我國能源企業(yè)供給側(cè)法律運(yùn)營改革的路徑探究

鄭佳寧

（中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京　100088）

我國能源企業(yè)供給側(cè)法律運(yùn)營改革的路徑探究

鄭佳寧

（中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088）

借鑒歐盟、美國能源企業(yè)供給側(cè)法律運(yùn)營改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國能源行業(yè)的現(xiàn)狀，探究我國能源供給側(cè)運(yùn)營改革所應(yīng)當(dāng)遵循保障能源安全源、增強(qiáng)輸配環(huán)節(jié)運(yùn)營獨(dú)立性、注意循序漸進(jìn)的法律原則，從而建構(gòu)以獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制為藍(lán)本的我國能源供給側(cè)法律運(yùn)營改革總體方案。最后明確提出，構(gòu)建獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體輸配管網(wǎng)運(yùn)營能力審查、獨(dú)立運(yùn)營、運(yùn)營權(quán)限制度，以及運(yùn)輸管網(wǎng)所有權(quán)人的權(quán)利與義務(wù)等4項(xiàng)具體法律制度。

能源企業(yè)；供給側(cè)運(yùn)營改革；獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制

一、我國能源企業(yè)供給側(cè)法律運(yùn)營改革的必要性與現(xiàn)狀

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出：“深入推進(jìn)能源革命，著力推動(dòng)能源生產(chǎn)利用方式變革，優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，維護(hù)國家能源安全?！泵鞔_能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革是推進(jìn)能源行業(yè)市場(chǎng)化的重要機(jī)制，具有實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)能源節(jié)約、保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行等方面的重要作用。這昭示著供給側(cè)改革被上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度而備受矚目，供給側(cè)改革注重發(fā)揮市場(chǎng)作用，強(qiáng)調(diào)機(jī)制變革，提高運(yùn)營效率，這些要求與能源行業(yè)市場(chǎng)化改革的目標(biāo)不謀而合，我們完全有理由相信，供給側(cè)改革將為能源行業(yè)體制變革提供全新思路，注入充足動(dòng)力。

眾所周知，當(dāng)下我國能源行業(yè)的市場(chǎng)化程度并不高，原有的垂直一體化能源壟斷體制并未從根本上破除，少數(shù)能源巨頭仍然處于絕對(duì)的市場(chǎng)支配地位。能源行業(yè)壟斷現(xiàn)狀導(dǎo)致了一系列惡果，集中體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效能低下，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力薄弱，服務(wù)質(zhì)量下降，阻礙技術(shù)進(jìn)步，扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)甚至危及能源安全等諸多方面①，事實(shí)證明能源行業(yè)流弊甚多，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的基本要求，為了促進(jìn)有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，促進(jìn)能源節(jié)約，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革必勢(shì)在必行。

與歐盟和美國相比，我國能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革尚處于起步階段，具有改革不徹底、體系化弱、可操作性弱、缺乏有效監(jiān)管等劣勢(shì)。從行業(yè)領(lǐng)域來看，目前主要集中在電力行業(yè)，尚未擴(kuò)展至石油天然氣行業(yè)。就運(yùn)營改革的具體樣態(tài)而言，主要包括服務(wù)運(yùn)營改革、會(huì)計(jì)運(yùn)營改革、法律職能運(yùn)營改革、所有權(quán)分離機(jī)制等②，并未大規(guī)模開展獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制的實(shí)踐。

我國的法律職能運(yùn)營改革與所有權(quán)分離機(jī)制雖然較為成功，但并不徹底。首先，電力企業(yè)所有權(quán)分離機(jī)制主要分離電力生產(chǎn)與電力輸配環(huán)節(jié)，電力輸配與電力銷售環(huán)節(jié)分離程度仍然較低③。雖然在電力輸配與電力銷售環(huán)節(jié)出現(xiàn)了引入法律職能運(yùn)營改革的嘗試，但仍然缺乏保障電網(wǎng)企業(yè)旗下售電公司運(yùn)營獨(dú)立性的配套法律機(jī)制。其次，我國電力行業(yè)改革對(duì)電力生產(chǎn)與電力輸配環(huán)節(jié)的分離并不完全，兩大電網(wǎng)公司保留了一定容量的發(fā)電資產(chǎn)，在部分地區(qū)預(yù)留的發(fā)電資產(chǎn)也未得到較好的處理。除此之外，在“西氣東輸”開工之際，原國務(wù)院體改辦體改所提交了題為《長(zhǎng)距離管輸與城市配氣監(jiān)管框架研究》的研究報(bào)告，提出了天然氣供氣和管輸分離的建議。但是由于種種原因，改革建議最終未能如人所愿。

