我國節(jié)能減排政策的優(yōu)化策略研究

□林　艷

（中山大學政治與公共事務管理學院，廣東廣州510275）

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我國節(jié)能減排政策的優(yōu)化策略研究

□林艷

（中山大學政治與公共事務管理學院，廣東廣州510275）

［摘要］我國制定了一系列的環(huán)境保護政策來應對經(jīng)濟快速發(fā)展所帶來的日趨嚴重的環(huán)境污染問題。文章從法律法規(guī)、配套政策、管理體制和節(jié)能減排技術四個方面對我國現(xiàn)行的節(jié)能減排政策進行了較為全面的分析，得出了我國現(xiàn)行節(jié)能減排政策存在法律體系不完善、公眾參與不足、管理方式單一、財政稅收政策不合理、財政支出力度不夠和節(jié)能減排技術水平有待提高等問題；并在借鑒發(fā)達國家成熟經(jīng)驗的基礎上，給出了完善我國節(jié)能減排法律法規(guī)體系，提高公眾節(jié)能減排的參與意識，拓寬節(jié)能減排公眾參與渠道，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化環(huán)境稅收體系，開征環(huán)境稅，加大對節(jié)能環(huán)保的支出力度和提高節(jié)能減排技術水平等幾點對策建議。

［關鍵詞］節(jié)能減排；環(huán)境保護；優(yōu)化策略

［DOI編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.03.029

國家的《“十一五”規(guī)劃綱要》提出了要“堅持開發(fā)節(jié)約并重、節(jié)約優(yōu)先，按照減量化、再利用、資源化的原則，在資源開采、生產(chǎn)消耗、廢物產(chǎn)生、消費等環(huán)節(jié)，逐步建立全社會的資源循環(huán)利用體系”的指導思想，這是我國第一次完整地提出了節(jié)能減排的概念。節(jié)能減排實際上是包含了兩層含義，分別是節(jié)約能源和減少排放。1979年，世界能源委員會首次提出了節(jié)能的概念，廣義的講，節(jié)能是指除狹義節(jié)能內(nèi)容之外的節(jié)能方法，如節(jié)約原材料消耗，提高產(chǎn)品質(zhì)量、勞動生產(chǎn)率、減少人力消耗、提高能源利用效率等。狹義的講，節(jié)能是指節(jié)約煤炭、石油、電力、天然氣等能源。減排，就是降低廢氣排放，廢氣當中有害物質(zhì)主要有二氧化硫、二氧化碳、灰塵、一氧化碳、氮氧化物、碳氫化合物、氟化物等等。《“十二五”規(guī)劃綱要》繼續(xù)提出了要樹立綠色、低碳的發(fā)展理念，并對主要的能源消費和污染排放提出了具體的量化考核數(shù)據(jù)。今年是“十二五”規(guī)劃的收官之年，環(huán)保部正在進行《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃綱要》的終期考核工作，根據(jù)最新的2015年第8期的全國環(huán)境公報顯示，我國地級及以上城市日空氣質(zhì)量級別有72.3％達到了良以上，其中有19％達到了優(yōu)，同期的2014年的地級及以上城市日空氣質(zhì)量級別則只有60.3達到了良以上。與2013年同期相比，2014年仍是取得了進步的，74個受測量的城市總體空氣質(zhì)量有所改善，平均達標天數(shù)比例由58.7％上升為60.3％，提高1.6個百分點，PM2.5、PM10、SO2、CO等污染物濃度均不同程度下降。從上述的簡單對比中，我們可以明顯發(fā)現(xiàn)我國的空氣質(zhì)量在總體上呈現(xiàn)良好的態(tài)勢，僅從污染物濃度的下降趨勢來看，不難發(fā)現(xiàn)我國的限排減排政策所呈現(xiàn)的效力。但是節(jié)能減排工作不是一蹴而就的，參照發(fā)達國家在環(huán)保方面的經(jīng)驗，我國的節(jié)能減排政策仍然面臨著壓力和挑戰(zhàn)。

1　我國現(xiàn)行的節(jié)能減排政策

1.1我國節(jié)能減排主要的法律法規(guī)

