農(nóng)業(yè)支持政策相關(guān)研究進展和方向

□周　彬

（東北財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院，遼寧大連116025）

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農(nóng)業(yè)支持政策相關(guān)研究進展和方向

□周彬

（東北財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院，遼寧大連116025）

［摘要］農(nóng)業(yè)支持政策包括農(nóng)業(yè)補貼和價格支持等內(nèi)容。農(nóng)業(yè)補貼增加了農(nóng)民收入，但是由于力度較小和政策執(zhí)行問題，激勵糧食生產(chǎn)的作用存在改善空間。價格支持政策扭曲了市場機制，造成國內(nèi)外糧食價格差擴大，沒有最大化財政資金效率。本文根據(jù)不同政策功能進行分類，從農(nóng)業(yè)補貼、價格支持、糧食儲備、糧食貿(mào)易以及政策福利效應(yīng)等角度對農(nóng)業(yè)支持政策相關(guān)研究文獻進行了綜述，并嘗試提出未來可能的研究方向。通過文獻梳理可以看出政策改革主線是漸進引進市場化機制，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)均應(yīng)該以市場機制配置資源為主，同時也需要加大政府對農(nóng)業(yè)的支持力度。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)業(yè)支持政策；農(nóng)業(yè)補貼；糧食價格；農(nóng)民收入；糧食安全

［DOI編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.03.022

1　引言

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有自然屬性、糧食價格具有基礎(chǔ)性，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售一直受到政府的管制和干預(yù)。北宋王安石的“青苗法”就是典型的用財政資金支持農(nóng)業(yè)。橫向來看，世界上主要發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)普遍采取各種形式的財政補貼。當(dāng)然，在發(fā)展中國家也存在工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差、農(nóng)業(yè)征稅等方式汲取農(nóng)業(yè)剩余，長期為工業(yè)化提供原始積累的狀況。

眾所周知，中國改革開放肇始于農(nóng)業(yè)的包產(chǎn)到戶，但直到上世紀(jì)末期受限于財政資金短缺，對農(nóng)業(yè)支持的范圍和深度都很有限，甚至一度出現(xiàn)嚴(yán)重的農(nóng)民負擔(dān)問題。真正實行農(nóng)業(yè)支持政策是在2004年廢除農(nóng)業(yè)稅后實行糧食補貼。2004年以來，我國先后出臺了對種糧農(nóng)民的直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機具購置補貼等一系列扶持糧食生產(chǎn)的政策措施。農(nóng)業(yè)補貼增加了農(nóng)民收入，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是也存在很多問題。一是不容易選取補貼標(biāo)準(zhǔn)，各類補貼計算依據(jù)不盡相同，有按計稅耕地面積補貼、按實際種植面積補貼等多種依據(jù)，容易存在激勵偏差，政策操作成本高；二是從執(zhí)行來說，各項補貼的政府主管部門不一，補貼的執(zhí)行時間也不統(tǒng)一，基層工作量大。三是補貼越來越偏離原來目標(biāo)，扭曲效應(yīng)逐漸出現(xiàn)。改革的目標(biāo)應(yīng)該增加補貼的精細化、集中化和收入化，盡量減少補貼的扭曲。

除了上述直接補貼政策，農(nóng)業(yè)支持政策還包含價格支持政策。價格支持政策包括最低收購價、臨時收儲價格、糧食儲備競拍價格以及價格管制等，其中最低收購價是核心。近年來，由于最低收購價政策造成了價格棘輪效應(yīng)，財政支出逐年增加，出現(xiàn)了糧食產(chǎn)量、庫存量和糧食進口數(shù)量“三量齊增”的怪象。對農(nóng)業(yè)支持政策的詬病也逐漸出現(xiàn)，例如扭曲市場、弱化競爭力、造成社會資源巨大損失。

可以看出，農(nóng)業(yè)支持政策仍處于不斷改革過程中，亟需學(xué)術(shù)研究的指導(dǎo)。但是學(xué)術(shù)研究尤其是政策應(yīng)用研究爭議較大，一個典型的例子就是農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度在實踐中只是謹(jǐn)慎推進，因為學(xué)術(shù)界在相關(guān)的政策和制度環(huán)境配套也沒有達成共識。本文主要是梳理近年來我國農(nóng)業(yè)支持政策研究文獻，同時也少量納入了一些國外學(xué)者的研究，試圖為政策研究和實踐提供一些參考。

