加拿大申訴專員制度及其啟示

□劉欣琦

（武漢大學法學院，湖北武漢430072）

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加拿大申訴專員制度及其啟示

□劉欣琦

（武漢大學法學院，湖北武漢430072）

［摘要］在加拿大，申訴專員遍及聯(lián)邦、省、區(qū)、市，并普遍存在于行業(yè)協(xié)會、公司、高校之中。按照權(quán)力來源區(qū)分，加拿大的申訴專員可分為傳統(tǒng)型申訴專員和執(zhí)行型申訴專員。相較于其他國家，加拿大申訴專員制度具有獨有的特點。它既普遍又多樣，是公法與私法交融，糾紛預防、糾紛解決與權(quán)利救濟并行的一種制度。加拿大申訴專員制度的成功經(jīng)驗給我國處理社會矛盾、創(chuàng)新社會治理模式、完善監(jiān)察制度等提供了有益的借鑒。

［關(guān)鍵詞］加拿大；申訴專員；替代性糾紛解決機制

［DOI編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.03.016

1　加拿大申訴專員制度設(shè)立的背景

隨著公眾對政府的要求越來越高，除了要求行政行為合法外，還要求行政行為必須合理，政府服務(wù)必須平等地適用于每一位公民。為此，1809年的《瑞典憲法》率先設(shè)立了申訴專員制度，由申訴專員負責處理公眾對行政權(quán)力部門不當行政的申訴，通過調(diào)查、報告、個案處理和對行政程序規(guī)范建議等形式履行工作職責。隨著社會的發(fā)展，該制度陸續(xù)被其他國家移植并得以創(chuàng)新。其中，加拿大的申訴專員制度因相對完善且具有獨特性，而為世界其他國家申訴專員制度的改進提供了豐富的經(jīng)驗。

1.1加拿大申訴專員制度設(shè)立之初的爭論

加拿大引進申訴專員制度并不是一帆風順。反對者認為：瑞典的行政體制與司法制度與加拿大截然不同，瑞典有行政法院，且崇尚行政公開，而加拿大沒有行政法院系統(tǒng)，且奉行的是秘密行政；更重要的是，瑞典的行政獨立性遠比加拿大要強，因此加拿大不需要申訴專員制度。而隨著對丹麥、挪威、芬蘭等國申訴專員制度的了解，這些論點也就不攻自破了。還有觀點認為，加拿大的福利化程度遠沒有北歐國家高，不會出現(xiàn)類似北歐國家的不當行政行為，且由于北歐國家民主化程度非常高，其關(guān)于失當行政行為的判斷與加國內(nèi)的標準不同，在北歐國家屬于不當行政行為的，在加拿大不一定就是。由于福利行政與民主政府是任何一個國家發(fā)展的趨勢，這種觀點恰恰證明加拿大需要申訴專員制度。另一種擔心是：申訴專員制度對專員的個人素質(zhì)要求過高，很少有人能勝任——申訴專員不僅需要有良好的品行，在精通法律的同時還必須熟悉行政機關(guān)的運作規(guī)律。除此之外，賦予申訴專員完全的獨立性，可能會造成申訴專員獨斷專行。但支持者認為，由于申訴專員是一項制度，并非完全依賴個人，只要制度設(shè)計合理，這一擔心顯屬多余。［1］

加拿大學者Claude-Armand Shepard系統(tǒng)闡述了在加拿大設(shè)立申訴專員的必要性。他提出，加拿大與已經(jīng)建立申訴專員制度的國家一樣，都采用議會民主制并且十分重視對個人權(quán)利的保護，在加拿大設(shè)立申訴專員制度與國體相符。另外，加拿大為解決行政爭議所設(shè)置的立法和司法救濟途徑存在一定問題，因此，有必要設(shè)立申訴專員制度。就立法救濟而言，雖然自然人和組織可以向議會舉報公共組織的失當行政行為，并且在某些時候，其所在區(qū)的議員會啟動調(diào)查程序，但這種調(diào)查程序啟動的可能性非常小，特別是當舉報事件影響不大時，議員們不會理睬。另外，加拿大雖然設(shè)置了大量的行政裁判所，且司法機關(guān)可以審查被訴行政行為是否存在越權(quán)、濫用職權(quán)、違反自然法、偏見、不合理的情形，但是司法救濟同樣存在局限性。例如：第一，司法救濟花費大，耗時長且難以勝訴；第二，并非所有不當行政行為法院都會受理；第三，法院不受理對行政裁量行為提起的訴訟；①加拿大高等法院曾在Ridge v. Baldwin案中對不當行政行為進行了審查。雖然加拿大是判例法國家，但由于此案并無充足的說服力，該案并未被法院遵循。由司法機關(guān)審查不當行政行為的模式并未因此在加拿大建立。參見J.de N.K，“Ombudsmanfor Canada，Chitty's Law journal.Vol. 12，No.4 February，90(1964).第四，由于訴訟規(guī)則的限制，有些當事人的權(quán)利無法通過訴訟得到恢復或補救，如因超過訴訟時效而無法勝訴的情況。［2］

最終，支持的聲音成為主流，加拿大國內(nèi)的現(xiàn)狀與申訴專員制度在化解這些困境方面存在的優(yōu)勢，使得該制度在加國有存在的必要，接下來的問題則是如何實現(xiàn)申訴專員制度的本土化。

