海事部門如何開展船舶污染事故調查工作的探討

珠海海事局　許巖松

海事部門如何開展船舶污染事故調查工作的探討

珠海海事局許巖松

目前，船舶污染事故調查雖然有相應的法律法規(guī)支持，但許多問題依然困擾著事故調查人員，尤其是發(fā)生水上交通事故后，船舶污染事故如何調查。交通運輸部海事局已經(jīng)將水上交通事故與船舶污染事故合并調查的研究列入“十三五”的任務之一。從探討船舶污染事故調查的目的及作用入手，探討調查各類污染事故的方法，同時借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，以期找出解決問題的途徑。

海事部門；船舶污染；事故調查

一、前言

隨著船舶的大型化趨勢，船舶污染對海洋環(huán)境的影響日益增大。上個世紀以來發(fā)生的幾次重大船舶污染海洋環(huán)境事故給人類敲響了警鐘，如1967年3月8日利比里亞籍油輪“托利·勘庸”號在英吉利海峽觸礁，約有6萬噸原油入海，造成英國南部海岸、法國北部海岸和荷蘭西部海岸的大面積污染；1978年3月16日“阿莫戈·卡迪茲”號在距布列塔尼半島3海里處擱淺，造成約162萬桶原油入海，形成了長80英里、寬18英里的浮油帶，造成法國當?shù)貪O業(yè)和旅游業(yè)的巨大損失。目前，防治船舶污染海洋環(huán)境已經(jīng)成了各國的共識，發(fā)達國家對船舶排污進行嚴格監(jiān)管，對船舶違法排污行為予以嚴厲懲罰。我國對防治船舶污染海洋環(huán)境也極其重視，逐步完善了相關法律法規(guī)，如《海洋環(huán)境保護法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》以及剛頒布實施的《中華人民共和國防治船舶污染內河水域環(huán)境管理規(guī)定》，這些法規(guī)規(guī)范了船舶污染物的排放行為，并賦予海事部門污染事故調查權、處罰權，通過調查，對船舶違法排污行為進行查處，防止船舶污染水域。為順利實施船舶污染事故調查工作，2012年交通運輸部頒布《中華人民共和國海上船舶污染事故調查處理規(guī)定》對船舶污染事故調查處理工作進行了規(guī)范。但這些法律法規(guī)并未區(qū)分船舶操作性污染事故與水上交通事故引發(fā)的污染事故的調查工作要求，對污染事故調查的具體內容并未明確界定，對如何分析事故原因、如何劃分事故責任也并無指導性意見等。事故調查人員對這些問題看法不一，各地海事部門做法也不一致，整體污染事故調查水平偏低。如何解決上述問題成為海事調查人員的難題之一。本文擬從探討船舶污染事故調查的目的及作用入手，對污染事故進行合理分類，探討各類污染事故的調查方法，同時借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，以期找出解決上述問題的途徑。

二、船舶污染事故調查工作的目的與作用

清楚污染事故調查的目的與作用，將有助于理清調查思路，調查什么內容、如何分析事故原因等問題將迎刃而解。但現(xiàn)有的法律、法規(guī)對此并未作出明確規(guī)定，《海上船舶污染事故調查處理規(guī)定》僅指出本規(guī)定的目的是規(guī)范船舶污染事故調查工作，對調查的目的沒有涉及。其直接的上位法《海洋環(huán)境保護法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》也僅說明整個法規(guī)的目的是防治船舶污染海洋環(huán)境，而與污染事故可能相關的《生產安全事故報告與調查處理條例》則在其第二條規(guī)定“環(huán)境污染事故、核設施事故、國防科研生產事故的報告和調查處理不適用本條例”。