2　按照政策功能分類的研究進展

第一，農(nóng)業(yè)補貼方面的研究，一般都強調(diào)了對糧食生產(chǎn)的激勵效應(yīng)，但是缺乏這種激勵對于糧食市場的扭曲方面的定量分析。Gorter and Fisher（1993）［1］利用動態(tài)模型考察美國農(nóng)業(yè)播種面積限制政策，發(fā)現(xiàn)這種限制政策反而促進了面積和產(chǎn)量的增加，因為對于經(jīng)營規(guī)模小的農(nóng)民來說只有先增大面積才能更好地享受優(yōu)惠補貼，這種政策造成了巨大的資源浪費。李成貴（2004）［2］借鑒國際經(jīng)驗提出我國糧食政策的調(diào)整中，不能簡單地把保護價收購改成對農(nóng)民的直接補貼，而應(yīng)該構(gòu)建一個由直接補貼（固定補貼）、價格支持（不固定補貼）和生產(chǎn)補貼等構(gòu)成的完整體系。馮繼康（2007）［3］認為美國農(nóng)業(yè)補貼政策的未來走向表現(xiàn)為：補貼程度日益強化；補貼方式由價格支持轉(zhuǎn)向收入支持；補貼環(huán)節(jié)由流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)向生產(chǎn)領(lǐng)域；補貼工具由以“黃箱”為主轉(zhuǎn)向以“綠箱”為主。方松海和王為農(nóng)（2009）［4］建議通過構(gòu)建成本與補貼的聯(lián)動機制應(yīng)對成本變化，通過差額補貼設(shè)計實現(xiàn)政府與市場、效率與積極性的平衡，通過支持方式的靈活聯(lián)動實現(xiàn)直接補貼與間接補貼的相互補充。朱滿德和程國強（2011）［5］根據(jù)生產(chǎn)者支持估計方法研究提出中國對農(nóng)業(yè)的補貼支持已經(jīng)進入快速增長階段，農(nóng)業(yè)支持總量和主要農(nóng)產(chǎn)品補貼水平大幅提高，價格支持和掛鉤補貼等措施逐步成為主要政策工具，對市場的干預(yù)和扭曲作用日益明顯；應(yīng)加快健全農(nóng)業(yè)支持保護制度，加大農(nóng)業(yè)補貼支持力度，優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)。Huang et al.（2013）［6］認為盡管每家農(nóng)戶農(nóng)業(yè)補貼獲得很少，但是加總后數(shù)量很大，其中糧食直補、農(nóng)資綜合補貼以及種子補貼沒有扭曲效應(yīng)，農(nóng)機具購置補貼由于必須購買才會補貼有一定的市場扭曲。鐘春平等（2013）［7］認為影響農(nóng)戶生產(chǎn)投入和積極性的主要原因在于農(nóng)產(chǎn)品價格相對較低，補貼不足以彌補生產(chǎn)資料價格上漲，要素的相對收益仍然存在差異，使得農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入依然不會有太大的改善。Yi et al.（2015）［8］研究認為有流動性約束的情況下，中國的糧食補貼使得農(nóng)戶的糧食種植面積增加。

糧價補貼的研究結(jié)論可以簡單分成達成目標(biāo)或者沒達成目標(biāo)兩種，相應(yīng)地政策建議分成加大補貼力度或者調(diào)整補貼力度。研究結(jié)論出現(xiàn)矛盾的主要原因是理論框架不同，有的研究沒有考慮到“其他條件不變”的條件，把多重因素的疊加效果視為單一變量的效果。對補貼進行政策評價亟需利用數(shù)據(jù)進行實證研究，科學(xué)地確定某單一因素對于研究對象的作用機理和力度。表1反映了補貼的結(jié)構(gòu)和變化，補貼在提高農(nóng)民收入方面的作用實際上相對弱化，未來四項補貼在促進規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)科技進步進而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率方面有較大作用空間。

