉組織制度的多元化發(fā)展戰(zhàn)略

3.1大力發(fā)展國家灌溉

國家灌溉歷來是我國灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和支柱，將來仍需要大力發(fā)展[6]。

3.1.1老灌區(qū)的改造

國有老灌區(qū)的主要問題在于基礎(chǔ)設(shè)施配套不足、輸水損耗大以及管理機(jī)制落后。因此，老灌區(qū)改造的主要發(fā)力點在于基礎(chǔ)設(shè)施的節(jié)水改造以及管理體制的改革，以提高水資源的利用效率、逐步提高灌區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。

在基礎(chǔ)設(shè)施的節(jié)水改造方面：一是要通過渠系疏浚、硬化襯砌以及明渠改暗管等舉措，解決渠系老化、跑水漏水等問題；二是通過增加國家投資，進(jìn)行配套設(shè)施建設(shè)，將供水設(shè)施向田間地頭延展，最大限度發(fā)揮灌區(qū)的供水職能。

在管理體制改革方面：一是進(jìn)一步加強(qiáng)和推進(jìn)SIDD的改造與建設(shè)，另一方面是積極進(jìn)行灌區(qū)的股份制改革。特別是股份制改革可以使現(xiàn)有灌區(qū)引入現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營管理制度，有利于國有水利資產(chǎn)的增值保值，有利于灌區(qū)拓寬投融資渠道，從而實現(xiàn)灌區(qū)經(jīng)濟(jì)效益與自我發(fā)展的良性循環(huán)。

3.1.2新灌區(qū)開發(fā)建設(shè)

新灌區(qū)建設(shè)主要包括原有灌區(qū)的擴(kuò)建以及新灌區(qū)的開辟。在過去的三十多年里，我國萬畝以上的灌區(qū)數(shù)量并沒有明顯增加，但是服務(wù)面積卻有顯著增長，這主要得益于原有灌區(qū)的擴(kuò)建。當(dāng)前部分灌區(qū)仍有通過擴(kuò)建、改造提升服務(wù)面積的能力，所以仍需抓好原有灌區(qū)擴(kuò)建工作。此外，我國的國有灌區(qū)空間分布極不均勻，主要集中于西北、華北、東北地區(qū)，但是中南與西南地區(qū)近年來旱災(zāi)也呈現(xiàn)頻發(fā)態(tài)勢，因此在上述地區(qū)新建一批國家灌區(qū)十分必要。

3.2恢復(fù)發(fā)展集體灌溉

雖然農(nóng)村集體灌溉隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行已經(jīng)呈現(xiàn)出退化態(tài)勢，但是作為其他灌溉形式的重要補充，仍舊可以對灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮重要作用。特別是在非國有灌區(qū)，由農(nóng)村集體為責(zé)任主體，進(jìn)行灌溉組織，仍是當(dāng)前不可回避的選擇。

影響農(nóng)村集體灌溉的主要因素有兩個，一是經(jīng)濟(jì)因素，二是管理體制因素[7]。在經(jīng)濟(jì)方面，部分經(jīng)濟(jì)實力較好的農(nóng)村集體，有意愿同時也有能力將集體灌溉延續(xù)下去。存在問題的主要是那些經(jīng)濟(jì)實力不足的空殼化農(nóng)村集體，這就需要國家在資金支持上予以足夠考慮。管理機(jī)制落后也是農(nóng)村集體灌溉消亡的重要原因，因此機(jī)制創(chuàng)新就成為集體灌溉發(fā)展的關(guān)鍵。在機(jī)制創(chuàng)新方面，積極推進(jìn)政府參與，各級政府不僅要加大財政支持力度，還要積極做好協(xié)調(diào)工作。例如，基層政府可以在農(nóng)村集體灌溉方面，引入項目管理方式，農(nóng)村集體經(jīng)營管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核監(jiān)督。

3.3扶持發(fā)展合作灌溉，成立用水者協(xié)會

用水戶參與灌溉管理，就是在當(dāng)?shù)鼗鶎诱膸头龊鸵龑?dǎo)下，通過廣大用水戶的積極協(xié)商，構(gòu)建非營利性的灌溉運營合作組織——用水者協(xié)會。在用水者協(xié)會的框架下，用水戶以灌區(qū)主人的身份參與管理，而政府的主要作用在于提供相關(guān)的技術(shù)與政策服務(wù)，同時進(jìn)行必要的監(jiān)督管理[8]。

農(nóng)民用水者協(xié)會，可以以灌區(qū)的支渠、分渠為單元自愿組織形成，并與相關(guān)部門達(dá)成相關(guān)協(xié)議，從而開發(fā)、運營一個小型灌溉系統(tǒng)。具體的組建程序為，各分渠的農(nóng)民首先成立用水者小組，組長作為代表參加支渠的用水者大會。用水者大會選舉產(chǎn)生用水者執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)日常工作，這樣用水者協(xié)會便正式形成。協(xié)會包含用水戶、用水組和執(zhí)委會3個層級，將過去松散的管水組織，轉(zhuǎn)化為具有法律地位和嚴(yán)格章程的管水組織。在具體運營過程中不僅要受到政府與社會的監(jiān)督，同時也接受用水戶的監(jiān)督，不僅可以調(diào)動用水戶管理灌溉活動的積極性，同時也對他們的用水行為進(jìn)行監(jiān)督、約束和激勵。這對于保證集體水利設(shè)施的良性運作，促進(jìn)我國灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要作用。

3.4對個人灌溉予以適當(dāng)補貼

農(nóng)戶個人或聯(lián)戶灌溉的形式雖然存在諸多問題，不利于灌溉效率的提升和節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是面對我國農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)技術(shù)落后、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的現(xiàn)狀，這種灌溉方式仍將是今后相當(dāng)長時期我國其他灌溉組織形式的重要補充。所以，對個人灌溉，可以參照糧食補貼等其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼的運作模式，對個人灌溉活動予以適當(dāng)補貼，以保護(hù)和提高農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，特別是在旱災(zāi)嚴(yán)重的情況下，這種補貼可以顯著降低農(nóng)戶的抗旱資金壓力，對我國糧食的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)起到重要的保障作用。

4結(jié)論

研究基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，對我國的灌溉組織制度進(jìn)行了全面分析。我國目前的灌溉組織制度主要有國家灌溉、農(nóng)村集體灌溉、農(nóng)民個人與聯(lián)戶灌溉以及農(nóng)民合作灌溉等幾種形式。不同的組織制度既有其存在的必要性，同時也面臨著一系列的發(fā)展困境，因此建議采用多元化的發(fā)展機(jī)制，積極發(fā)展各種灌溉組織形式，通過優(yōu)化互補，推動我國農(nóng)業(yè)灌溉水平，以保障我國的糧食安全。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)灌溉是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，其領(lǐng)域?qū)拸V、涉及因素眾多，本次研究只針對其中的一個獨立方面進(jìn)行了研究，同時限于篇幅，本文也沒有進(jìn)行定量分析，所有這些都需要后續(xù)研究進(jìn)行必要補充。

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中圖分類號：S274

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-0506(2016)01-0088-03

作者簡介：周宇航(1988-)，男，滿族，助理工程師,主要從事水利工程項目管理、造價等工作。E-mail：261127691@qq.com