雖然法律法規(guī)沒有明確調查的目的，但整體考慮防治船舶污染水域法律體系則可以找出調查目的?！逗Ｑ蟓h(huán)境法》第一條規(guī)定：“為了保護和改善海洋環(huán)境，保護海洋資源，防治污染損害，維護生態(tài)平衡，保障人體健康，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！薄斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理條例》第三條規(guī)定：“防治船舶及其有關作業(yè)活動污染海洋環(huán)境，實行預防為主、防治結合的原則?！庇捎谖廴臼鹿收{查屬于上述法規(guī)中規(guī)定的措施，而該措施自然應服務于法規(guī)總體的目的，因此，污染事故調查總體的目的也應和《海洋環(huán)境法》的目的一致，重點是保護和改善海洋環(huán)境，防治污染損害，促進經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展，且要體現(xiàn)預防為主、防治結合的原則。

但上述的目的表述過于宏觀，并不能直接指導污染事故調查工作，因此仍需對這些宏觀目的結合污染事故調查實際功能進一步界定。這些宏觀目的的核心是防治船舶污染，防有預防的含義，重在預防事故發(fā)生；治是治理的意思，是對船舶污染的治理，強調發(fā)生污染事故后減輕或消除污染的措施。作為一般事故調查工作，均有查明事故真相、分析事故原因、提出安全建議、采取安全措施、防止類似事故再次發(fā)生的功能。［1］船舶污染事故調查工作作為事故調查工作的一種，當然具備上述預防功能，也即其必然有預防船舶再次污染水域的功能。但事故調查并不能直接減輕或消除污染，似乎沒有治理的功能。但作為治理污染的手段，如組織清污、恢復海洋生態(tài)均需要巨額的資金投入，事后均需要通過向肇事船舶所有人或其保險人索賠，而索賠成功的關鍵則在于污染事故調查過程中所提供的證據(jù)。因此，可以說污染事故調查的目的之一應是為治理船舶污染服務。

綜上，船舶污染事故調查的目的應是預防船舶再次污染水域，為治理船舶污染服務。其作用是通過查明事故真相，分析事故原因，提出安全建議，采取行政處罰等措施，一是防止事故再次發(fā)生，二是為行政處罰、清污索賠提供證據(jù)。由于污染事故分為船舶操作性污染事故以及水上交通事故導致的污染事故，這兩類污染事故調查由于其本身的特性其目的及作用雖然相同，但側重點不一樣，下文將結合其具體特性來闡述。

三、如何開展船舶操作性污染事故調查

（一）船舶操作性污染事故定義

船舶操作性污染事故是指船員在操作船舶設備時由于機械故障、油管破裂、操作失誤或人為故意排放而引發(fā)的污染事故。［2］嚴格來講，人為故意排放引發(fā)的污染不應稱為事故，我國《辭海》中將事故稱為意外的變故或災禍，國際勞工組織編撰的《職業(yè)衛(wèi)生與安全百科全書》將事故定義為一起可能涉及傷害的，但非預謀性的意外事件。而人為故意排放污染物顯然不屬于意外，因此不應稱為污染事故，但由于海事管理長期以來的習慣做法，為方便調查人員理解，本文并不做另外的定義。

（二）船舶操作性污染事故調查的具體目的

雖然船舶污染事故的調查目的是預防船舶再次污染水域，為治理船舶污染服務，但船舶操作性污染事故有其自身特點，其預防方法和水上交通事故造成的污染預防方法明顯不同。水上交通事故造成的污染預防方法無疑是要減少水上交通事故，而操作性污染事故的預防方法則應是避免再次因操作不當、機械故障或違法排放造成污染。為深入討論船舶操作性污染事故調查的具體目的，本文將船舶操作性污染事故按是否有人的因素介入分為三類：一是故意排放引發(fā)的污染事故；二是操作失誤，或與船員機器設備維護有關的機械故障、油管破裂；三是純機械故障，與船員的維護無關，但可能與設計、材料等相關。

對于故意排放引發(fā)的污染事故，由于操作人員主觀上存在故意，無視對環(huán)境造成的損害，預防此類事故最好的辦法就是通過提高違法成本（如高昂的罰款）來使故意排放者望而卻步，這也是目前發(fā)達國家通行的做法。因此，對于此類污染事故的調查，其目的就是找到故意排放以及污染損害的證據(jù)，以便實施行政處罰以及進行污染索賠。

