海關(guān)監(jiān)管與通關(guān)管理的定位及趨勢(shì)

郭永泉

（武漢海關(guān)湖北武漢430040）

海關(guān)監(jiān)管與通關(guān)管理的定位及趨勢(shì)

郭永泉

（武漢海關(guān)湖北武漢430040）

海關(guān)同時(shí)負(fù)責(zé)貨物監(jiān)管和通關(guān)管理，價(jià)值取向分別是嚴(yán)密到位和便捷服務(wù)，構(gòu)成此消彼長的關(guān)系。依托目標(biāo)規(guī)劃和博弈的模型開展分析，可以發(fā)現(xiàn)兩者的總體效能不變，海關(guān)總體上應(yīng)以通關(guān)便利為趨勢(shì)，并優(yōu)化通關(guān)管理方式。

海關(guān)監(jiān)管；海關(guān)通關(guān)；海關(guān)管理

監(jiān)管與通關(guān)的關(guān)系問題是海關(guān)長期面臨的結(jié)構(gòu)性問題，一直以來困擾著海關(guān)執(zhí)法的價(jià)值追求，主導(dǎo)著海關(guān)管理的決策部署。在以往的理論研究和工作實(shí)踐中，海關(guān)究竟應(yīng)當(dāng)以監(jiān)管為主還是以通關(guān)為主，引發(fā)過較大爭議，并決定了不同時(shí)期海關(guān)的工作重點(diǎn)。即使是在全面深化改革的大勢(shì)下，監(jiān)管與通關(guān)孰輕孰重的關(guān)系問題，也深刻影響著改革方向和具體部署。本文依托目標(biāo)規(guī)劃和博弈的模型，解決海關(guān)監(jiān)管和通關(guān)管理的目標(biāo)沖突問題，并結(jié)合實(shí)踐開展實(shí)證分析，提出若干對(duì)策建議。

一、海關(guān)監(jiān)管與通關(guān)管理的博弈關(guān)系

監(jiān)管是海關(guān)的四大職能之一，包括對(duì)進(jìn)出口貨物、物品以及運(yùn)輸工具等的監(jiān)管。所謂監(jiān)管，是從海關(guān)作為管理主體的角度來界定的，如果從收發(fā)貨人、物品所有人等進(jìn)出口主體的角度來界定，監(jiān)管其實(shí)就是指通關(guān)。因此，監(jiān)管和通關(guān)是一樣事物的兩個(gè)方面，構(gòu)成“一體兩面”的關(guān)系，共同作用于一套海關(guān)作業(yè)流程中。監(jiān)管體現(xiàn)著海關(guān)維護(hù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體利益的價(jià)值追求，表現(xiàn)了進(jìn)出口的安全屬性，具有準(zhǔn)入準(zhǔn)出式的管制特征，其管理目標(biāo)是“管得住”，以違規(guī)現(xiàn)象降低到最低程度為衡量標(biāo)準(zhǔn)。而通關(guān)體現(xiàn)著海關(guān)促進(jìn)國際經(jīng)貿(mào)往來的價(jià)值追求，表現(xiàn)了進(jìn)出口的效率屬性，具有大進(jìn)大出式的便利化特征，其管理目標(biāo)是“通得快”，以通關(guān)時(shí)效提升到最高程度為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

顯而易見，海關(guān)監(jiān)管和通關(guān)的目標(biāo)是完全不同的。在微觀的管理實(shí)踐中，兩種目標(biāo)是無法實(shí)現(xiàn)兼容的，往往呈現(xiàn)出非此即彼的排他性選擇關(guān)系。這是因?yàn)楣芾硇袨樵骄唧w，其對(duì)目標(biāo)的精度要求越高，越容易和其他目標(biāo)發(fā)生沖突。在海關(guān)監(jiān)管中，為了達(dá)到查禁糾違的目標(biāo)，就必須運(yùn)用各種單證審核和實(shí)物查驗(yàn)手段，保證一定的覆蓋比率，必然意味著作業(yè)程序增加，延長通關(guān)時(shí)間。而在海關(guān)通關(guān)中，為了達(dá)到便利化的目標(biāo)，就必須壓縮從申報(bào)到放行的時(shí)間，減少海關(guān)干預(yù)環(huán)節(jié)，降低審核查驗(yàn)比率。因此，在總體目標(biāo)協(xié)調(diào)的同時(shí)，監(jiān)管和通關(guān)之間構(gòu)成沖突，互為制約因素。在實(shí)踐中，海關(guān)不得不偏重一種目標(biāo)，或者努力尋找一個(gè)所謂的平衡點(diǎn)，但都無法取得滿意的效能。