1.2申訴專員制度在加拿大的本土化

作為聯(lián)邦制國家，加拿大由聯(lián)邦政府、10個省和3個地區(qū)組成。如何平衡聯(lián)邦政府與地方政府管轄權(quán)成為申訴專員制度設(shè)立初期需要考慮的主要問題。有學者建議在設(shè)立統(tǒng)一聯(lián)邦申訴專員的同時允許各省、區(qū)設(shè)立地方申訴專員，若聯(lián)邦申訴專員與地區(qū)申訴專員發(fā)生管轄權(quán)爭議時，由省高等法院或直接由聯(lián)邦最高法院解決；［3］有學者則反對設(shè)立統(tǒng)一的聯(lián)邦申訴專員，其理由是，加拿大司法救濟與行政內(nèi)部救濟在緩解行政糾紛方面作用有限，且未設(shè)立行政糾紛的其他替代性解決機制。若在加拿大設(shè)立統(tǒng)一的聯(lián)邦申訴專員，那么申訴專員每年處理的案件將會遠遠超過瑞典、挪威、新西蘭等國家，統(tǒng)一的聯(lián)邦申訴專員無法處理如此多的案件。［4］實踐往往走在理論前面，就在學者討論是否需要設(shè)立統(tǒng)一的聯(lián)邦申訴專員時，加拿大艾伯塔?。ˋlberta）和新不倫瑞克?。∟ew Brunswic）于1967年率先設(shè)立了申訴專員制度，隨后其它省區(qū)相繼設(shè)立該制度。而在加拿大省、區(qū)如火如荼地進行申訴專員制度建構(gòu)時，加拿大聯(lián)邦政府卻采取觀望態(tài)度。［5］經(jīng)多方博弈后，加拿大聯(lián)邦政府仍然沒有設(shè)立統(tǒng)一的申訴專員，而是在不同的公共服務(wù)領(lǐng)域由聯(lián)邦議會或聯(lián)邦政府部門內(nèi)部設(shè)立申訴專員，他們不處理所有的政府行為，而只關(guān)注其所在領(lǐng)域或特定問題的申訴，如稅收、信息公開、公共服務(wù)領(lǐng)域或退伍軍人、聯(lián)邦刑事受害者等提出的申訴。②國內(nèi)有文章指出加拿大設(shè)立了專門負責監(jiān)督聯(lián)邦政府成員的聯(lián)邦申訴專員署，它是完全獨立于各黨派和政府部門的機構(gòu)，專員由總理直接任命，主要受理公民、公司、團體組織等對政府部門和公營機構(gòu)在行政中的過失的投訴。但經(jīng)過查閱加拿大聯(lián)邦政府網(wǎng)站、國際申訴專員協(xié)會網(wǎng)站并結(jié)合加拿大聯(lián)邦政府機構(gòu)設(shè)置的相關(guān)資料，并未證實這一說法。另外，加拿大學者Ian Darling在Ombudsman practice in Canada:A perspective on diversity and universality一文中也提到加拿大并未設(shè)立具有普遍管轄權(quán)的申訴專員辦公室。Ian Darling，“Ombudsman practice in Canada:A perspective on diversity and universality”，presentation to: 200 Ombudsman Conference: Celebrating 200 years (1809- 2009) of Ombudsman in Sweden，November from 4 to 6，2009.P.3.提到聯(lián)邦申訴專員署的報告或文章有民進成都市法制工作委員會課題調(diào)研組于2007年12月發(fā)布的《關(guān)于進一步加強成都市信訪工作的對策與建議》，參見http://blog.sina.com.cn/s/blog_48c17c320100cp6l.html；陳雪蓮：《國外公民利益訴求處理機制》，載《行政管理改革》2012年第2期；吳明君、史晶：《基于服務(wù)型政府的公民利益訴求表達機制》，載《研究與探索》2013年第10期。

隨著申訴專員制度在加拿大公權(quán)領(lǐng)域的發(fā)展，私權(quán)領(lǐng)域的組織也察覺到申訴專員在化解糾紛上的重要作用。于是加拿大部分公司、行業(yè)協(xié)會、高校也紛紛設(shè)立申訴專員，以處理內(nèi)部糾紛。

2　加拿大申訴專員制度的主要內(nèi)容

2.1加拿大申訴專員的設(shè)置

根據(jù)權(quán)力來源的不同，加拿大的申訴專員可以分為兩大類：傳統(tǒng)型申訴專員（Classical ombudsman）和執(zhí)行型申訴專員（Executive Ombudsman）。③在美國，執(zhí)行型申訴專員被稱為組織申訴專員（Organizational Ombudsman）。參見：Charles L. Howard，The Organizational Ombudsman: Origins，Roles，and Operations—A Legal Guide，ABA Publishing，2010。傳統(tǒng)型申訴專員由議會議長或政府首腦任命，直接向議會議長或政府首腦報告調(diào)查結(jié)論并提出建議；執(zhí)行型申訴專員則由非政府機構(gòu)和私法組織產(chǎn)生，只對被調(diào)查機構(gòu)負責。［6］