1.1.1國家發(fā)展規(guī)劃。為了促進我國能源發(fā)展和環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，中央政府及其各部委辦局制定了一系列的規(guī)劃綱要指導我國的新能源開發(fā)和資源節(jié)約工作的開展。其中主要的有1995年提出的《新能源和可再生能源發(fā)展綱要》（1995-2010）、2004年6月國務院原則通過的《能源中長期規(guī)劃綱要（草案）》、《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》和每五年的規(guī)劃綱要等。這些指導性文件制定的主體有國家計委、國家科委、國家發(fā)改委和國務院等，主要是對某個時期內(nèi)（一般是5-10年）的能源發(fā)展和資源節(jié)約提出戰(zhàn)略性目標和具體的指導性意見。

1.1.2節(jié)能減排相關法律。按照法律地位的不同，主要是分為母法和子法，即是我們通常說的憲法和普通法。1982年通過的《中華人民共和國憲法》以根本大法的形式，明確的規(guī)定了：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！边@為我國的環(huán)境保護工作奠定了堅實的法律基礎。然而在這之前，1979年，我國頒布了建國以來的第一部綜合性的環(huán)境保護基本法---《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》（下面簡稱《環(huán)保法》）。《環(huán)保法》對環(huán)境監(jiān)督管理、保護和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和其他公害等提出了明確的要求。緊接著國家也制定了很多具體領域的環(huán)境保護法，比如《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國節(jié)約能源法》和《中華人民共和國大氣污染防治法》等，逐步構(gòu)建起了具體的環(huán)境保護的法律束。其中，《中華人民共和國節(jié)約能源法》使得節(jié)約能源成為我國一項基本國策，進一步完善了我國的節(jié)能制度，并制定了一系列的節(jié)能管理的基本制度，這極大地促進了我國節(jié)能政策的完善。

1.1.3節(jié)能減排法規(guī)條例。在國家發(fā)展規(guī)劃綱要的指導和法律的約束下，我國的部委辦局也根據(jù)具體的工作需要制定了一系列用于管理和執(zhí)行的法規(guī)條例。從八十年代開始，國務院就轉(zhuǎn)批國家經(jīng)濟委員會、國家計劃委員會《關于加強節(jié)約能源工作的報告》和《關于逐步建立綜合能耗考核制度的通知》，還有國家計委、國家經(jīng)委、國家能源委員會三委聯(lián)合發(fā)布的《對工礦企業(yè)和城市節(jié)約能源的若干具體要求（試行）》（即“58條”）。進入2000年之后，又逐步頒布了《中華人民共和國水污染防治法實施細則》、《建設部關于落實〈國務院關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知〉的實施方案》、《民用建筑節(jié)能條例》、《排污費征收使用管理條例》和《節(jié)約用電管理辦法》等。

1.2節(jié)能減排財稅政策

1.2.1稅收政策。稅收政策是國家進行經(jīng)濟宏觀調(diào)控的重要手段。管制是一種傳統(tǒng)的環(huán)境保護政策，目前應用的最廣泛的是環(huán)境收費（征稅）政策。1972年5月，OECD提出了污染者付費原則，根據(jù)該原則，OECD國家普遍實行了征收環(huán)境稅的政策。我國在促進節(jié)能減排方面也制定了一系列稅收優(yōu)惠政策，主要是引導企業(yè)的節(jié)能減排再生產(chǎn)，具體體現(xiàn)在增值稅、消費稅、資源稅、出口退稅、關稅、企業(yè)所得稅等方面。一是增值稅方面，財政部、國家稅務總局出臺了《關于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》（財稅［2008］156號），對部分資源綜合利用產(chǎn)品實行免稅、退稅政策，例如對再生水、以廢舊輪胎為全部生產(chǎn)原料生產(chǎn)的膠粉等銷售行為和對污水處理勞務實行免征增值稅；以垃圾為燃料生產(chǎn)的電力或者熱力的銷售行為實行增值稅即征即退；對銷售自產(chǎn)的綜合利用生物柴油實行增值稅先征后退政策等；二是消費稅方面，主要體現(xiàn)在調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)和提高稅率。一方面擴大對石油制品的征稅范圍和消費稅的征收對象，另一方面鼓勵使用小排量汽車，調(diào)整小汽車稅率結(jié)構(gòu)，提高大排量汽車的稅率；三是資源稅方面，我國原來對原油、天然氣等七種資源進行征稅，但是自2010年調(diào)整以來，率先在新疆實行原油、天然氣資源稅從價計征，稅率為5％。2011年，國務院頒發(fā)《國務院關于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》，提高了焦煤資源稅率，達到8-20元/噸；四是出口退稅、關稅方面，對于國內(nèi)投資項目或者外商投資項目進口清潔能源設備、對符合《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術目錄》的國內(nèi)清潔能源投資項目、進口自用設備、對符合《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》的外商清潔能源投資項目、進口設備免征關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅；五是企業(yè)所得稅方面，企業(yè)依照法律、行政法規(guī)有關規(guī)定提取的用于環(huán)境保護、生態(tài)恢復等方面的專項資金，準予扣除。企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。