沖突性目標(biāo)是海關(guān)管理的未解難題，分析其原因有三。一是法律政策原因。海關(guān)對(duì)監(jiān)管和通關(guān)的雙目標(biāo)要求依據(jù)于自身定位。《海關(guān)法》第一條規(guī)定海關(guān)的總目標(biāo)是：“維護(hù)國家的主權(quán)和利益，加強(qiáng)海關(guān)監(jiān)督管理，促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和科技文化交往，保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?！焙ｊP(guān)工作方針是“依法行政，為國把關(guān)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)發(fā)展”。海關(guān)的“四好”總體要求是“把好國門，做好服務(wù)，帶好隊(duì)伍，防好風(fēng)險(xiǎn)”。這些定位都內(nèi)含了把關(guān)和服務(wù)兩方面的要義，決定了海關(guān)在監(jiān)管通關(guān)工作中必須雙向兼顧，不可偏廢。二是歸口管理原因。海關(guān)管理以條為主、縱向到底的特點(diǎn)，使得所有工作環(huán)節(jié)、組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制都按職能屬性來歸類，而不是按流程分工來歸類，即使兩個(gè)目標(biāo)存在沖突，也必須由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。在海關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置中，監(jiān)管與通關(guān)是由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的，使目標(biāo)沖突現(xiàn)象更為明顯。三是與行政客體的關(guān)系原因。在行政管理過程中，管理部門固然有策略選擇的主動(dòng)權(quán)，但行政客體也具有高度的能動(dòng)性，會(huì)根據(jù)管理部門的策略調(diào)整其行為，并影響管理部門作出下一步的策略調(diào)整，這就使得管理目標(biāo)必須兼顧自身和客體兩方面的因素，經(jīng)常發(fā)生應(yīng)對(duì)式的變動(dòng)。海關(guān)的管理策略關(guān)聯(lián)著進(jìn)出口主體的切身利益，決定其守法和違規(guī)的行為選擇，反過來又以風(fēng)險(xiǎn)方式影響海關(guān)的策略選擇，加深了雙目標(biāo)的波動(dòng)傾向。

二、運(yùn)用規(guī)劃和博弈理論分析海關(guān)監(jiān)管與通關(guān)管理的雙目標(biāo)

沖突性目標(biāo)不僅在海關(guān)管理中是一個(gè)難題，在社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域都廣泛存在。在長期的理論研究和實(shí)踐探索中，國際上形成了兩種解決目標(biāo)沖突的科學(xué)方法，主要是多目標(biāo)規(guī)劃理論和博弈論。多目標(biāo)規(guī)劃理論通過研究一個(gè)目標(biāo)函數(shù)在給定區(qū)域上的最優(yōu)化，求解多目標(biāo)矛盾。其特點(diǎn)是化多為少，即把多目標(biāo)、雙目標(biāo)通過設(shè)置不同的加權(quán)項(xiàng)，化為比較容易的單目標(biāo)，求得最優(yōu)解或非劣解。博弈論在管理學(xué)中有著廣泛應(yīng)用。目前，現(xiàn)代博弈論并且形成了各種矩陣表述、函數(shù)求解和均衡模型，根據(jù)信息程度不同、策略先后順序不同，又可以分為靜態(tài)、動(dòng)態(tài)、完全信息、不完全信息等博弈類型。其中最基礎(chǔ)的博弈論就是雙變量矩陣表述，圍繞博弈人、策略和收益三種要素的組合，尋求最優(yōu)解（納什均衡解）。其中，收益就可以視為一種目標(biāo)，多種收益可以視為多目標(biāo)沖突，得出的納什均衡解就是最佳目標(biāo)，與之相關(guān)的博弈策略選擇就是解決目標(biāo)沖突的最好方案。

循此理論方法，將多目標(biāo)規(guī)劃理論和博弈論結(jié)合起來，就可以很好地解決行政管理的雙目標(biāo)沖突問題。由于兩種理論的數(shù)學(xué)公式比較復(fù)雜，為便于陳述，本文借用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的圖示法，直觀地展現(xiàn)沖突性目標(biāo)的求解過程。具體思路如下：

1.目標(biāo)定性。監(jiān)管與通關(guān)的關(guān)系不論多么復(fù)雜，一定存在具體可行的目標(biāo)方案，也存在與目標(biāo)配套的最優(yōu)效能。對(duì)目標(biāo)效能的定性應(yīng)當(dāng)依據(jù)海關(guān)的職能屬性，海關(guān)職能來自法律規(guī)定，而法律規(guī)定對(duì)于海關(guān)管理的雙方都是適用的。目標(biāo)不同，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)法律法規(guī)執(zhí)行方法的不同。比如監(jiān)管目標(biāo)，是一種控制方式，比如通關(guān)目標(biāo)，是一種信任方式。因此，沖突目標(biāo)的效能也有兩種，一是控制方式取得的效能最優(yōu)，一是信任方式取得的效能最優(yōu)。