2.1.1傳統(tǒng)型申訴專員。傳統(tǒng)型申訴專員有以下幾個特征：第一，權(quán)力來源的特殊性。從性質(zhì)上說傳統(tǒng)型申訴專員是議會或政府的一個機構(gòu)，其對行政的監(jiān)督權(quán)來源于議會的立法或政府授權(quán)，直接對議會或政府負責，加拿大各省議會采用一院制①世界資本主義各國的議會普遍采用一院制或兩院制的組織形式。一院制指議會只設(shè)一個議院并由它行使議會全部職權(quán)的制度。兩院制指議會設(shè)兩個議院并由兩院共同行使議會職權(quán)的制度。兩院的名稱各國有所不同，如英國為貴族院和平民院，后改稱上院和下院，美國、日本等國稱參議院和眾議院，法國稱參議院和國民議會，荷蘭稱第一院和第二院，瑞士稱聯(lián)邦院和國民院，聯(lián)邦德國稱聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院。一般說，資本主義發(fā)展較早的國家多采用兩院制，第二次世界大戰(zhàn)后新獨立的亞洲、非洲國家多采用一院制，聯(lián)邦制國家基本采用兩院制。，申訴專員是省議會下屬的機構(gòu)，省督②在加拿大，省督（英語：Lieutenant Governor；法語：Lieutenant- gouverneur（男）或Lieutenant- gouverneure（女）），華語媒體稱副省長。省督是加拿大各省份的英國皇室代表，是各個省份行政機關(guān)的最高成員。但是，作為英國皇室的代表，省督一職只是象征式，通常不會單方面行使權(quán)力?；蚴￠L③Quebec省與Yukon地區(qū)的申訴專員由省長任命。根據(jù)議會的推薦任命最終的申訴專員人選。第二，監(jiān)督工作的獨立性。作為議會或政府行使監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力的機構(gòu)，傳統(tǒng)型申訴專員獨立行使監(jiān)督權(quán)，不受行政機關(guān)、司法機關(guān)、黨派力量、社會團體、或其他組織的影響與干涉，即使是議會或行政機關(guān)的首長，也不能對申訴專員的個案處理發(fā)表意見或評論，而只能對申訴專員任期內(nèi)的整體工作情況表達意見。申訴專員實行任期制，在任期內(nèi)，除非因發(fā)生違法亂紀、徇私枉法或道德敗壞的行為而由議會集體表決或由政府首腦決定其不適合擔任申訴專員一職，否則任何機構(gòu)或者個人均不得解除其職務(wù)，這充分保障了申訴專員獨立、公平、公正地行使職權(quán)。［7］加拿大各省、區(qū)申訴專員任期為5－7年不等，有的可連選連任，部分省份不可連任。④如BC、Manitoba、Newfoundland and Labrador省任期為6年，可連任一次。Albert任期5年，不可連任。New Brunswick任期7年，不可連任。Nova Scotia、Ontario5年，可連選連任。Yukon以及Sakatchewan任期為5年，可連任一次。第三，監(jiān)督工作的自主性。申訴專員除了可以利用民眾的申訴來啟動調(diào)查外，也可以對媒體、公共輿論報道的官員的違法亂紀行為進行主動調(diào)查，必要時還可以向法院提起訴訟。第四，監(jiān)察方式的便民性。最大限度地為民眾提供非正式、便捷的救濟途徑是申訴專員工作中的一項重要原則。因此，申訴專員應(yīng)想方設(shè)法地為民眾的申訴提供各種方便。第五，監(jiān)督結(jié)果的有效性。申訴專員雖然主要利用的是非正式程序和訴訟外的救濟途徑來行使其職權(quán)，但由于申訴專員具有相當?shù)臋?quán)威，因此，在絕大多數(shù)情況下，行政機關(guān)能夠接受申訴專員的建議。如果建議遭到拒絕，申訴專員還可以利用提交特別報告，以自己的名義提起訴訟或?qū)で竺襟w幫助等方式對行政機關(guān)施加壓力。

目前，在聯(lián)邦一級，加拿大設(shè)有10家立法型申訴專員辦公室和2家行政型申訴專員辦公室。⑤根據(jù)任命主體的不同，加拿大聯(lián)邦級申訴專員又細分為立法型申訴專員與行政型申訴專員。立法型申訴專員權(quán)力來源于議會的立法，申訴專員由總督任命，直接對議會負責；行政型申訴專員則是由行政機構(gòu)任命，并向行政機構(gòu)報告工作，除此之外，其工作方式等與立法型申訴專員并無太大差異。立法型申訴專員辦公室分別是：官方語言申訴專員辦公室（The Office of the Commissioner of Official Languages）、聯(lián)邦矯正申訴專員辦公室（The Office of the Correctional Investigator）、隱私權(quán)申訴專員辦公室（The Office of the Privacy Commissioner）、信息申訴專員辦公室（The Office of the Information Commissioner）、國防武裝申訴專員（National Defence and Canadian Forces Ombu dsman）、憲兵投訴委員會（Military Police Complaints Commission）、公共服務(wù)部門申訴專員委員會（The Office of the Public Sector Integrity Commissioner）、稅務(wù)申訴專員辦公室（The Office of the Taxpayers' Ombudsman）、退伍軍人申訴專員辦公室（The Office of the Veterans Ombudsman）以及采購申訴專員辦公室（The Office of the Procurement Ombudsman）。行政型申訴專員辦公室有聯(lián)邦刑事犯罪受害者申訴專員辦公室（OFOVC—The Office of the Federal Ombudsman for Victims of Crime）和聯(lián)邦資本委員會申訴專員（The Office of the National Capital Commission (NCC) Om budsman）。