表1：我國節(jié)能減排稅收優(yōu)惠政策

總體而言，國家通過上述的五種稅收引導企業(yè)改進技術，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，提高不可再生資源利用的成本，減少資源的浪費。

1.2.2財政政策。國家除了通過稅收的方式在財政收入方面引導節(jié)能減排，同時在財政支出方面，也通過財政獎勵、財政補貼和轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)控節(jié)能減排的進展。其一，是把節(jié)能環(huán)保支出列入公共財政支出預算當中，通過中央本級支出和對地方轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)；其二，中央財政資金繼續(xù)增加投入，設立專項資金，采取“以獎代補”方式，對企業(yè)實施節(jié)能技術改造給予適當支持和獎勵。例如，國家發(fā)改委推行“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”，通過財政補貼的方式推廣能效等級1級或2級以上的高效節(jié)能產(chǎn)品。財政部、國家能源局和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺了《綠色能源示范縣建設補助資金管理暫行辦法》，采取財政補貼、以獎代補、貸款貼息等補助方式支持沼氣集中供氣工程、農(nóng)村能源服務體系建設等；其三，提倡綠色采購，《政府采購法》就提出了政府采購的項目應當包含環(huán)境保護的目標。國家通過綠色補貼、綠色采購等方式，鼓勵企業(yè)生產(chǎn)綠色產(chǎn)品或增加產(chǎn)出，也引導民眾的綠色生活方式；其四，通過“綠色信貸”促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。金融機構(gòu)將企業(yè)環(huán)保守法的情況作為授信的前提條件，對于符合“綠色信貸”準入條件的項目和企業(yè)予以重點扶持。開發(fā)綠色金融產(chǎn)品和服務，對節(jié)能環(huán)保、可再生資源開發(fā)建立“綠色低碳”資料庫，積極增加綠色信貸投入，從而滿足不同客戶群體的綠色信貸需求。

1.2.3直接的管理體制。由上述節(jié)能減排政策出臺的梳理得知，我國的節(jié)能減排政策制定及實施過程與政府緊密相關，這不管是從宏觀政策的制定上還是從微觀管理上都能很明顯體現(xiàn)出來，政府通常是通過相關法案的頒布再輔以具體的辦法或?qū)嵤┘殑t進行直接的管理。即使是采用市場的辦法上面，也充分體現(xiàn)了政府的干預手段。我國負責制定節(jié)能減排戰(zhàn)略的最高機構(gòu)是全國人民代表大會，其權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)國務院制定出具體的行政法規(guī)，主要由環(huán)境保護部進行管理，與國家發(fā)展改革委員會、國家經(jīng)貿(mào)委、交通部、建設部、財政部等部門相互配合，出臺核心政策與政策實施細則等規(guī)范性配套文件，管理和指導企業(yè)、公眾進行節(jié)能減排。如2005年7月，國務院發(fā)布了《關于做好建設節(jié)約型社會近期重點工作的通知》，強調(diào)必須加快建設節(jié)約型社會，建設部在這一年加強了節(jié)能工作力度，陸續(xù)下發(fā)《關于進一步推進墻體材料革新和推廣節(jié)能建筑的通知》（國辦發(fā)［2005］33號文）、《關于進一步加強建筑節(jié)能標準實施監(jiān)管工作的通知》、《關于組織開展建筑節(jié)能專項檢查的通知》、《關于組織建筑節(jié)能相關調(diào)研工作的通知》等一系列文件，建筑節(jié)能工作水漲船高。由于我國是單一制國家，實行從中央到地方的集中管理體制，我國的官僚體制呈現(xiàn)金字塔形，因此，環(huán)保系統(tǒng)機構(gòu)也是從中央到地方統(tǒng)一設置，從國家環(huán)境保護部到各省市縣的環(huán)保局及其相關部門，總體而言，我國環(huán)境系統(tǒng)保護機構(gòu)比較龐大。據(jù)環(huán)保部官方統(tǒng)計，2013年，全國環(huán)保系統(tǒng)機構(gòu)總數(shù)達到了14 257個，其中，各級環(huán)保行政機構(gòu)3 176個，各級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)2 923個，各級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)2 754個，具體人數(shù)統(tǒng)計如下表所示：