表1：四項農(nóng)業(yè)補貼

第二，價格支持方面的內(nèi)容，涵蓋價格管制、最低收購價、臨時收購、目標(biāo)價格等。這些政策本質(zhì)上還是一種農(nóng)業(yè)補貼制度。目標(biāo)價格政策應(yīng)該在實踐中逐步推進和探索市場機制和有為政府的結(jié)合。Gouel & Jean（2013）［9］認為小型開放的發(fā)展中經(jīng)濟體由于市場不完全，為了確保社會福利必須對糧食價格進行干預(yù)，最優(yōu)的政策應(yīng)該是對進口進行補貼、對出口進行征稅。Zheng et al.（2013）［10］研究認為對大豆和玉米的有效保護和支持政策并沒有顯著增強這些商品的比較優(yōu)勢，而對于小麥的生產(chǎn)要素的保護增加了小麥的比較優(yōu)勢。Gale（2013）［11］指出中國的農(nóng)業(yè)支持按目前的速度將會很快超出WTO的限制標(biāo)準(zhǔn)，所以支持政策應(yīng)增加市場化考慮，必須面臨更多的競爭。涂圣偉和藍海濤（2013）［12］提出應(yīng)完善調(diào)控手段體系，明確調(diào)控觸發(fā)機制，探索實施定量收儲與差價直補相結(jié)合的糧價調(diào)控政策。程國強和朱滿德（2013）［13］提出應(yīng)繼續(xù)堅持糧食市場化改革方向，充分發(fā)揮市場機制配置資源的基礎(chǔ)性作用，統(tǒng)籌實施、協(xié)調(diào)運用各種政策。鐘鈺等（2014）［14］以泰國為例，提出糧食價格支持政策應(yīng)以市場機制為基礎(chǔ)，同時應(yīng)有全局性視野和一定的財政能力為支撐。黃季焜等（2015）［15］對新疆棉花目標(biāo)價格改革進行研究發(fā)現(xiàn)棉花目標(biāo)價格改革試點完善了棉花價格形成機制，但是也存在許多問題，所以政府要慎重出臺目標(biāo)價格政策，其政策目標(biāo)應(yīng)以抵御市場價格風(fēng)險為主，實施產(chǎn)品不宜過多，政策實施與操作需進一步完善。

表2：玉米和大豆臨時收儲價格對比

價格支持盡管與糧食直補、農(nóng)資綜合直補、良種補貼、農(nóng)機補貼等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼一樣都屬于農(nóng)業(yè)補貼，但發(fā)揮市場的作用這部分有很大不同。根據(jù)表2，正因玉米臨時收儲價格相對大豆2009-2013一直是上升趨勢，增加了玉米的播種面積，造成了大量結(jié)構(gòu)問題。最低收購價格方面十年來小麥和稻谷持續(xù)增長接近一倍，基本形成棘輪預(yù)期。改革的方向是目標(biāo)價格制度，通過與實際生產(chǎn)銷售掛鉤并由市場價格變化來進行檢驗，如果制度設(shè)計合理，這種補貼是更加具有科學(xué)性和合理性的。但是最大的問題是在實際執(zhí)行中由于制度交易成本和信息不完善，有可能出現(xiàn)政策效果走樣。價格支持的福利效應(yīng)和政策效率評估都有大量的研究工作需要完成，不同品種不同領(lǐng)域的補貼的靜態(tài)效果很容易評估，但是動態(tài)效果和一般均衡模型下的政策效果尚缺乏研究。

第三，糧食儲備方面的研究，包括國家和地方糧食儲備規(guī)模決定和影響，也包含相關(guān)糧食企業(yè)和農(nóng)戶的儲備行為研究。馬九杰和張傳宗（2002）［16］利用3種具體辦法（模型）來解決糧食儲備規(guī)模優(yōu)化的兩目標(biāo)規(guī)劃問題，推算糧食安全儲備規(guī)模，提出政策制定者可在糧食儲備規(guī)模和糧食安全水平之間進行權(quán)衡比較，并選擇較合理的儲備規(guī)模。苗齊和鐘甫寧（2006）［17］提出當(dāng)年糧食總產(chǎn)量明顯低于長期年產(chǎn)量預(yù)期值時才動用后備儲備“抹平”供應(yīng)的波動；盡量限制將后備儲備用于平抑當(dāng)年價格波動，以免扭曲市場價格信號、刺激商業(yè)糧食儲運機構(gòu)利用國家后備儲備作為商業(yè)周轉(zhuǎn)庫存甚至價格投機。萬廣華和張藕香（2007）［18］研究認為盡管投機活動存在，但價格并不是中國農(nóng)戶糧食儲備行為唯一的決定因素；糧食市場越發(fā)達的地區(qū)，投機活動越多，因而價格對農(nóng)戶糧食儲備的邊際影響越??；在中國農(nóng)村，農(nóng)戶傾向于根據(jù)偏調(diào)整模型而不是適應(yīng)性預(yù)期模型來決定糧食儲備水平；影響農(nóng)戶糧食儲備行為的原因是基于消費安全的考慮而不是交易成本最小化。鐘甫寧（2011）［19］提出糧食儲備和價格控制如果操作不當(dāng)，不僅不會穩(wěn)定糧食市場，還有可能積累或者放大市場波動。賈晉（2012）［20］提出儲備政策構(gòu)建的焦點不僅需要關(guān)注儲備規(guī)模的優(yōu)化，還需要對糧食儲備在中央——地方、產(chǎn)區(qū)——銷區(qū)以及品種結(jié)構(gòu)間的合理布局和配置進行深入探析。Mason & Myers（2013）［21］根據(jù)贊比亞玉米儲備的研究提出政策的效果是穩(wěn)定并推高了價格，這對生產(chǎn)者有利，而對消費者不利，尤其是對城市消費者和廣大農(nóng)村貧困人口不利。