在省區(qū)一級，加拿大的十省三區(qū)中，已有九省一區(qū)設(shè)立了申訴專員。他們分別是艾伯塔?。ˋlberta），不列顛哥倫比亞?。˙ritish Columbia），馬尼托巴?。∕anitoba），紐芬蘭與拉布拉多?。∟ewfoundland and Labrador），新不倫瑞克?。∟ew Brunswic），新斯科舍?。∟ova Scotia），安大略?。∣ntario），魁北克?。≦uebec），薩斯喀徹溫省（Saskatchewan），育空地區(qū)（Yukon）。從這些地方已頒布的法律來看，不同的省和區(qū)對申訴專員的稱呼存在一定區(qū)別，大部分直接稱之為申訴專員，但紐芬蘭與拉布拉多省將其稱之為公民代表（Citizens' Representative），魁克北省將其稱之為公眾保護者(Public protector)。相應(yīng)的，紐芬蘭與拉布拉多省頒布的是《公民代表法》（《Citzen’s Representative Act》），魁克北省頒布的是《公眾保護者法》（《Public Protector Act》），薩斯喀徹溫省頒布的是《申訴專員與兒童權(quán)利保護者法》（《Ombudsman and Children's Advocate Act》，其余的法律名稱均為《申訴專員法》（《Ombudsman Act》）。

在加拿大眾多城市中，目前只有魁北克省的（Que bec）蒙特利爾市（Montreal）與安大略省的（Ontario）多倫多市(Toronto)設(shè)立了專門的市申訴專員。2002年蒙特利爾市議會決定設(shè)立只對其負責的市申訴專員，以實現(xiàn)民眾所希望獲得的市政府中立、平等地對待，正如蒙特利爾市申訴專員官網(wǎng)首頁上所宣稱的那樣：“市政府的裁決使您覺得不公平，這是最后投訴的地方”。2008年，多倫多市議會根據(jù)《多倫多市法案》（City of Toronto Act）第170－176條設(shè)立了市申訴專員，多倫多市申訴專員于2009年4月正式工作。

2.1.2執(zhí)行型申訴專員。執(zhí)行型申訴專員屬于私領(lǐng)域申訴專員，有單一型消費者保護申訴專員與私人組織型申訴專員之分。［8］單一型消費者保護申訴專員是為了解決某一工業(yè)或服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的消費者提出的申訴。這種申訴專員根據(jù)業(yè)內(nèi)協(xié)議由工業(yè)或者服務(wù)領(lǐng)域的集體行動而設(shè)立，由包含許多業(yè)內(nèi)成員的組織任命并向其報告。加拿大的單一型消費者保護申訴專員有銀行業(yè)申訴專員、新聞業(yè)申訴專員、特許經(jīng)營行業(yè)申訴專員、人壽與健康保險業(yè)申訴專員以及一般保險業(yè)申訴專員。①針對金融類服務(wù)，加拿大成立了金融服務(wù)申訴專員聯(lián)盟（FSON: Financial Services OmbudsNetwork），目前加入此聯(lián)盟的有銀行業(yè)申訴專員、人壽與健康保險業(yè)申訴專員和一般保險業(yè)申訴專員。金融服務(wù)申訴專員聯(lián)盟官方網(wǎng)址：http://www.fson. org/en/index.html。另外，中國人民大學法學院楊東教授在《法學評論》2013年第4期發(fā)表的《金融申訴專員制度之類型化研究》中提到加拿大成立了金融類申訴專員機構(gòu)（Canada Financial Service Ombudsman，CFSO），它是由所有的金融機構(gòu)出資組建的非營利性的公司，政府要求所有銀行和其他聯(lián)邦金融機構(gòu)加入CFSO，成為第三方糾紛解決制度的一員。經(jīng)過多方查證，筆者并未找到加拿大CFSO的存在。私人組織型申訴專員是根據(jù)機構(gòu)或公司的內(nèi)部指令或者決策由公司或者組織設(shè)立的，主要處理由學生、消費者針對機構(gòu)或者公司提出的內(nèi)外申訴。加拿大的私人組織型申訴專員有加拿大廣播公司申訴專員、加拿大郵政公司申訴專員，另外，自1965年加拿大西蒙弗雷澤大學（Simon Fraser University）率先設(shè)立高校申訴專員,至2013年，加拿大已有39所高校設(shè)立了申訴專員。

2.2加拿大申訴專員的管轄權(quán)范圍

如前所述，執(zhí)行型申訴專員有單一型消費者保護申訴專員與私人組織型申訴專員之分，這種劃分即是根據(jù)執(zhí)行型申訴專員的管轄權(quán)范圍的不同所作出的。單一型消費者保護申訴專員的管轄權(quán)為其所在的行業(yè)或服務(wù)領(lǐng)域，范圍屬于“線條型”；而私人組織型申訴專員則為其所在的公司或機構(gòu)內(nèi)，范圍屬于“模塊型”。