表2：我國環(huán)保系統(tǒng)機構(gòu)部門和人數(shù)統(tǒng)計

1.2.4節(jié)能減排技術。我國目前的節(jié)能減排主要體現(xiàn)在工業(yè)方面，這是由于我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性所決定的，需要工業(yè)帶動其他行業(yè)來達到經(jīng)濟的快速發(fā)展。在《國務院關于加強節(jié)能工作的決定》當中提出了嚴格控制新開工高耗能項目，對企業(yè)搬遷改造嚴格能耗準入管理，還大力發(fā)展節(jié)能省地型建筑，推動新建住宅和公共建筑嚴格實施節(jié)能50％的設計標準，直轄市及有條件的地區(qū)要率先實施節(jié)能65％的標準。還有交通運輸領域、商業(yè)和民用節(jié)能領域等，通過各行各業(yè)的節(jié)能手段，以期實現(xiàn)資源節(jié)約型社會的建設。國家還同時大力推進節(jié)能技術的研發(fā)和推廣應用。為此，國家在“十二五”（2011—2015年）工業(yè)領域的核心任務是堅持走中國特色新型工業(yè)化道路，并將以結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線。國家有關部門致力于制訂重點行業(yè)和產(chǎn)品能耗標準，開展能耗限額標準執(zhí)行情況專項督查。同時，將完善落后產(chǎn)能界定標準，堅決防止落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)移。通過行業(yè)標準結(jié)合行政的手段，規(guī)定了各產(chǎn)業(yè)具體的淘汰數(shù)量和時間表，引導和強制行業(yè)企業(yè)改進新技術，轉(zhuǎn)變新的生產(chǎn)方式。我國主要是通過制定提高行業(yè)門檻標準、加快清潔能源生產(chǎn)和推廣使用、建立重大課題支持相關技術研發(fā)和實施用電差價價格等手段，促進社會各行各業(yè)嚴格遵守新的環(huán)保標準，積極發(fā)展新技術。例如，為提高和推動我國金屬礦山固體廢物處理與處置技術研究開發(fā)能力，礦山固體廢物處理與處置工程技術中心投入了100多萬元經(jīng)費，重點建立完善“固體廢二次資源綜合利用實驗室”、“固廢資源化利用中試廠”、“尾礦充填管道輸送實驗室”、“礦山植被復墾實驗室”等6個實驗室和3條中試線，1個設備制造廠。工業(yè)煙氣控制工程技術中心研制開發(fā)了專用于垃圾焚燒煙氣凈化的袋式除塵技術和設備，并成功應用于深圳南山和寶安焚燒發(fā)電廠煙氣凈化工程中，各項指標達到歐盟標準。這是我國第一次在生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目中使用國產(chǎn)煙氣凈化技術。為了推進大氣污染防治工作，以盡快落實《“十二五”規(guī)劃綱要》提出的要求，2012年我國環(huán)保部等部門出臺了《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，規(guī)劃中提出嚴格控制污染物新增排放量，實施特別排放限值和提高揮發(fā)性有機物排放類項目建設要求等，要求新建項目必須配套建設先進的污染治理設施，火電、鋼鐵燒結(jié)機等項目應同步安裝高效除塵、脫硫、脫硝設施，新建石化項目須將原油加工損失率控制在4‰以內(nèi)，并配備相應的有機廢氣治理設施。這一系列的具體要求促進新建企業(yè)或項目必須更新排放技術，淘汰落后產(chǎn)能，深化大氣污染治理。