2.目標(biāo)定量。海關(guān)對(duì)于管理目標(biāo)的衡量，大多數(shù)采用增長率或者比例關(guān)系。增長率用于不同時(shí)間段的績效比較，而比例關(guān)系可以用于達(dá)到目標(biāo)的程度。在監(jiān)管通關(guān)中，以目標(biāo)的最優(yōu)效能為參照系，相應(yīng)地產(chǎn)生三種比例關(guān)系：一是完成目標(biāo)程度的比例關(guān)系；二是完成一個(gè)目標(biāo)過程中投入和績效的比例關(guān)系；三是不同目標(biāo)之間的比例關(guān)系。第三點(diǎn)就是本文重點(diǎn)研究的對(duì)象。

3.目標(biāo)函數(shù)求解。以兩個(gè)目標(biāo)的最優(yōu)效能作為目標(biāo)函數(shù)，將雙目標(biāo)之間的比例關(guān)系作為函數(shù)的約束條件，從而將雙目標(biāo)沖突問題轉(zhuǎn)化為單目標(biāo)進(jìn)行求解，用以下函數(shù)式表示。

Max Z=ax+by

X∈(0,+∞),y∈(0,+∞)；a,b≥0

其中Z表示雙目標(biāo)的總效能，x、y分別表示兩個(gè)目標(biāo)的效能，a、b分別表示兩個(gè)目標(biāo)的完成程度（比例關(guān)系）。

4.目標(biāo)博弈分析。首先分析海關(guān)和行政客體的博弈，由于雙方策略順序不同和信息程度不對(duì)稱，海關(guān)處于策略優(yōu)先地位，行政客體處于信息優(yōu)勢(shì)地位，因此得出的納什均衡解是兩組動(dòng)態(tài)關(guān)系，即“監(jiān)管—遵從”、“通關(guān)—遵從（不遵從）”。解析這兩組均衡解，意味著行政客體在海關(guān)監(jiān)管從嚴(yán)條件下會(huì)遵從，而在通關(guān)便捷條件下則會(huì)在遵從和不遵從之間做出選擇。在此基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)化為監(jiān)管和通關(guān)兩種目標(biāo)的博弈，可以看出，監(jiān)管與博弈中的海關(guān)收益正相關(guān)，而通關(guān)與博弈中的行政客體收益正相關(guān)。在總收益一定的條件下，兩者呈現(xiàn)零和博弈，是一種反比例關(guān)系，用函數(shù)式表示即為y=K/x（K為常數(shù)，K≠0）。

5.目標(biāo)沖突模型。運(yùn)用圖示法展現(xiàn)以上推論結(jié)果。第一步，假設(shè)沖突性的雙目標(biāo)為x、y，以此為軸建立坐標(biāo)圖，將有利于海關(guān)的目標(biāo)即監(jiān)管作為x軸，將有利于行政客體的目標(biāo)即通關(guān)作為y軸，并假設(shè)雙目標(biāo)都存在理想的最大效能。第二步，假設(shè)一個(gè)管理規(guī)劃，在圖中用P表示，P所對(duì)應(yīng)x軸、y軸的點(diǎn)分別為a、b，表示在這個(gè)管理規(guī)劃下完成兩個(gè)目標(biāo)的各自比例。第三步，在確定了雙目標(biāo)之間的比例關(guān)系后，可以用0a線段乘以0b線段得出的面積衡量兩個(gè)目標(biāo)的總體效能。第四步，假設(shè)有多個(gè)管理規(guī)劃，即P1、P2、P3……，既可以直接用模糊點(diǎn)法判斷更優(yōu)效能，也可以精確地比較矩形0aPb的面積，來求取更優(yōu)效能。第五步，考慮目標(biāo)之間的博弈關(guān)系，將多個(gè)管理規(guī)劃以一條曲線表示，從而構(gòu)建監(jiān)管與通關(guān)雙目標(biāo)的規(guī)劃和博弈模型（如圖1所示）。相應(yīng)越小，說明了兩個(gè)目標(biāo)的效能之間是零和博弈。第二，無論P(yáng)點(diǎn)位于曲線上的任何位置，矩形0aPb的面積始終是相同的，就是該方案的雙目標(biāo)總效能。也就是說，在這種情況下，無論采用何種管理規(guī)劃方式，無論偏重監(jiān)管目標(biāo)或者通關(guān)目標(biāo)，兩個(gè)目標(biāo)的總體效能都是不變的。第三，管理方案P不管如何進(jìn)行變動(dòng)，增盈面積始終等于損減面積。監(jiān)管和通關(guān)是此消彼長的關(guān)系，當(dāng)監(jiān)管力度趨向于最大時(shí)，通關(guān)時(shí)效趨于零，反之亦然。