相比較執(zhí)行型申訴專員，傳統(tǒng)型申訴專員的管轄權(quán)范圍相對復雜些。首先，由于加拿大是由聯(lián)邦政府、省區(qū)以及市等多個層級組成，因此，不同層級所屬的申訴專員自然管轄權(quán)范圍存在不同。其次，同一層級的申訴專員，其管轄權(quán)也存在不同。

加拿大聯(lián)邦在不同公共行政管理領(lǐng)域分別設(shè)立了不同的申訴專員，各領(lǐng)域申訴專員的管轄范圍僅限于對各領(lǐng)域政府的不當行政，如稅務(wù)申訴專員只能專門處理那些認為受到加拿大稅務(wù)署不公平或非專業(yè)對待的投訴。

一般而言，各省、區(qū)申訴專員均有權(quán)對所在省、區(qū)政府部門、機構(gòu)、理事會和委員會的失當行政行為進行管轄，但管轄權(quán)是否延伸到教育、醫(yī)療、NGO組織、武裝、兒童及老年人權(quán)益保護領(lǐng)域則存在區(qū)別，如Alberta省申訴專員有權(quán)調(diào)查對警察的投訴，而Ontario省申訴專員則不能對此類投訴進行調(diào)查。當然，隨著各省、區(qū)申訴專員制度的發(fā)展，申訴專員管轄權(quán)范圍也呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢。

由于市政府主管范圍主要集中在學校、水、垃圾清理、交通、消防等領(lǐng)域，市申訴專員主要處理民眾針對市政府在這些領(lǐng)域失當行政行為的投訴。

2.3加拿大申訴專員的職權(quán)職責

不同于行政復議與行政訴訟，傳統(tǒng)型申訴專員不能對所投訴的行政行為做出直接決定。對其所受理的案件，并無直接處理、撤銷或變更的權(quán)力。作為一種非正式的行政救濟途徑，申訴專員通過行使調(diào)查權(quán)、調(diào)解權(quán)、起訴權(quán)、建議權(quán)、公開調(diào)查結(jié)論權(quán)、報告權(quán)來化解行政糾紛。①執(zhí)行型申訴專員作為其所在組織的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，對申訴一般不采用正式的調(diào)查，也不出具具體的調(diào)查報告，其處理糾紛的主要方式是調(diào)解。

2.3.1調(diào)查權(quán)。加拿大申訴專員設(shè)立之初，只能根據(jù)民眾的投訴展開調(diào)查。但由于政府的某些行為可能并無特定的受害者，若調(diào)查權(quán)只能由申訴來啟動，那么申訴專員制度在監(jiān)督行政方面的作用將大打折扣。為此，申訴專員被賦予了主動調(diào)查的權(quán)力。當申訴專員發(fā)現(xiàn)政府的行為可能損害公益，即使沒有申訴人申訴，也可以自行啟動調(diào)查程序。另外，在對一般案件調(diào)查的過程中，如果申訴專員認為其所調(diào)查的事項涉及到公共利益，除了給予申訴人回復外，申訴專員還可以自主決定是否展開深入調(diào)查。如聯(lián)邦矯正申訴專員在調(diào)查申訴的同時還有權(quán)附帶審查關(guān)于刑事犯罪人的政策是否合理。2013年，新斯科舍省申訴專員就深入調(diào)查了一起針對Cumberland Regional Development Authority (CREDA)的申訴，原因是申訴涉及到公共財政的合理支出問題。［9］

2.3.2調(diào)解權(quán)。申訴專員制度在誕生之時便蘊含著重要的功能，即緩解官民之間的沖突與對抗，成為官民之間互通的橋梁。同時，由于部分行政爭議可能是因為行政機關(guān)與相對人溝通不足或者在溝通中存在誤解所造成的，這類糾紛只需要行政主體與行政相對人充分溝通即可解決。因此，申訴專員在處理申訴過程中大量采取調(diào)解的方法，盡量使雙方都對結(jié)果感到滿意。

2.3.3起訴權(quán)。加拿大申訴專員在處理糾紛時一般作為中立的第三方運用協(xié)調(diào)（negotiation and persua sion）、調(diào)解（mediation）甚至安撫（conciliation）的方法解決糾紛。但是當以上方法均起不到作用時，申訴專員有權(quán)傳喚證人，組織宣誓，搜集一系列的證據(jù)，并將案件提交到聯(lián)邦法院，尋求司法解決路徑。在加拿大，只有少數(shù)申訴專員有起訴權(quán)，如信息申訴專員。

2.3.4建議權(quán)。申訴專員根據(jù)調(diào)查結(jié)論，對于申訴有理由的案件，會向所涉行政機關(guān)提出建議并要求政府部門對此做出回應(yīng)。申訴專員還有權(quán)對回應(yīng)內(nèi)容的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。在大部分情況下，申訴專員的建議會被政府采納并履行。另外，若申訴專員對民眾普遍關(guān)心的政策問題展開了調(diào)查，一般會據(jù)此提出預防性的建議，以達到對潛在的類似矛盾起到預防的效果。