糧食儲備方面的研究，一是存在數(shù)據(jù)不易獲取的問題，二是盡管理論上可以確定儲備過多必然造成價格預(yù)期下降，但是中間的傳導(dǎo)機制仍需要仔細梳理。政策方面，我國糧食儲備體系也需要優(yōu)化，應(yīng)該逐步增加地方和企業(yè)的積極性，減少浪費寶貴的糧食資源。

第四，貿(mào)易方面，既包括國內(nèi)流通因素也包括國際市場貿(mào)易。鄧晶和魯清（2003）［22］認為短期出現(xiàn)的糧食減少產(chǎn)量是一種正常的供需調(diào)整的市場反應(yīng)，不會動搖糧食安全。陸文聰和黃祖輝（2004）［23］使用區(qū)域市場均衡模型研究提出華東和華南地區(qū)糧食缺口規(guī)模將不斷擴大，東北和華北地區(qū)將呈現(xiàn)以玉米為主導(dǎo)的快速糧食生產(chǎn)增長態(tài)勢且超過需求增長，中南地區(qū)將從短缺轉(zhuǎn)向糧食基本自給，西南和西北地區(qū)將繼續(xù)保持現(xiàn)有缺口規(guī)模。朱希剛（2005）［24］認為如果適當(dāng)增加小麥和玉米的進口量，逐步使糧食自給率達到90％左右的水平，可以減少中國增產(chǎn)糧食的邊際成本，同時又不會影響中國糧食的數(shù)量安全。魯靖（2006）［25］根據(jù)中國糧食貿(mào)易出現(xiàn)的賤賣貴買現(xiàn)象分析認為不太恰當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)或者說是制度供給導(dǎo)致了中國糧食國際貿(mào)易的不和諧。黃季焜等（2008）［26］認為雖然中國部分農(nóng)產(chǎn)品還存在一些干預(yù)，但是國內(nèi)市場和國際貿(mào)易政策改革在很大程度上已經(jīng)為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者提供了較自由的環(huán)境。孫林（2011）［27］以大米為例，研究認為在特定時期糧食主產(chǎn)國的出口限制政策推動了國際糧食價格上漲。馬述忠和王軍（2012）［28］以大豆為例采用面板數(shù)據(jù)研究表明，我國大豆進口不存在市場勢力，即“大國效應(yīng)”尚未顯現(xiàn)，這與我國大豆進口占世界較大份額的地位并不相符；金融危機和“大豆風(fēng)波”都對我國大豆進口產(chǎn)生了顯著的負向影響，而“大豆風(fēng)波”的影響相對較大。

盡管糧食金融化和能源化越來越突出，但是基本面的變化仍是決定糧食價格的關(guān)鍵因素，當(dāng)然經(jīng)濟全球化背景下通過貿(mào)易和投資等渠道，國際因素影響國內(nèi)糧食價格傳導(dǎo)機制也更復(fù)雜。充分利用國際市場是可以有利于糧食安全保障的，有的分析認為國際糧食市場的貿(mào)易量不足以支撐中國的糧食需求，假設(shè)是中國糧食市場完全絕收，這既不現(xiàn)實也不科學(xué)。國際貿(mào)易是比較優(yōu)勢的發(fā)揮，應(yīng)鼓勵企業(yè)走出國門去土地充足的國家生產(chǎn)，去市場容量大的國家銷售，實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)鏈的全覆蓋。