2　我國現(xiàn)行節(jié)能減排政策存在的問題

從上述的分析可以看出，我國現(xiàn)行的節(jié)能減排政策主要是結(jié)合了財稅政策和行政治理。相比于行政治理，財稅政策對節(jié)能減排的管理更加直接有效，通過節(jié)能減排的財政、稅收和金融手段，引導節(jié)能減排價格機制的建立，國家通過價格杠桿引導企業(yè)開發(fā)新技術生產(chǎn)更多節(jié)能減排的產(chǎn)品，并倡導消費者購買和使用節(jié)能產(chǎn)品，建立綠色環(huán)保的消費習慣。行政治理從另一個層面反映了國家進行節(jié)能減排工作的決心和方向，“十二五”時期，政府綜合采取結(jié)構(gòu)調(diào)整、工程技術、管理創(chuàng)新等措施，大力推進能源節(jié)約和污染物減排，促進能源效率提高、環(huán)境質(zhì)量改善，節(jié)能減排工作取得了一定成效。但是縱觀西方發(fā)達國家和地區(qū)在節(jié)能減排上取得的成就，相比之下，我國的節(jié)能減排工作還存在著很多不足的地方:

2.1法律體系不完善

雖然我國頒布了以《環(huán)境保護法》、《節(jié)約能源法》等為核心的環(huán)境保護法律體系，同時國家經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)保部委出臺配套的法規(guī)輔助法律的實行，但是在具體的節(jié)能減排方面，我國的法律法規(guī)并不夠完善，主要體現(xiàn)為兩個方面：首先是時間上起步比較晚，雖然我國從70年代開始就制定了環(huán)保的相關法律，但是到了1997年《中華人民共和國節(jié)約能源法》（下面簡稱《節(jié)約能源法》）的出臺，才把節(jié)約能源作為一個單獨的概念上升到法律層面，促使節(jié)約能源成為我國的基本國策。而美國早在1975年就頒布實施了《能源政策和節(jié)約法案》，緊接著1976年頒布《資源節(jié)約與恢復法》和1978年頒布《國家節(jié)能政策法》，在70年代就出臺了三部關于節(jié)能的專門法律；而作為歐洲節(jié)能減排體系最為完善的德國也于1976年就首次頒布了《建筑物節(jié)能法》，這些國家關于節(jié)能法案的頒布足以比中國早了二十年左右。其次是內(nèi)容上更多的是通過行政規(guī)章的形式制定出來，缺乏法律的權(quán)威性。我國除了上述的《節(jié)約能源法》之外，在節(jié)能工作方面主要是通過制定行政法規(guī)和規(guī)章進行管理，比如《節(jié)約能源管理暫行條例》、《民用建筑節(jié)能條例》和《節(jié)約用電管理辦法》等。美國除了頒布上述的三個法案之外，還繼續(xù)頒布了《聯(lián)邦能源管理改進法》、《國家能源政策法》和《國家家用電器節(jié)能法》等。同樣地，德國也相繼頒布了《可再生能源優(yōu)先法》和《節(jié)約能源法案》。這些法案的頒布對該國的節(jié)能減排工作提供了堅實的法律依據(jù)，完善了他們的相關法律體系。