2.3.5公開調(diào)查結(jié)論權(quán)。申訴專員在開展個案調(diào)查后，會制作一份調(diào)查結(jié)論。一般而言，加拿大申訴專員會將調(diào)查結(jié)論提交給被調(diào)查機關(guān)與申訴人，并根據(jù)申訴人對調(diào)查結(jié)論的反饋信息決定是否終結(jié)調(diào)查。具體調(diào)查結(jié)論不向被調(diào)查機關(guān)與申訴人之外的人公開。但當申訴專員認為公開調(diào)查結(jié)論有利于公共利益時，在不披露所涉人士身份的情況下，申訴專員可以用適當?shù)姆绞剑ㄈ缦蛎襟w披露）將調(diào)查結(jié)論公開。但對于特定類型的案件，如涉及到專利權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)的保護，申訴專員不得將調(diào)查結(jié)論公開。

2.3.6報告權(quán)。立法一般規(guī)定申訴專員在每一工作年度結(jié)束之前，必須向議會或行政長官提交年度報告。年度報告記載了申訴專員在過去一年的工作情況，必須向社會公開。對于一般案件，申訴專員在特定情況下，如果認為有必要，也可以同時將對政府的建議報告提交給議會。

向議會或行政長官提交報告有兩方面的作用。一方面，由于申訴專員的建議沒有強制約束力，如果行政機關(guān)無視申訴專員的建議，申訴專員無以應(yīng)對。報告一旦向議會或行政長官提交，行政機關(guān)迫于議會或行政長官方面的壓力，一般都會接納申訴專員的建議。另一方面，報告一旦向議會或行政長官以及民眾公開，申訴專員的工作內(nèi)容就被透明化，所有人均可以監(jiān)督其工作。

2.4加拿大申訴專員的工作程序

由于各申訴專員的工作程序大同小異，以下僅以加拿大新斯科舍省為樣本予以介紹。

2.4.1判斷管轄權(quán)。在接到申訴后，申訴專員首先會搜集與申訴案件有關(guān)的材料，如果材料顯示申訴事項超越了申訴專員的職權(quán)范圍，②不屬于申訴專員職權(quán)范圍內(nèi)的事項有（1）存在法定救濟途徑或申訴權(quán)，且不論申訴人是否使用過這些救濟途徑或提出過申訴；（2）申訴事屬微不足道，瑣屑無聊，無理取鬧或非真誠做出；（3）申訴專員有考慮申訴事件的所有情況后，認為沒有必要對申訴做進一步調(diào)查；（4）申訴人對他所申訴的決定，建議，作為或不作為已實際知悉超過一年才提出申訴；（5）申訴人對所申訴事項沒有充足的個人利益；（6）申訴專員在平衡公共利益與受侵害人個人利益后，認為不應(yīng)對申訴進行調(diào)查。詳見《申訴專員法》第14條第1款。則其不能開展調(diào)查。不開展調(diào)查并不意味著申訴專員的工作結(jié)束，申訴專員需要將不予以調(diào)查的決定及其理由告知申訴人以及與此決定有利益關(guān)聯(lián)的人，當然申訴專員還可以推薦申訴人向其他辦公室尋求建議或幫助。根據(jù)統(tǒng)計，在申訴專員接到的申訴當中，有三分之一左右的申訴不屬于其職權(quán)范圍內(nèi)，詳見圖1。［10］

圖1：在職權(quán)范圍內(nèi)的申訴量與不在職權(quán)范圍內(nèi)的申訴量對比

2.4.2分類進行調(diào)查。如果案件屬于申訴專員的管轄權(quán)范圍，申訴專員將根據(jù)案件情況決定調(diào)查的程序。（1）提交行政復審機構(gòu)。加拿大申訴專員制度的設(shè)計者們認為，為行政機關(guān)提供自我糾錯的機會非常重要，且有些糾紛只需要行政主體與行政相對人充分溝通即可解決，無需開展深入調(diào)查。針對這類糾紛，申訴專員會鼓勵申訴人通過行政復審機構(gòu)來解決爭議。如果行政復審機構(gòu)在8周內(nèi)未解決紛紛，申訴專員將向行政首長發(fā)出建議函。大部分行政爭議都在行政復審階段得到了解決。（2）開展調(diào)查。對于需要申訴專員開展正式調(diào)查的案件，申訴專員會核查所有相關(guān)信息，并根據(jù)核查的信息將案件分為申訴有理由的案件與申訴無理由的案件。對于申訴有理由的案件，申訴專員會向所涉行政機關(guān)提出建議并要求其對建議做出回應(yīng)。申訴專員還有權(quán)對回應(yīng)內(nèi)容的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。申訴專員的建議一般會被政府采納并履行。在特定情況下，如果認為有必要，申訴專員可以同時將對政府的建議報告提交給議會。對于申訴無理由的案件，申訴專員會向申訴人發(fā)一封關(guān)于最終調(diào)查結(jié)果的解釋函，告訴他們?yōu)槭裁瓷暝V專員不支持他們的申訴。（3）調(diào)查終結(jié)。申訴專員在收到申訴人對案件處理情況的反饋信息，并對反饋信息進行審查后就能決定是否終結(jié)調(diào)查。若審查合格，則終結(jié)調(diào)查；若經(jīng)審查后發(fā)現(xiàn)申訴問題仍未得到解決，申訴專員需要做進一步調(diào)查，直到審查合格為止。