對于操作失誤，或與船員機器設備維護有關的機械故障、油管破裂的船舶污染事故，在未找到事故真正原因，即為何船員會操作失誤，為何船員對設備維護不足等原因，單純實施行政處罰并不能起到預防作用。因為船員并不知道自己錯在哪，也不知道如何防范。對此類污染事故的調查，其目的就是找到操作失誤、設備維護不足的真正原因（如操作、維護程序是否存在缺陷；船員值班是否存在疲勞因素，或是否是船員未嚴格按程序執(zhí)行等），并提出有針對性的安全管理建議，真正地預防污染事故的再次發(fā)生。

純機械故障與船員的維護正確與否無關。可能與設計、材料等相關的船舶污染事故，船員并無過錯，行政處罰已經(jīng)失去意義，但由于污染損害責任是嚴格責任，船舶仍需賠償污染造成的損害，因此，此類污染事故調查的目的主要是收集污染損害的證據(jù)，以便污染索賠后對水域環(huán)境進行治理。若此類事故多發(fā)，則可深入調查機械的設計、材料等，提出改進的建議，從源頭上防止事故的發(fā)生，但該調查需要相關設計、材料專家參與才能發(fā)現(xiàn)事故真正原因，海事部門目前獲取這些資源存在一定難度。

（三）開展船舶操作性污染事故調查工作的思路

1.收集船舶污染損害的證據(jù)

通過上述對船舶操作性污染事故分類分析可知，無論具體屬于哪一類，都必須收集船舶污染損害的證據(jù)，為治理污染損害服務。這些證據(jù)至少要能證明污染源是由某船排放、污染的范圍及程度、排出的污染量、海事部門組織清污的具體措施以及所體現(xiàn)的合理性。在船舶排污被當場發(fā)現(xiàn)或自行向海事部門報告的情況下，這些證據(jù)較易取得，只需在組織水域污染應急處置過程中注意收集相關證據(jù)即可。但某些情況下，如發(fā)現(xiàn)水上油污，但附近無船或附近很多船，確定污染事故肇事船舶將成為污染事故調查的難點。調查的基本思路是通過排查找到嫌疑船，并收集相關證據(jù)形成證據(jù)鏈證明是其排放的。

調查人員應及時到事故現(xiàn)場，估算污染量，對水面污染物進行采樣，分析污染物的種類，并根據(jù)污染物的種類及結合現(xiàn)場的風、流情況排查并確定重點嫌疑船。排查嫌疑船時可采取由外向內的調查方式，先檢查船舶外部，查看舷外排出口有無排油痕跡。若有則開展船舶內部調查，首先查看相關圖紙，如艙室布置圖紙，確定是否有壓載艙和燃油艙相鄰；燃、滑油管系圖紙，確認是否有入海通道，再對照圖紙檢查實際的管路，檢查是否有相關管系入海；查看機艙管系布置圖，確認有否共同管系，都和哪些泵相連接。若有，則進一步調取相關證據(jù)，如航海日志、輪機日志，查看是否排放過壓載水或駁運燃油的記錄；檢查油類記錄簿，對比測量各燃、滑油艙室、污水艙的實際存儲量，確認是否存在差距。最后，在確定船舶排污方式后，再在相應的駁運泵內、油艙內或壓載水泵取水口、污水艙內取樣，并與水面收集的污染樣品一起送實驗室進行油指紋鑒定，若鑒定為一致則可確定排放污染的船舶。［3］

對裝有機艙報警系統(tǒng)的船舶，則可直接通過檢查機艙報警記錄發(fā)現(xiàn)其中可疑的防污染設備使用和操作，快速鎖定調查對象，如發(fā)現(xiàn)污水井中高位報警、燃油柜高位報警、油水分離器故障等可能會發(fā)生意外排放的情形時，則可直接將船舶作為嫌疑船舶按上述方法進行排查取證。

2.根據(jù)操作性污染事故分類作進一步調查

收集完污染損害的證據(jù)后，下一步是根據(jù)船舶操作性污染事故的分類作進一步調查。

若有證據(jù)表明排放是故意行為，如將機艙污水不通過油水分離器而直接通過旁通管入海，則可直接按行政處罰程序進行調查，制作詢問筆錄或檢查筆錄，收集相關證據(jù)開展行政處罰工作。