二、我國能源企業(yè)供給側(cè)法律運(yùn)營改革的基本思路

“法律原則是法律的基礎(chǔ)性真理、原理，或者為其他法律要素提供基礎(chǔ)或者本源的綜合性原理或者出發(fā)點(diǎn)?！保?］能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革的基本原則對(duì)于各項(xiàng)規(guī)則的建構(gòu)與實(shí)施具有重要的指導(dǎo)作用，能夠有效避免改革措施偏離既定的方向，確保能源行業(yè)市場(chǎng)化目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。結(jié)合能源行業(yè)自身屬性與中外能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革實(shí)踐，筆者認(rèn)為我國能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革應(yīng)當(dāng)注意保障能源安全、增強(qiáng)輸配環(huán)節(jié)運(yùn)營獨(dú)立性、注意循序漸進(jìn)等方面的問題。

（一）保障能源安全

保障能源安全不僅是能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革的基本原則，更是能源法上應(yīng)當(dāng)確立的基本原則，有學(xué)者甚至將保障能源安全原則視為能源法上的 “帝王原則”［2］。法創(chuàng)造秩序，“在人類的共同生活中，人們寧可容忍有問題、不符合目的的或者根本就是‘不公正的’法律規(guī)則的存在，也不愿意看到完全失去法律控制（沒有法律判斷）的狀態(tài)”［3］。眾所周知，能源在國民經(jīng)濟(jì)中扮演著無可替代的關(guān)鍵作用，能源的安全、穩(wěn)定、持續(xù)供應(yīng)對(duì)眾多行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展乃至整個(gè)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而言意義非凡，能源的匱乏以及能源供應(yīng)的不穩(wěn)定將對(duì)整個(gè)社會(huì)造成難以彌補(bǔ)的傷害。因而在能源法中安全的價(jià)值追求毫無疑問處于首要地位，眾多具體制度，例如能源戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度、能源安全評(píng)估制度、能源預(yù)警與應(yīng)急制度等④，均與其直接相關(guān)。能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革的初衷在于推進(jìn)能源行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程，提高能源行業(yè)運(yùn)行效率，并未直接涉及能源安全的保障。然而能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革涉及能源運(yùn)輸、配送環(huán)節(jié)運(yùn)營機(jī)制與運(yùn)營模式的重大革新，相關(guān)業(yè)務(wù)的運(yùn)營主體也將有所調(diào)整。誠如前述，能源輸配環(huán)節(jié)是溝通能源行業(yè)上下游環(huán)節(jié)的橋梁與紐帶，牽一發(fā)而動(dòng)全身，一旦舉措不當(dāng)，將直接影響能源產(chǎn)品的有效供應(yīng)甚至危及能源安全。對(duì)于能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革而言，保障能源安全原則更多體現(xiàn)在消極層面而非積極層面，申言之，任何能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革舉措都應(yīng)當(dāng)保證能源輸配管網(wǎng)的安全、平穩(wěn)運(yùn)營，決不能將追求能源行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程、提高能源行業(yè)運(yùn)行效率建立在犧牲能源安全的基礎(chǔ)之上。

保障能源安全在能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革中主要體現(xiàn)為：其一，建立能源安全評(píng)估機(jī)制，任何改革措施尤其是涉及輸配管網(wǎng)運(yùn)營模式與運(yùn)營主體發(fā)生重大變更的外部運(yùn)營改革必須通過以運(yùn)營穩(wěn)定性為核心內(nèi)容的能源安全評(píng)估。對(duì)于因管網(wǎng)自身屬性、自然地理環(huán)境等原因進(jìn)行運(yùn)營改革后難以保證管網(wǎng)運(yùn)營穩(wěn)定性的特殊情形，則應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“安全優(yōu)先”原則，暫不進(jìn)行改革。其二，實(shí)行輸配環(huán)節(jié)運(yùn)營機(jī)構(gòu)專業(yè)運(yùn)營能力實(shí)質(zhì)審查制度，在獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制中，歐盟、美國相關(guān)能源指令均要求獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的運(yùn)營能力，以確保能源輸配管網(wǎng)安全、平穩(wěn)運(yùn)營。