調(diào)查并非沒有時間限制，情況比較簡單的案件，一般在一周內(nèi)即可得到解決，這類案件占所有案件的70％以上。但對于需要深入調(diào)查的案件①需要展開深入調(diào)查的案件可以分為四類：第一類，由申訴專員自己啟動調(diào)查的案件；第二類，政府工作人員及雇員對政府失當行為舉報的案件；第三類，對政府失當政策調(diào)查的案件；第四類，其它涉及公共利益需要開展深入調(diào)查的案件。，調(diào)查程序復雜，所花的時間也長，可能需要1-4周甚至更長時間。詳見圖2。［11］

圖2：申訴解決期限

2.4.3提出建議與報告。調(diào)查終結(jié)后，如果申訴專員認為導致申訴發(fā)生的原因可能是由于所涉機關(guān)的執(zhí)法行為存在《申訴專員法》第20條第1款②（1）不合理、不公正、壓迫或者歧視或者行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、慣例存在不合理、不公正、壓迫或者歧視；（2）所依據(jù)的法律或者事實部分或全部錯誤；（3）錯誤的；（4）違反法律規(guī)定；（5）在行使自由裁量權(quán)時出于不合理的目的、依據(jù)了不相關(guān)事實、考慮了不相關(guān)因素以及在應(yīng)當對自由裁量權(quán)的行使原因進行說明時，未對其進行說明；（6）申訴所涉事件應(yīng)轉(zhuǎn)送給機構(gòu)或機構(gòu)人員作進一步考慮；（7）有關(guān)不作為應(yīng)予糾正；（8）有關(guān)決定應(yīng)予撤銷或變更；（9）導致或可能導致申訴發(fā)生的行為所依據(jù)的慣例應(yīng)予更改；（10）導致或可能導致申訴發(fā)生的行為所依據(jù)的法律應(yīng)予重新考慮；（11）行使自由裁量權(quán)的理由應(yīng)予說明；（12）有其它步驟應(yīng)予采取。所規(guī)定的情形，應(yīng)當將其建議及理由以報告的形式交予所涉機關(guān)的首長、政務(wù)長官，并可以要求其反饋建議被采納的情況。申訴專員在每一工作年度結(jié)束之前，必須向議會提交年度報告，以匯報一年的工作情況。

3　加拿大申訴專員制度評價及對我國的啟示

3.1加拿大申訴專員制度評價

作為替代性糾紛解決機制，加拿大申訴專員制度除具有靈活性和非強制性等其他國家共同具有的特征外，還有其獨特的地方，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，普遍性和多樣性。在加拿大，通過互信和非正式的方式化解糾紛是促進社會公正的良方已成為共識，因此，申訴專員制度在加拿大得以發(fā)展壯大，呈現(xiàn)出普遍性與多樣性的特點。在加拿大，申訴專員幾乎遍布聯(lián)邦、省區(qū)、市的各個領(lǐng)域以及各類組織，他們或根據(jù)立法成立，為聯(lián)邦議會或政府服務(wù)；或由行業(yè)協(xié)會自發(fā)組織設(shè)立，為行業(yè)成員服務(wù)；或由公司獨自設(shè)立，解決公司與客戶之間的糾紛。無論在軍事領(lǐng)域、政府信息公開領(lǐng)域、武裝力量領(lǐng)域還是在金融業(yè)、保險業(yè)、傳媒業(yè)亦或是在稅務(wù)、個人隱私、高校等領(lǐng)域都有申訴專員的存在。加拿大申訴專員已呈現(xiàn)出無所不在的趨勢。

第二，公法與私法交融，預防糾紛、解決糾紛與權(quán)利救濟并行的法律制度。加拿大申訴專員在產(chǎn)生機關(guān)、監(jiān)督對象和制度功能等方面都存在巨大的突破，構(gòu)成一種整體性的制度創(chuàng)新，形成了公法與私法交融，糾紛預防與解決及權(quán)利救濟并行的一種全新形態(tài)。首先，加拿大申訴專員的產(chǎn)生機關(guān)既有公法主體也有私法主體。傳統(tǒng)型申訴專員或由議會產(chǎn)生或由聯(lián)邦政府產(chǎn)生，屬于議會或政府的機構(gòu)，其產(chǎn)生主體為公法主體；而執(zhí)行型申訴專員或由行業(yè)協(xié)會產(chǎn)生，或由企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生，或由高校產(chǎn)生，他們的產(chǎn)生主體是私法主體。其次，根據(jù)產(chǎn)生主體的不同，申訴專員監(jiān)督對象也呈現(xiàn)出多樣化，傳統(tǒng)申訴專員監(jiān)督的是公法主體，而執(zhí)行型申訴專員監(jiān)督的則是私法主體。