若證據(jù)表明是屬于操作失誤或設備維護不當造成的排放，為防止事故的再次發(fā)生，可按人為因素的調查方法找出操作失誤或設備維護不當中更深層次的原因。具體方法可參考IMO A.884（21）號決議《船舶事故和事件調查規(guī)則修正案》附錄一：《人為因素的調查指南》。

對于證據(jù)表明是純機械故障造成的污染事故，在條件允許的情況下，可以組織相關領域專家進行調查分析，對機械設計或材料提出相關建議。

3.制作事故認定書

調查完畢后，根據(jù)法規(guī)要求海事部門需制作事故認定書，并送達當事人。事故認定書應載明事故基本情況、事故原因和事故責任。

在目前的調查實踐中，事故認定書和污染索賠密切相關。事故認定書的準確與否直接影響到索賠工作的成敗，但目前尚無制作事故認定書的相關指南。本文認為事故認定書中重點是將事故基本情況描述清楚，其內容至少要包括船舶污染損害的基本情況，如肇事船的情況、排放認定情況、污染的范圍、污染量、海事部門組織清污的具體措施以及所體現(xiàn)的合理性等，為污染索賠提供支持。由于污染損害賠償適用嚴格責任原則，［4］也即無過錯原則，因此事故認定書應注意和嚴格責任原則保持一致，無論船舶有無過失，其責任均應認定由排出污染物的船舶負責。

由于事故認定書中并不包含安全管理建議，對于非故意的排放污染物行為，事故認定書并不能起到預防事故發(fā)生的作用。因此，為達到預防事故的發(fā)生，對非故意的排放行為，海事部門可以在深入調查的基礎上，對船公司、船舶另行提出安全管理建議，幫助船公司、船舶防范污染事故。

四、如何開展水上交通事故引發(fā)的污染事故調查

水上交通事故引發(fā)的污染事故是指船舶因碰撞、擱淺、觸礁等水上交通事故導致船舶船體破損而造成的污染事故。發(fā)生水上交通事故，海事部門開展調查是無可爭議的，但是否需要另外組織人員開展污染事故調查？是否需要完成水上交通事故報告的同時還需完成污染事故調查報告？是否在認定水上交通事故責任的同時再認定污染事故責任？目前，各海事局的做法不一。為規(guī)范事故調查工作，交通部海事局將推動建立水上交通事故及船舶污染事故的合并調查機制列為“十三五”規(guī)劃內容之一。本文擬從法規(guī)要求、調查的目的與作用等方面進行討論。

（一）法律法規(guī)要求

《海上交通事故調查處理規(guī)定》第三十五條規(guī)定，“因海上交通事故產生的海洋環(huán)境污染，按照我國海洋環(huán)境保護的有關法律、法規(guī)處理?！薄秲群咏煌ㄊ鹿收{查處理規(guī)定》第三十八條也規(guī)定，“因內河交通事故造成水域環(huán)境污染事故的，對水域環(huán)境污染事故的調查、處理按照我國有關環(huán)境保護的法律、法規(guī)和有關規(guī)定執(zhí)行?！睂鲜鲆?guī)定，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》以及《防治船舶污染內河水域環(huán)境管理規(guī)定》均專設一章規(guī)范污染事故調查處理，對于海上事故，交通運輸部還專門頒布了《海上船舶污染事故調查處理規(guī)定》。因此，依據(jù)上述法律法規(guī)，水上交通事故引發(fā)的污染應該同時開展船舶污染事故調查工作，且水上交通事故調查不能代替船舶污染事故調查。但法律法規(guī)并未明確兩種調查必須分開進行，由于調查主體均為海事部門，海事部門在滿足法規(guī)要求的基礎上，應有如何執(zhí)行的決定權，因此合并調查在法律法規(guī)上是允許的。