三、海關(guān)監(jiān)管與通關(guān)管理的實(shí)證分析

圖1 監(jiān)管—通關(guān)雙目標(biāo)的規(guī)劃和博弈模型

6.圖示模型分析。將監(jiān)管和通關(guān)兩個(gè)目標(biāo)分別代入x、y軸，兩個(gè)目標(biāo)的關(guān)系是一條反比例曲線，即y=K/x。圖中，管理方案在曲線上用P表示，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管到位目標(biāo)而采取的審核、查驗(yàn)等管理效果在x軸上用a點(diǎn)表示（例如查驗(yàn)率），為實(shí)現(xiàn)通關(guān)高效目標(biāo)而開展的分類、無紙化等管理效果在y軸上用b點(diǎn)表示（例如通關(guān)時(shí)效）。從中不難發(fā)現(xiàn)：第一，K曲線上的P點(diǎn)的邊際替代率各不相同，也即對(duì)應(yīng)的a數(shù)值越大，對(duì)應(yīng)的b數(shù)值則

依托監(jiān)管與通關(guān)雙目標(biāo)的規(guī)劃和博弈模型，可以對(duì)海關(guān)管理開展實(shí)證分析，并得出結(jié)論：應(yīng)追求關(guān)企互信基礎(chǔ)上的便捷通關(guān)，也即“守法便利”式的通關(guān)模式，同時(shí)優(yōu)化三項(xiàng)管理方式，即加強(qiáng)商業(yè)誠信體系建設(shè)，提升風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)，增進(jìn)部門執(zhí)法合作。

在前文的目標(biāo)博弈分析中，曾指出在海關(guān)實(shí)現(xiàn)通關(guān)策略的條件下，進(jìn)出口主體有不遵從或遵從兩種選擇。也就是說，通關(guān)便捷并不一定引發(fā)進(jìn)出口主體的違規(guī)沖動(dòng)，也很有可能增進(jìn)其契約自覺。對(duì)于海關(guān)管理實(shí)踐，“通關(guān)—遵從”就是所謂的“守法便利”，是在監(jiān)管通關(guān)零和博弈狀態(tài)下所能實(shí)現(xiàn)的最優(yōu)結(jié)果。目前，發(fā)達(dá)國家海關(guān)在管理中普遍奉行“守法便利”理念，建立關(guān)企互信、便捷通關(guān)的新型合作關(guān)系，兼收企業(yè)減負(fù)、海關(guān)簡政雙重效益。同時(shí)，國際組織及國家間合作協(xié)議大多提出互信通關(guān)的倡議。比如我國于2015年簽署加入的《貿(mào)易便利化協(xié)定》（TFA）明確提出對(duì)“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”（AEO）給予通關(guān)便利①《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7條第7.3款列舉了“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”的資質(zhì)條件和通關(guān)待遇。，這就是典型的“守法便利”要求。目前，我國已與眾多國家（地區(qū)）簽署AEO互認(rèn)安排②我國已經(jīng)簽署中新（加坡）、中韓、內(nèi)港和中歐四個(gè)AEO互認(rèn)安排。其中，中歐互認(rèn)安排包括歐盟區(qū)內(nèi)的多個(gè)國家。，在國際合作間的互信互利范圍不斷擴(kuò)大。從國內(nèi)需求和國際經(jīng)驗(yàn)來看，在互信基礎(chǔ)上的便捷通關(guān)，也即“守法便利”是海關(guān)的最優(yōu)規(guī)劃。

同樣不能忽視的是，海關(guān)曾經(jīng)有較長時(shí)間實(shí)行“促進(jìn)為主”的通關(guān)主導(dǎo)策略，但在扶持性的通關(guān)待遇下，為何反而會(huì)產(chǎn)生走私違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)？其原因，在于我國整體治理環(huán)境以及海關(guān)配套條件的不完善，特別是誠信體系、風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)、部門合作這三大條件的不足，產(chǎn)生企業(yè)不配合、管理不精準(zhǔn)、外部不協(xié)同等制約因素，使得海關(guān)通關(guān)策略不能收獲“守法便利”的預(yù)期效果。因此，在海關(guān)繼續(xù)實(shí)施通關(guān)主導(dǎo)策略的周期性趨勢(shì)下，必須著力優(yōu)化這三個(gè)條件，使通關(guān)目標(biāo)效能最大化的同時(shí)，自動(dòng)實(shí)現(xiàn)海關(guān)監(jiān)管到位。