2.2公眾參與不足

環(huán)境問題是一個公共問題，其帶來的公害性對社會整體影響深遠，因此節(jié)能減排天然地需要公眾的參與，加強社會協(xié)同管理。節(jié)能減排的公眾參與可以分為直接參與和間接參與兩個方面。直接參與表現(xiàn)為節(jié)能減排信息的公開、節(jié)能減排聽證會和各種宣傳教育活動。間接參與主要表現(xiàn)為面對節(jié)能減排不作為，或者受到了企業(yè)污染影響的公眾能夠通過正式渠道進行舉報或訴訟，表達自己的利益訴求。美國政府制定了環(huán)境保護影響評價機制，明確包括了對重大決策的公眾參與和對具體項目的公眾參與。加拿大《環(huán)境保護法》中第2條明確規(guī)定鼓勵加拿大人民參與對環(huán)境有影響的決策過程和向加拿大人民提供加拿大環(huán)境狀況的信息。而我國在中央集權(quán)的政治體制下，公共管理主體上以政府為主，不管是政策的制定還是執(zhí)行，都是由政府一手主導，公眾缺乏參與的渠道和意識。因此，我國主要是在環(huán)保宣傳和有限的環(huán)保信息公開方面進行了有限的公眾參與。

2.3管理方式單一

首先，管理方式上以政府的直接管理為主，相比于西方國家通過發(fā)揮市場機制調(diào)節(jié)作用的做法，我國大多是靠指令性政策強制節(jié)能減排，現(xiàn)有的市場化導向的經(jīng)濟政策較少并且不成熟，資金來源方式單一，缺乏來自市場的競爭力量，而且經(jīng)常受到政治力量的干預。其次，缺少社會力量或者非官方組織進入到節(jié)能減排管理領域。我國沒有專門的節(jié)能減排社團組織，現(xiàn)有的綠色環(huán)保組織主要是起到環(huán)保宣傳的作用，對節(jié)能減排工作沒有明顯的影響和促進作用。就算是大型企業(yè)（通常來自國企）內(nèi)部成立了節(jié)能減排小組，但這些也是在正式組織的直接管轄之下，并沒有能夠和市場力量有效結(jié)合。

2.4財政稅收政策不合理

我國的環(huán)境稅收政策主要是以上述的五大稅種為主，但是內(nèi)容相對簡單，調(diào)節(jié)力度比較小。目前我國還沒有嚴格意義上的環(huán)境稅，更是沒有專門的節(jié)能減排稅收制度。我國目前主要是通過增值稅、消費稅和資源稅等對企業(yè)或產(chǎn)品進行節(jié)能減排的限制。這些稅制主要是針對礦油產(chǎn)品和汽車排放等項目，而水資源并沒有列入資源稅的征收范圍，對排污減排的治理主要是制定排污收費制度對廢氣等污染排放實行收費，而且收費的對象和收費的項目不完善，主要是針對企業(yè)的過量排放進行收費處理，由于收費標準不高，不足以抵消企業(yè)的治污成本，因此對企業(yè)的制約力度不明顯?？v觀發(fā)達國家專門開征的“能源稅”、“水資源稅”和“生態(tài)稅”等，這些稅收的有效執(zhí)行，能更好地促進節(jié)能減排，營造了良好的環(huán)保稅收環(huán)境。

2.5財政支出力度不夠

首先，據(jù)財政部官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年全國公共財政支出89 874.16億元，節(jié)能環(huán)保支出2 241.98億元，占總支出的2.49％，較上年增長26.3％。2011年全國公共財政支出109 247.79億元，節(jié)能環(huán)保支出2 640.98億元，占總支出的2.42％，較上年增長8.1％。2012年全國公共財政支出125 952.97億元，節(jié)能環(huán)保支出2 963.46億元，占總支出的2.35％，較上年增長12.2％。2013年全國公共財政支出139 744億元，節(jié)能環(huán)保支出3 383億元，占總支出的2.42％，較上年增長14.2％。2014年全國公共財政支出151 785.56億元，節(jié)能環(huán)保支出3 815.64億元，占總支出的2.51％，較上年增長4.3％。2015年1-8月累計全國公共財政支出102 864億元，節(jié)能環(huán)保支出2 165億元，占總支出的2.1％，較上年同期增長22.7％。由上述數(shù)據(jù)可以看出，雖然近五年來，我國在節(jié)能環(huán)保上的支出總體是在逐年增長的，年平均增長率為13.02％，但是相對支出額度都比較小，僅占了全國總支出的2-3個百分點之間，而且年增長率并沒有明顯的增長趨勢，甚至有點忽高忽低的態(tài)勢，如下圖所示。其次，我國主要是通過綠色補貼、綠色采購的方式引導企業(yè)和居民的行為，但是相對比西方發(fā)達國家財政直接撥款、多種財政性補貼、多種基金和專項資金而言，我國的環(huán)保財政支出遠遠是低于發(fā)達國家水平的，補貼的范圍也比較狹窄，難以滿足環(huán)保的需求。