（二）調查的目的與作用

水上交通事故引發(fā)的污染事故調查的目的也應從兩個方面分析，一是預防的角度，二是從為治理服務的角度。由于該污染是水上交通事故引發(fā)的，因此，防范交通事故是預防污染的重點，而水上交通事故調查的主要作用是防止類似事故的發(fā)生。因此，在水上交通事故調查已經(jīng)實施的前提下，污染事故調查預防的目的沒有意義。但污染事故調查可以收集相關污染損害證據(jù)，為污染索賠服務，因此，該類調查的目的主要是為污染治理服務，作用是通過調查，為污染損害索賠提供相關證據(jù)。

（三）具體做法建議

由于該類船舶污染事故調查的主要目的是為污染治理服務，為污染損害索賠提供相關證據(jù)，因此，對該類污染事故的調查應圍繞這一目的進行。調查人員應掌握污染索賠的基本知識，在調查過程中有意識地收集與污染索賠相關的證據(jù)。此外，為避免與水上交通事故調查發(fā)生沖突，更好地發(fā)揮好水上交通事故調查與船舶污染事故調查工作的作用，本文提出以下建議：

1.建議對水上交通事故及船舶污染事故合并調查

該類船舶污染事故調查主要是為污染索賠服務，為污染索賠提供證據(jù)。然而，值得一提的是，水上交通事故調查也對污染索賠起到非常關鍵的作用。2006年最高人民法院民事審判第四庭、中國海事局《關于規(guī)范海上交通事故調查與海事案件審理工作的指導意見》指出，“海事調查報告及其結論意見可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據(jù)，除非有充分事實證據(jù)和理由足以推翻海事調查報告及其結論意見”。但若兩類調查分別開展，則其結論、證據(jù)有可能相互矛盾，讓當事人、法院無所適從。如污染事故調查認定了某船的責任，但水上交通事故調查則認為存在不可抗力的因素，則該船可以免于承擔污染賠償責任。合并調查水上交通事故及船舶污染事故可以使調查證據(jù)、結論更加協(xié)調，避免海事部門的結論自相矛盾，影響海事部門形象。當然，合并調查也可避免海事部門派出兩支調查隊伍對當事人重復調查，既節(jié)省了行政費用，也減輕了行政相對人的負擔。合并調查后，事故調查人員應著重考慮如何調查以同時滿足水上交通事故及船舶污染事故的法律法規(guī)要求。

（1）水上交通事故調查需注意的事項

開展水上交通事故調查時應考慮與污染索賠相關的事宜，一是與《海洋環(huán)境保護法》相關的免責事項，如戰(zhàn)爭、不可抗拒的自然災害、負責燈塔或者其他助航設備的主管部門在執(zhí)行職責時的疏忽，或者其他過失行為以及完全由于第三者的故意或者過失。若不恰當?shù)卣J為水上交通事故是不可抗力造成的，則污染損害將得不到賠償。二是與海事賠償責任限制相關的事宜，《海商法》第二百零九條規(guī)定，“經(jīng)證明，引起賠償請求的損失是由于責任人的故意或者明知可能造成損失而輕率地作為或者不作為造成的，責任人無權依照本章規(guī)定限制賠償責任”。若調查發(fā)現(xiàn)船公司管理方面有失職行為將可能使船東喪失賠償責任限制。

（2）船舶污染事故調查需注意的事項

由于該類船舶污染事故調查的目的僅為污染損害索賠提供相關證據(jù)，因此，合并調查應以水上交通事故調查為主，同時考慮船舶污染事故調查的特殊要求，一是和前述操作性污染事故調查相同的污染損害證據(jù)收集，證明污染源是由具體的某船排放、污染的范圍及程度、排出的污染量、海事部門組織清污的具體措施以及所體現(xiàn)的合理性。二是考慮碰撞事故后，兩船以上發(fā)生油污泄漏，如何按照泄漏油數(shù)量及泄漏油類對環(huán)境的危害性等因素合理分開各自造成的損害，從而確定各泄漏油船舶所有人的責任。