1.加強(qiáng)商業(yè)誠信體系建設(shè)。配合國家社會(huì)誠信體系建設(shè)的整體規(guī)劃，結(jié)合商事登記制度改革和“多證合一、一照一碼”試點(diǎn)要求，使進(jìn)出口主體的通關(guān)誠信納入信用檔案，形成違規(guī)懲戒效應(yīng)。對(duì)所有企業(yè)進(jìn)行守法合規(guī)狀況測量，依托現(xiàn)有企業(yè)管理級(jí)別開展企業(yè)認(rèn)證，分類授予資質(zhì)，對(duì)于高級(jí)認(rèn)證企業(yè)實(shí)施最優(yōu)通關(guān)待遇，對(duì)其進(jìn)出口貨物可以適用信任式快速放行，并在AEO互認(rèn)國享受同等待遇，形成誠信激勵(lì)效應(yīng)。同時(shí)加強(qiáng)海關(guān)政策技術(shù)服務(wù)，推進(jìn)行政預(yù)裁定形成規(guī)范機(jī)制，引入第三方關(guān)務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，開放通關(guān)數(shù)據(jù)信息，提供通關(guān)自助平臺(tái)，便利進(jìn)出口主體辦理通關(guān)手續(xù)，提升企業(yè)如實(shí)申報(bào)的自覺和能力。同時(shí)實(shí)施海關(guān)稽查前主動(dòng)披露可免罰制度，以及循用海關(guān)執(zhí)法先例可免責(zé)制度，形成一定的通關(guān)容錯(cuò)機(jī)制。

2.提升風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)。在通關(guān)過程中運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理手段，使海關(guān)將有限監(jiān)管資源集中于高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，從而便利最多數(shù)企業(yè)快速放行，這是當(dāng)前海關(guān)通關(guān)策略的應(yīng)然趨勢(shì)。風(fēng)險(xiǎn)分析應(yīng)緊密結(jié)合大數(shù)據(jù)信息，依托現(xiàn)代化統(tǒng)計(jì)分析模型，在風(fēng)險(xiǎn)采樣和等級(jí)評(píng)定中，需改變目前以先發(fā)案例為高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象的有偏估計(jì)方法，實(shí)施分級(jí)分類、廣泛覆蓋的無偏估計(jì)方法，既能全面掌握所有風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象的表現(xiàn)形式，也能精準(zhǔn)掌握個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。同時(shí)，建設(shè)新一代通關(guān)信息系統(tǒng)，兼容相關(guān)操作系統(tǒng)和全部數(shù)據(jù)庫，推進(jìn)通關(guān)作業(yè)的全程電子化和智能化，通過風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)對(duì)各類通關(guān)信息進(jìn)行識(shí)別、研判和處理，減少人工干預(yù)和流轉(zhuǎn)成本，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控基礎(chǔ)上的通關(guān)時(shí)效最大化。

3.增進(jìn)部門執(zhí)法合作。我國實(shí)行多部門的混合式口岸管理方式，因此口岸“大通關(guān)”時(shí)效并不由海關(guān)一家決定，而是多個(gè)部門共同影響。由于各口岸部門的執(zhí)法依據(jù)、職能定位和管理流程完全不同，形成很多的執(zhí)法不協(xié)同、流程不兼容，制約了整體通關(guān)效率。因此必須以口岸綜合治理和大通關(guān)建設(shè)為載體，實(shí)現(xiàn)各部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助。著眼于口岸通關(guān)執(zhí)法的大局修訂各部門法，實(shí)現(xiàn)各部門的“求同存異”，回歸各部門的職能邊界。對(duì)于超出單個(gè)部門職責(zé)的通關(guān)事項(xiàng)開展一站式作業(yè)，對(duì)共性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象實(shí)行綜合研判、信息交換、聯(lián)合查驗(yàn)，提升口岸整體監(jiān)管效能，在保證通關(guān)時(shí)效的同時(shí)管住準(zhǔn)入（準(zhǔn)出）門檻。建設(shè)國際貿(mào)易“單一窗口”，對(duì)接各部門的業(yè)務(wù)審核系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各類通關(guān)信息的共享互用和情報(bào)通報(bào)。

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責(zé)任編輯：張明