論城市居民自治的概念、發(fā)展與價(jià)值

徐彬

摘要：居民自治是一種基層自治類型，是依法通過會(huì)議選舉組織居民委員會(huì)，以民主選舉、決策、管理和監(jiān)督的方式，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)自主管理目的的一種自治類型。作為基層群眾自治制度重要組成部分，居民自治對于推動(dòng)民主的實(shí)現(xiàn)、政治參與的擴(kuò)大、政治文明建設(shè)和市民社會(huì)的形成等方面具有重大價(jià)值。

關(guān)鍵詞：居民自治；民主價(jià)值；市民社會(huì)；政治文明

中圖分類號：A81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號：1001-0475（2016）03-0026-02

在中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)上分別通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中都明確提出了完善和發(fā)展基層民主制度?？梢?，黨對基層群眾自治制度的重視，其中城市居民自治作為基層群眾自治制度的一個(gè)重要組成部分，對其進(jìn)行深入的認(rèn)識(shí)和探討是有必要的。

一、居民自治的含義

居民自治作為一項(xiàng)基本法律制度，根據(jù)《憲法》以及《城市居民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定表明城鎮(zhèn)居民有權(quán)依據(jù)憲法、法律的規(guī)定，通過召開本居住區(qū)內(nèi)全體居民大會(huì)公開選舉產(chǎn)生居民委員會(huì)，由居民委員會(huì)依法自主處理本居住區(qū)內(nèi)相關(guān)事務(wù)。居民委員會(huì)代表本居住區(qū)內(nèi)全體居民對本居住區(qū)內(nèi)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行自主處理的同時(shí)也就是居民委員會(huì)代表共同體成員實(shí)現(xiàn)了民主選舉、決策、管理和監(jiān)督等民主權(quán)利。因此，就居民自治的本性而言，它屬于一種基層民主。另外，作為居民自治的核心內(nèi)容，居民自治權(quán)主要針對的是居住地區(qū)的居民對公共事務(wù)和公益事業(yè)自主管理的權(quán)利，它是國家公權(quán)下放一種具體體現(xiàn)。居民自治權(quán)不僅無法逾越與國家公權(quán)力之間的界限，同時(shí)也不能超越與居民私權(quán)利之間的屏障。而且居民自治權(quán)只能對本居住區(qū)的公共事務(wù)與公益事業(yè)進(jìn)自主管理，即使是居住地區(qū)范圍內(nèi)的非公共事務(wù)和公益事業(yè)或者是居住地區(qū)范圍外的公共事務(wù)和公益事業(yè)，居民委員會(huì)都無權(quán)進(jìn)行干預(yù)。通過憲法與法律的規(guī)定，將居民自治權(quán)上升為法定權(quán)利，即居民委員會(huì)能夠代表本居住地區(qū)全體居民對本居住地區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行自主治理的權(quán)利。居民自治權(quán)是由全體居民享有，通過居委會(huì)以集體方式行使權(quán)利的一種法律行為，所以必須在其運(yùn)轉(zhuǎn)過程中遵循法律關(guān)于合法法律行為的各種規(guī)定。

綜上所述，所謂居民自治是根據(jù)憲法與相關(guān)法律的規(guī)定，居民依法通過會(huì)議選舉組織居民委員會(huì)，以民主選舉、決策、管理和監(jiān)督的方式，對居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行自我管理、教育和服務(wù)的制度。

二、居民自治的歷史發(fā)展

我國城鎮(zhèn)的居民自治主要是以居民委員會(huì)為載體來承擔(dān)和實(shí)現(xiàn)的。居委會(huì)的建設(shè)和改革過程對應(yīng)著居民自治的歷史發(fā)展。

（一）萌芽中探索時(shí)期

新中國成立后，以“居民委員會(huì)”或“居民小組”等命名的基層群眾性自治組織先后自發(fā)成立。順應(yīng)這樣的歷史發(fā)展趨勢，1953年6月彭真認(rèn)為居民委員會(huì)在居民自愿情況下，在辦理本居住地區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，輔助宣傳政府的法律法規(guī)，積極響應(yīng)政府的號召和切實(shí)反映居民基本訴求等方面具有重要作用，因此特向中央建議在城市中應(yīng)當(dāng)建立居民委員會(huì)，并明確其性質(zhì)是“群眾自治組織不是政權(quán)組織”。[1] （P.241）同年12月，政務(wù)院大力推廣居民委員會(huì)的建立，對已經(jīng)建立的居民委員會(huì)加以整頓。1954年12月，第一屆全國人民代表大會(huì)制度常務(wù)委員會(huì)通過的《城市居民委員會(huì)組織條例》首次以法律形式明確居民委員會(huì)是城市基礎(chǔ)群眾性自治組織，這為居民自治的發(fā)展和居民委員會(huì)建設(shè)奠定了法律基礎(chǔ)。