第五，政策效果和效率評價方面，研究主要使用數(shù)量模型研究社會福利變化。Hosoe（2004）［29］使用世界貿(mào)易可計算的一般均衡模型分析了日本1993年糧食歉收時政府管制的影響，發(fā)現(xiàn)政府對于稻谷供應(yīng)價格的管制（日本政府對于稻谷的價格管制主要通過政府的統(tǒng)一收購價實現(xiàn)）并沒有起到穩(wěn)定大米生產(chǎn)、消費價格和農(nóng)民收入的作用，相反，在歉收的年份起到了反作用。Chulaphan et al.（2008）［30］介紹了泰國的大米抵押政策以及對社會的影響。Fell & MacLaren（2013）［31］提出日本的大米價格遠高于國際市場，這種支持國內(nèi)的偏好造成了每年幾百億日元的社會成本。Pursell （2014）［32］以印度大米政策為例，分析了最低支持價格MSP、目標(biāo)公眾分配體系TPDS、國家糧食安全法NFSA等這些不同的政策效果，認為當(dāng)減少出口控制并征收出口稅和廢除TPDS和NFSA的政策組合能最大程度增加社會福利。李光泗和鄭毓盛（2014）［33］認為糧食價格調(diào)控體系存在巨額的制度成本，制度成本可能極大改變糧食價格穩(wěn)定政策的社會福利效應(yīng)，制度成本增長將使生產(chǎn)者與消費者獲得的額外福利消失殆盡，甚至出現(xiàn)社會福利的惡化、財政負擔(dān)的加劇。譚硯文等（2014）［34］認為調(diào)控政策目標(biāo)的兩重性加大了政府對糧食市場調(diào)控的難度，糧價上漲的預(yù)期也隱含著較高的市場風(fēng)險，高額的國內(nèi)外價格差使我國承受著巨大的進口壓力，因此，需要構(gòu)建以市場配置糧食資源為主、政府宏觀調(diào)控為輔的糧食市場調(diào)控機制。

農(nóng)業(yè)支持政策目標(biāo)一般是促進價格穩(wěn)定、實現(xiàn)糧食安全和提高農(nóng)民收入，這些目標(biāo)有的在實現(xiàn)過程中相互之間存在矛盾，應(yīng)該簡化政策目標(biāo)，評估政策工具，農(nóng)業(yè)支持政策工具可以更復(fù)雜，但是目標(biāo)應(yīng)該更清晰。

3　理論和實踐發(fā)展動態(tài)展望

現(xiàn)有研究存在的問題主要是缺乏整體連貫的理論框架，無論是糧食政策目標(biāo)的選擇還是具體政策的評價均缺乏精細的基準(zhǔn)模型，所以相關(guān)研究才出現(xiàn)大量的迥然不同的結(jié)論。由于糧食政策離不開具體的制度背景，所以國外的研究有一些結(jié)論并不適用于中國。當(dāng)然如果修改適當(dāng)?shù)募s束條件，我們也可以借鑒國外的相關(guān)研究方法，尤其是在政策效率評價方面，國外的研究發(fā)展了補償變量法、生產(chǎn)者支持估計、有效保護率等糧食政策評價方法，我們都可以借鑒使用。中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，發(fā)展的質(zhì)量和效益的重要性超過發(fā)展速度。體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)支持政策方面就是提高政策的執(zhí)行效率，有少量的學(xué)者已經(jīng)注意到這個問題，但缺少系統(tǒng)化和精準(zhǔn)化，研究需要深入拓展。如何使用最小的財政投入或者最優(yōu)的政策成本，達到最大的社會福利、最小的市場扭曲是未來農(nóng)業(yè)支持政策研究的方向。目前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)以及管理學(xué)中的農(nóng)林經(jīng)濟管理等學(xué)科都在深度融合，大量的前沿經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)研究方法都可以用來研究農(nóng)業(yè)支持政策，這將會形成大量的空白需要填補，大量的處女地需要開墾的局面。

由于在完善糧食價格形成機制方面的理論研究結(jié)論爭議很大，實踐中也采取了謹(jǐn)慎穩(wěn)妥逐步推進政策的思路。例如農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度2014年在內(nèi)蒙古、黑龍江和新疆部分省、區(qū)選取部分農(nóng)產(chǎn)品試點后，由于經(jīng)驗和問題尚未充分總結(jié)，2015年這一改革并沒有向全國推廣。除了這一改革措施，還有糧食貿(mào)易問題，中央提出實施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，要求谷物基本自給、口糧絕對安全。這就意味亟需定量的研究方法計算多大規(guī)模的進口既有利于社會福利最大，又能保證糧食安全。糧食儲備政策貫穿新中國整個經(jīng)濟發(fā)展過程，以后是否被弱化或者加強也是政策研究的方向之一。

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責(zé)任編輯許巍

作者簡介：周彬（1980-），男，安徽利辛人，經(jīng)濟學(xué)博士，東北財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院助理研究員。

基金項目：中國博士后科學(xué)基金面上資助項目（2015M571316）；遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金一般項目（L14BJL015）；東北財經(jīng)大學(xué)校級科研項目（DUFE2015Q01）；河北省社科聯(lián)民生調(diào)研課題（201501347）；河北省高等學(xué)校社科研究基金項目（SQ151118）。

［中圖分類號］F30

［文獻標(biāo)識碼］A

［文章編號］1004-0544（2016）03-0121-06