申訴專員最初是以分權(quán)與制衡原則為基礎(chǔ)建構(gòu)的，其主要功能在于監(jiān)督和糾正公共部門不當行為，其制度定位于一種輔助性的公法監(jiān)督制度。①古典監(jiān)察專員制度的建立一般是為了解決行政機關(guān)與公民個人之間的矛盾、處理公民的申訴。從這一角度看，監(jiān)察專員與政府機關(guān)處于“對峙”的地位，是一種法律監(jiān)督關(guān)系。美國有學者認為，美國引入監(jiān)察專員制度的價值取向有二：一是分權(quán)與制衡原則，二是任何機構(gòu)和個人都應(yīng)該行為正當?shù)挠^念。See Charles L. Howard, The Organizational Ombudsman: Origins, Roles, and Operations—A Legal Guide. ABA Publishing, 78- 79(2010).同樣，基于分權(quán)原則，申訴專員一般也沒有政策制定權(quán)，只有處理個案的權(quán)力。但是，加拿大申訴專員不僅可以開啟對個案的獨立調(diào)查權(quán)，還可以針對民眾普遍關(guān)心的政策問題展開調(diào)查，并據(jù)此提出預防性的建議，進而對同類潛在矛盾進行積極主動地預防。加拿大申訴專員制度實際上已經(jīng)同時起到了預防糾紛、解決糾紛與權(quán)利救濟的功能。

3.2加拿大申訴專員制度對我國的啟示

第一，其靈活、柔性解決糾紛的制度特點為我國構(gòu)建多元糾紛解決機制提供了一種新的思路。隨著我國社會的不斷發(fā)展，公眾對公平正義的渴望越發(fā)強烈，因合理性所引發(fā)的糾紛日益增多。如何妥善處理此類糾紛，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定。加拿大申訴專員制度作為糾紛解決的一種途徑，其靈活、柔性的特點，對于處理因失當性行政行為等涉及合理性評判的行為所引起的糾紛具有天然的優(yōu)勢，是其他糾紛解決機制所無法比擬的。同時，作為糾紛解決機制中的重要一環(huán)，加拿大申訴專員制度與其他糾紛解決機制形成了有機的銜接，從而使得加國各類糾紛解決機制實現(xiàn)了有效地融合。這些為我國構(gòu)建多元糾紛解決機制提供了一種新的思路。

第二，其作為組織與個體之間互通橋梁的制度功能為我國預防和解決群體性事件的發(fā)生提供了一種有益的思路。作為替代性糾紛解決機制，申訴專員制度在設(shè)立之初時，便蘊含著緩解官方與民眾、組織與個體之間沖突與對抗，成為雙方之間溝通橋梁的重要功能。隨著申訴專員制度的不斷發(fā)展，這種作用愈發(fā)顯現(xiàn)，逐漸成為穩(wěn)定社會、促進善治的重要法寶。這種在可能存在沖突的主體之間普遍設(shè)立“緩沖地帶”、放置“緩解閥”的做法，能夠有效預防社會可能發(fā)生的劇烈沖突，為我國預防和解決群體性事件的發(fā)生提供一種有益的思路。

第三，其融事先預防與事后救濟為一體的制度功能為我國社會矛盾的處理展示了可供探索的路徑。一般而言，糾紛解決機制大都遵循不告不理原則，更多地體現(xiàn)為事后救濟而很少有事先預防功能，加拿大申訴專員制度實際上已經(jīng)實現(xiàn)了糾紛的事先預防與事后救濟的一體化。我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型時期，矛盾多發(fā)，如何對社會糾紛進行事先防范、從源頭上予以治理是我國社會管理法治化進程中的巨大難題。而加拿大申訴專員制度則為此提供了一種解決的可能路徑。

第四，其以外部監(jiān)督為主，內(nèi)部監(jiān)督為輔的監(jiān)督方式為我國監(jiān)察制度的完善提供了有益的借鑒。當代中國對行政官員的監(jiān)督體系主要有兩大類：一類是行政機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督體系，主要為專職從事行政監(jiān)察職能的行政機構(gòu)如監(jiān)察部；另一類是行政機構(gòu)的外部監(jiān)督體系，主要表現(xiàn)為人大監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會監(jiān)督、公民監(jiān)督與輿論監(jiān)督等。［12］自中華人民共和國成立后，國家一直十分重視監(jiān)察工作，并在政府中設(shè)立了監(jiān)察部。作為內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)察部在監(jiān)督行政方面起到了非常大的作用，但是作為政府組成部門，避免不了“自己做自己法官”的弊端。雖然1954年憲法規(guī)定了人大監(jiān)察這一外部監(jiān)督方式，且《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》對人大監(jiān)督制度進行了完善，但由于人大監(jiān)督在程序上缺少兼具操作性和有效性的法律規(guī)定。從目前實踐看，我國仍是以內(nèi)部監(jiān)督為主導的監(jiān)督模式，其監(jiān)察制度所發(fā)揮的作用有限。加拿大申訴專員大多為立法型申訴專員，由議會授權(quán)，獨立于政府，對行政的監(jiān)督以外部監(jiān)督為主，監(jiān)督效果顯著。我國可借鑒加拿大申訴專員制度，以從內(nèi)部監(jiān)督為主的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝獠勘O(jiān)督為主的模式。

參考文獻：

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［11］Nova Scotia Office of the Ombudsman 2012-2013 Annual Report P10.

［12］唐亞林.西方國家議會監(jiān)察專員制度及其對當代中國的啟示［J］.上海人大，2010，（8）.

責任編輯趙繼棠

作者簡介：劉欣琦(1987-)，女，湖南岳陽人，武漢大學法學院博士生。

基金項目：國家2011計劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究項目（教技函2013[26]）；司法部2009年度國家法治與法學理論研究項目（09SFB2017）。

［中圖分類號］D93.5（711）

［文獻標識碼］A

［文章編號］1004-0544（2016）03-0086-07