2.建議將污染事故有關情況寫入水上交通事故調查報告

由于水上交通事故調查報告可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據(jù)，因此，在編寫水上交通事故調查報告時可以把與污染有關的情況寫入事故調查報告中，如污染的范圍及程度、排出的污染量、海事部門組織清污的具體措施以及所體現(xiàn)的合理性等。由于法律法規(guī)并未要求編寫污染事故調查報告，因此可以不另行編制污染事故調查報告。

本文作者也研究了國外引發(fā)水上污染的交通事故報告的寫法，如2007年“中運釜山”在美國舊金山因觸碰橋墩導致的重大污染事故，2010年“深能1”在澳大利亞因擱淺而導致污染大堡礁事故，兩份報告的共同特點有：一是沒有另行編制污染事故調查報告；二是將漏油量、污染的性質及范圍、簡要的清污行動等寫入水上交通事故調查報告中；三是事故調查完全由一個調查組完成，不會造成重復調查的情況。雖然國外的調查體制和我國不同，但我國和上述國家均是IMO成員國，均需遵循IMO有關公約要求，調查目的基本一致，因此，上述國家的做法對我國的事故調查有參考意義。

3.編制污染事故認定書的建議

雖然水上交通事故調查結束后會出具調查結論，但并不能代替法規(guī)要求的污染事故認定書，主要原因：一是不同法規(guī)的具體要求不同，如水上交通事故的調查結論包括事故概況（包括事故簡要經(jīng)過、損失情況等）、事故原因（事實與分析）、事故當事人責任認定、安全管理建議、 其他有關情況。而污染認定書僅要求事故基本情況、事故原因和事故責任。二是因兩者的目的不同，其事故原因及事故責任也不相同，水上交通事故調查主要目的是預防事故的發(fā)生，因此，事故原因更多地包含深層次的原因，而事故責任多是指兩艘船因碰撞引起的過失責任比例劃分。而污染認定書主要目的是為治理污染服務，其原因只要說明因何種事故發(fā)生污染即可，而事故責任其歸責的原則應按侵權責任法第六十七條，“兩個以上污染者污染環(huán)境，污染者承擔責任的大小，根據(jù)污染物的種類、排放量等因素確定”，即主要比較兩船的污染物的排出量，若一船沒有發(fā)生污染物泄漏，則該船一般情況下并不承擔污染責任，除非該船承擔全部的交通事故責任。

因此，編制污染事故認定書時建議在編寫事故基本情況時主要依據(jù)水上交通事故報告，可以簡要地闡述事故經(jīng)過，并將與污染有關的情況寫入，如污染的范圍及程度、排出的污染量、海事部門組織清污的具體措施等；在編寫事故原因部分主要寫因何種事故發(fā)生污染；在確定事故責任時若單船事故造成污染，則該船負擔事故責任。若兩船以上事故，若某船在水上交通事故中完全責任，由他船承擔一切責任，則按《海洋環(huán)境保護法》第九十條由他船承擔責任。否則，均由泄漏污染物的船承擔責任。若兩艘以上的船舶均排除污染物，則按污染物的排出量確定責任。

五、結束語

由于我國法律法規(guī)的原因，船舶污染事故調查與水上交通事故調查并行。如何解決好兩種事故的調查銜接問題是目前海事工作的難點，是交通運輸部海事局“十三五”期間需要重點解決的事項之一。本文在分析了兩種事故的調查目的后，提出了具體的操作建議，以期起到拋磚引玉的作用。

［1］中華人民共和國海事局.水上交通事故調查概論［M］.大連:大連海事大學出版社，2004:4.

［2］蔣夕良.船舶操作性污染事故成因分析［J］.中國水運，2009（3）:26.

［3］劉嵩.談港區(qū)船舶油污染疑難案件的調查［J］.航海技術，2005（2）:45-46.

［4］張箱蘭.船舶污染損害賠償責任的理論、實踐及我國船舶污染法律制度的建構［J］.武漢理工大學學報:社會科學版，2008（1）:41.

10.16176/j.cnki.21-1284.2016.09.005

許巖松（1973—），碩士，高級海事調查官，高級工程師，E-mail：1515645527@qq.com