（二）恢復(fù)中發(fā)展時(shí)期

1980年1月，國務(wù)院正式將居民自治納入法制化軌道。1982年12月通過的《中華人民共和國憲法》明確了居民委員會(huì)作為城市基層群眾性自治組織的憲法地位，確定了其包括在辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛和協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安等方面的職能。居民委員會(huì)憲法地位的確立，極大地保護(hù)和促進(jìn)了居民自治的發(fā)展。順應(yīng)城市發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)，1989年12月通過的《城市居民委員會(huì)組織法》為居民委員會(huì)以適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要為前提，如何調(diào)整工作思路提供了法律基礎(chǔ)。

（三）推進(jìn)中完善時(shí)期

2000年11月和2004年10月，中央辦公廳先后兩次向全國轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于意見》和《中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見》，對在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的過程中街道、社區(qū)黨建工作進(jìn)行了部署，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和改進(jìn)街道、社區(qū)黨組織對居民自治的領(lǐng)導(dǎo)。這標(biāo)志著居民自治進(jìn)入了全面推進(jìn)的階段。2007年10月，中國共產(chǎn)黨的十七大報(bào)告第一次明確指出中國特色社會(huì)主義政治制度包括以居民自治和村民自治為主要內(nèi)容基層群眾性自治制度。此后，在中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)中都明確提出了完善和發(fā)展基層民主制度。自此，我國居民自治進(jìn)入全新的時(shí)代。

經(jīng)過60多年的發(fā)展，我國城市居民自治法律體系已基本確立，居民委員會(huì)這樣一種基層群眾性自治組織載體日趨完備，居民自治的內(nèi)容與形式在社區(qū)建設(shè)等新形式下日益豐富，為城市社區(qū)管理與服務(wù)、為社會(huì)主義政治文明建設(shè)提供越來越多的政治資源。

三、居民自治的價(jià)值

基層群眾自主管理、服務(wù)、教育和監(jiān)督的需要是我國城市居民自治發(fā)展、壯大和創(chuàng)新的源動(dòng)力。居民自治的實(shí)踐滿足了城市居民自主處理本居住地區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的需要。因此居民自治具有非常重要的價(jià)值。

（一）有利于民主的實(shí)現(xiàn)

美國學(xué)者羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為，真正的民主就是在完全尊重并保證每個(gè)成員的政治平等的前提下，人民能夠在國家中實(shí)現(xiàn)自己的統(tǒng)治。而這樣的民主至少要有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或者民主至少要為五種情況提供機(jī)會(huì)，即有效的參與、選票的平等、充分的知情權(quán)、對議程的最終控制以及成年人的公民權(quán)。[2] （P.33）國家權(quán)力屬于人民，人民當(dāng)家作主，這是民主最本質(zhì)的體現(xiàn)。中共十七大報(bào)告認(rèn)為人民民主是社會(huì)主義的生命，社會(huì)主義與民主的發(fā)展同步，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定不移地發(fā)展社會(huì)主義民主政治，重點(diǎn)推進(jìn)基層民主。因?yàn)榛鶎尤罕娮灾巫鳛橹苯用裰鞯慕M織形式，既是廣大人民群眾在基層社會(huì)生活中當(dāng)家作主的渠道，也是其直接參與國家政治生活的重要形式。[3]（P.266）可見居民自治正是社區(qū)居民通過選舉、決策、管理、監(jiān)督的方式來行使一定的管理自己事務(wù)的權(quán)力。通過這樣的途徑來實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主要求，培養(yǎng)并提高人民民主素養(yǎng)和能力。居民自治將居住區(qū)域相同的城市居民組織起來，就共同關(guān)心的事務(wù)討論，形成有機(jī)的聯(lián)系，有利于民主的實(shí)現(xiàn)。

（二）有利于公民政治參與的增強(qiáng)

政治參與的過程其實(shí)就是一個(gè)公民個(gè)人或團(tuán)體為了自身利益相互合作的過程。日本學(xué)者加藤節(jié)在《政治與人》一書中指出：“現(xiàn)代人為生存所迫，為滿足自己的興趣與消費(fèi)欲望而奔波，因而他們既沒有精神上、也沒有時(shí)間上的可能性來發(fā)揮自己的想象力，判斷自己與政治之間的關(guān)系，并且通過組成各種組織對政治活動(dòng)施加積極的影響?！盵4] （P.8）隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，不同社會(huì)階層逐步形成。由經(jīng)濟(jì)上自立的人員所組成的同質(zhì)居民區(qū)無論在數(shù)量和規(guī)模都急劇增長。他們依法通過召開全體會(huì)議選舉組織居民委員會(huì)，以民主的方式自主辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。在進(jìn)行自我的管理、教育和服務(wù)的過程中充分表達(dá)了自己的意見，維護(hù)了在公共政策中自身的利益。這其實(shí)就是公民政治參與的過程。