圖1　2010-2014年我國財政節(jié)能環(huán)保支出值及增長率

2.6節(jié)能減排技術水平有待提高

我國節(jié)能減排技術還處在比較落后的水平。發(fā)達國家主要通過技術手段提高煤炭的能效、降低其污染排放，我國煤炭用于發(fā)電和生活消耗的能效遠低于發(fā)達國家，這樣不僅會造成能源的浪費，還大幅度地污染環(huán)境，造成了我國多地區(qū)爆發(fā)的霧霾天氣。雖然在國家的大力支持下，我國的節(jié)能減排技術取得了一定的成就，也完成了自己的一些研發(fā)項目，但是總體上還與國際先進水平存在比較大的差距，對新能源的開發(fā)技術還有待加強，缺乏核心自主知識產(chǎn)權(quán)。

3　對完善我國現(xiàn)行節(jié)能減排政策的建議

借鑒于西方發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，對完善我國的節(jié)能減排政策提出以下幾點建議：

3.1完善法律法規(guī)體系

制定以節(jié)約能源法為核心的節(jié)能減排法律體系，參考歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗，把很多由行政部門制定的規(guī)章，上升到法律層面，制定《節(jié)能管理法》、《節(jié)能減排法案》等專門的法律。并建立強有力的配套制度，繼續(xù)完善相關法律的執(zhí)行辦法，以確保法律能夠得到切實的執(zhí)行。積極推進節(jié)約能源法、氣候變化立法等行政法規(guī)的制定及修訂工作，完善和規(guī)范節(jié)能減排標準的制定，出臺專門的環(huán)境評價機制，包括事前、事中和事后的評價，促使節(jié)能減排工作逐步走上法制化、規(guī)范化的道路。

3.2提高節(jié)能減排公眾參與意識，拓寬節(jié)能減排公眾參與渠道

首先要從法律上明確節(jié)能減排公眾參與的合法性，其包括公眾參與的程度、政府環(huán)境信息公開的范圍、公眾參與的具體渠道，而不是簡單的泛泛地等同于原來法律當中規(guī)定的賦予公眾參與環(huán)境保護的某些權(quán)力和義務。其次，借鑒西方發(fā)達國家的節(jié)能減排政策經(jīng)驗，要積極引導公眾的高效參與。前提是保障公眾節(jié)能減排的知情權(quán)，還要確保公眾監(jiān)督的權(quán)利和渠道。因此，隨著網(wǎng)絡技術的不斷普及，信息傳播的速度越來越快，政府在深化政治體制改革的同時，要學會順勢而為，加強和公眾之間的信息溝通，而不是固守以往的信息選擇性發(fā)布的做法，把公眾真正地納入到節(jié)能減排體系當中來。今年7月份環(huán)保部出臺的《環(huán)境保護公眾參與辦法》為節(jié)能減排公眾參與提供了制度參考，不斷促進公眾參與更加規(guī)范化、制度化、理性化。

3.3轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能，把直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，逐步退出對工業(yè)能源領域的直接管理，引入市場競爭機制，把能源使用效率的改進基于市場機制的基礎之上，促進工業(yè)企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。通過市場經(jīng)濟的價格杠桿引導企業(yè)改進新技術，降低能源消耗成本，提高能源利用效率，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的建設。除了市場機制，還要調(diào)動非營利組織的積極作用，如歐盟能源技術組織等，因此，我國也應該放開對非營利組織的管控，促進非營利組織的發(fā)展，發(fā)揮他們“第三方”組織的優(yōu)勢，以彌補政府自身的不足。還可以引進專業(yè)的環(huán)境測評或者節(jié)能減排機構(gòu)，配合政府開展的節(jié)能減排工作，提高政府節(jié)能減排工作的專業(yè)性和科學性。這樣還能吸引更多的社會力量參與到節(jié)能減排工作當中來。

3.4優(yōu)化環(huán)境稅收體系，開征環(huán)境稅

目前，發(fā)達國家的普遍做法是分別針對節(jié)能和減排開征不同的稅種，例如，在節(jié)能方面，發(fā)達國家?guī)缀醵紝δ茉聪M進行征稅，如奧地利、挪威、瑞典等國對工業(yè)用重油征收消費稅；美國已有38個州開征能源開采稅。在減排方面，通常是征收大氣污染稅、水污染稅、固體廢物稅等。不少國家建立了一整套完整的環(huán)境稅收制度，提高環(huán)境污染的成本，強制企業(yè)節(jié)約能源，減少排放。我國借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，可以開征環(huán)境稅或污染稅，主要以大氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物污染稅、垃圾污染稅和噪音污染稅為主，完善能源稅征收力度，加強碳稅、燃油稅等的調(diào)控力度。并且實行費改稅，我國目前實行排污收費制度，排污收費項目應并入相應的污染稅稅目。規(guī)范排污征收標準，把各類資源性收費如礦產(chǎn)資源管理費、林業(yè)補償費、育林基金、林政保護費、水資源費、漁業(yè)資源費、電力基金等并入資源稅。

3.5加大對節(jié)能環(huán)保的支出力度

我國應該調(diào)整公共財政節(jié)能環(huán)保支出結(jié)構(gòu)，加大對節(jié)能環(huán)保的支出力度，既要中央財政的資金支持，也鼓勵地方財政積極投入，建立財政直接撥款、政府財政補貼、環(huán)保貸款和節(jié)能基金等多元化的資金投入體系。逐步形成財政資金和社會融資相結(jié)合的金融機制，以彌補財政政策在市場失靈領域的缺陷，加強“以獎代補”力度和范圍，節(jié)能技術的研發(fā)和示范項目實施財政補貼制度，并在信貸政策上有所傾斜。開展節(jié)能宣傳教育，推廣民間節(jié)能工程，定期更新節(jié)能產(chǎn)品目錄，對于進入節(jié)能產(chǎn)品目錄的產(chǎn)品或企業(yè)予以獎勵或者稅收減免政策。

3.6提高節(jié)能減排技術水平

積極學習和引進國際先進的能源和環(huán)保技術，促進國內(nèi)技術的研發(fā)創(chuàng)新。歐美發(fā)達國家在能源和環(huán)保技術研發(fā)上面起步早，進步快，擁有豐富和成熟的技術經(jīng)驗。當今世界國際間交流越來越頻繁，我們應當積極學習和引進他們的先進技術，并且消化吸收為自己的核心技術。因此，提高煤炭利用技術，把有毒空氣污染物排放控制作為環(huán)境影響評價審批的重要內(nèi)容，完善有毒空氣污染物的排放標準與防治技術規(guī)范非常有必要。為此，政府應加大節(jié)能減排技術的支持力度，加快建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結(jié)合的技術創(chuàng)新體系，推動建立企業(yè)、科研院所和高校共同參與的創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，促進科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。

我國在短短的二十多年里面，不斷地在努力完善環(huán)境保護的管理體系，以解決在經(jīng)濟快速發(fā)展過程中帶來的嚴重的環(huán)境污染問題。但是通過上述分析，發(fā)現(xiàn)目前還是存在著一些主要問題，這些問題的解決可以通過借鑒西方國家的成熟經(jīng)驗進行逐步完善。目前，財政部、稅務總局、環(huán)境保護部共同起草了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》，“環(huán)保稅法”一旦出臺，將極大地推動我國環(huán)境保護工作的實施進展，環(huán)保稅法比排污收費有更大的約束力度，這對于我國的環(huán)境保護將會起到里程碑的作用。

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責任編輯朱文婷

作者簡介：林艷（1987-），女，廣西梧州人，中山大學政治與公共事務管理學院博士生。

基金項目：教育部人文社會科學研究西部和邊疆地區(qū)青年基金項目（14XJC630002）。

［中圖分類號］D922.6

［文獻標識碼］A

［文章編號］1004-0544（2016）03-0162-06