（三）有利于政治文明的建設(shè)

政治文明是人類社會(huì)在一定歷史條件下為了自己的利益而獲取、運(yùn)用、影響公共權(quán)力過程中所形成的文明狀態(tài)，這種文明狀態(tài)由一定歷史時(shí)期的物質(zhì)生活所決定，同時(shí)受精神生活所影響。人類認(rèn)識(shí)與改造社會(huì)政治生活的過程中所形成的政治智慧結(jié)晶體現(xiàn)了人類社會(huì)政治生活狀態(tài)。社會(huì)主義建設(shè)過程就是一個(gè)政治文明建設(shè)的過程，而民主政治作為政治文明的核心，建立和健全民主政治的過程就其實(shí)質(zhì)而言就是政治文明建設(shè)的過程。通過人民群眾依法廣泛參與到基層公共事務(wù)和公益事業(yè)自主管理過程中的這樣一種基層群眾性自治形式來實(shí)行基層的民主發(fā)展，有利于推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的政治文明進(jìn)程。

（四）有利于市民社會(huì)的形成

市民社會(huì)是不能與國家相混淆或者不能為國家所淹沒的社會(huì)生活領(lǐng)域，它是一個(gè)部分獨(dú)立于國家的，且并與國家相對一種社會(huì)存在。在這種與國家相對并獨(dú)立于國家之外的社會(huì)存在中，市民可以就所關(guān)心的共同事物聯(lián)合起來，并通過他們的存在本身或行動(dòng)來影響公共政策。因此市民社會(huì)是個(gè)“自治的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)”[5] （P.67）。在市民社會(huì)中社會(huì)成員以個(gè)人利益為原則，因此社會(huì)成員自身具備獨(dú)立自主的品格，這種經(jīng)濟(jì)層面上的獨(dú)立自主特性就要求政治層面上的公民身份認(rèn)同，即要從“臣民”身份向“公民”身份的轉(zhuǎn)變。這種社會(huì)形態(tài)的形成不僅要求其社會(huì)成員“公民”社會(huì)角色屬性的肯定，還要求對市民社會(huì)中公民人格上所體現(xiàn)的獨(dú)立與自由進(jìn)行保護(hù)，更要求對公民追求平等的民主權(quán)利需要的滿足。為了保持市民社會(huì)相對獨(dú)立于國家，政治力量不得控制市民社會(huì)的成員。只有這樣才能達(dá)到維護(hù)民主制度的目的。在這一前提之下，要求政府與社會(huì)適當(dāng)分權(quán)，在國家與市民社會(huì)之間形成友好和諧的良性互動(dòng)關(guān)系，從而能夠保證社會(huì)發(fā)展充滿活力、政府運(yùn)作高效便民。城鎮(zhèn)居民在對所居住區(qū)域公共事務(wù)與公益事業(yè)進(jìn)行自主管理的過程也是市民獨(dú)立意識(shí)、公共意識(shí)、參政意識(shí)、合作精神契約觀念和權(quán)利觀念培養(yǎng)形成的過程。居民上述意識(shí)與理念激活和培養(yǎng)是市民社會(huì)形成的前提和基礎(chǔ)。

目前，我國的基層群眾自治是“民主在行動(dòng)中的新的實(shí)踐和展開”。[6]（P.10）作為基層群眾自治的組成部分，城市居民根據(jù)憲法與相關(guān)法律的規(guī)定，通過召開全體會(huì)議選舉組織居民委員會(huì)，由居民委員會(huì)集體行使居民自治權(quán)，對居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行自主辦理。能夠讓廣大居民直接參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理，不僅維護(hù)了自身利益，更是提高了民主素質(zhì)，鞏固了當(dāng)家作主的政治地位。

參考文獻(xiàn)：

[1]彭真.彭真文選[M].北京：人民出版社，1991.

[2][美]羅伯特·A·達(dá)爾，李風(fēng)華譯，論民主[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2012.

[3]王邦佐，孫關(guān)宏，王滬寧，李慧康.新政治學(xué)概要[M]. 上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004.

[4][日]加藤節(jié)，唐士其譯.政治與人[M].北京：北京大學(xué)出版社，2003.

[5]汪暉，陳燕谷.文化與公共性[M].北京：三聯(lián)書店，2005.

[6]王錫鋅.公眾參與：參與式民主的理論想象及制度實(shí)踐[J].政治與法律，2008，（6）.

[責(zé)任編輯：秦 超]