（二）增強(qiáng)輸配環(huán)節(jié)運(yùn)營獨(dú)立性

能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革的核心目的在于打破既有壟斷體制，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。由于電力、天然氣等能源行業(yè)所具備的獨(dú)特行業(yè)屬性，相關(guān)能源產(chǎn)品存儲(chǔ)難度大，其運(yùn)輸又高度依賴運(yùn)輸管網(wǎng)，管網(wǎng)運(yùn)輸與配送成為整個(gè)行業(yè)中溝通生產(chǎn)端與銷售端的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此控制輸配管網(wǎng)的能源輸配企業(yè)便天然地具備了其他能源企業(yè)所無法企及的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在原有體制之下，企業(yè)不僅壟斷了能源輸配業(yè)務(wù)，同時(shí)也事實(shí)上壟斷了更為下游的能源銷售業(yè)務(wù)。壟斷行為既可能發(fā)生在經(jīng)營者與競(jìng)爭(zhēng)者之間的橫向經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，也可能發(fā)生在經(jīng)營者與消費(fèi)者之間的縱向經(jīng)濟(jì)關(guān)系中［4］。因能源輸配環(huán)節(jié)的自然壟斷特性，垂直一體化的壟斷將在事實(shí)上形成能源生產(chǎn)和銷售領(lǐng)域的行業(yè)壁壘，阻礙競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入。同時(shí)，既有和潛在的能源消費(fèi)者（包括能源生產(chǎn)企業(yè)、能源銷售企業(yè)和終端能源消費(fèi)者）也極易受到歧視性待遇。因此分離能源運(yùn)輸、配送等自然壟斷環(huán)節(jié)與能源生產(chǎn)、銷售等可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，增強(qiáng)能源輸配環(huán)節(jié)運(yùn)營獨(dú)立性成為實(shí)現(xiàn)能源行業(yè)市場(chǎng)化目標(biāo)的不二法門，供給側(cè)運(yùn)營改革絕大多數(shù)制度建構(gòu)均圍繞這一原則展開。服務(wù)運(yùn)營改革要求能源輸配企業(yè)提供運(yùn)輸、配送等單項(xiàng)能源服務(wù)，對(duì)其課以開放輸配管網(wǎng)之義務(wù)，實(shí)現(xiàn)能源輸配環(huán)節(jié)與能源銷售環(huán)節(jié)在商品形態(tài)上的分離。會(huì)計(jì)運(yùn)營改革要求能源企業(yè)對(duì)于生產(chǎn)、運(yùn)輸、配送、銷售等環(huán)節(jié)分別制作會(huì)計(jì)賬戶，實(shí)現(xiàn)能源輸配環(huán)節(jié)與能源生產(chǎn)、能源銷售環(huán)節(jié)財(cái)務(wù)狀況上的分離。法律職能運(yùn)營改革、獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制與所有權(quán)分離機(jī)制則變更輸配環(huán)節(jié)運(yùn)營主體，切斷不同環(huán)節(jié)運(yùn)營主體關(guān)聯(lián)，在不同程度上實(shí)現(xiàn)能源輸配環(huán)節(jié)與能源生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)運(yùn)營的分離。

從增強(qiáng)輸配環(huán)節(jié)運(yùn)營獨(dú)立性的角度而言，我國能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革尤其應(yīng)當(dāng)關(guān)注：其一，堅(jiān)持縱向運(yùn)營改革為主，慎用橫向運(yùn)營改革。實(shí)踐證明，橫向運(yùn)營改革機(jī)制極易形成寡頭壟斷的局面，無助于能源行業(yè)自由化改革的推進(jìn)。因此，歐美各國能源企業(yè)供給側(cè)改革主要運(yùn)用縱向運(yùn)營改革措施，橫向運(yùn)營改革措施運(yùn)用極為罕見，這一經(jīng)驗(yàn)也值得我國效仿。其二，強(qiáng)化兩環(huán)節(jié)分離的徹底性。我國2002年以來的第一波電力行業(yè)市場(chǎng)化采取法律職能運(yùn)營改革與所有權(quán)分離機(jī)制，但能源輸配環(huán)節(jié)與能源生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)分離并不徹底，電網(wǎng)公司仍然保有相當(dāng)?shù)陌l(fā)電資產(chǎn)，改革的不徹底性嚴(yán)重制約了能源輸配環(huán)節(jié)運(yùn)營的獨(dú)立性。因此今后我國能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革應(yīng)當(dāng)提升分離徹底程度，嚴(yán)格限制輸配企業(yè)從事能源生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分離、供氣與管輸分離。其三，完善對(duì)相關(guān)主體的監(jiān)管體系。輸配環(huán)節(jié)運(yùn)營獨(dú)立性的實(shí)現(xiàn)在很大程度上有賴于合理高效的監(jiān)管體系，必要監(jiān)管體系的缺失是導(dǎo)致我國能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革實(shí)際效果欠佳的重要原因。應(yīng)當(dāng)分別建立內(nèi)部監(jiān)管體系和外部監(jiān)管體系，一方面課以能源企業(yè)自我監(jiān)管的義務(wù)，包括企業(yè)信息公布并接受公眾監(jiān)督，企業(yè)內(nèi)部制定履行供給側(cè)運(yùn)營改革的合規(guī)方案，會(huì)計(jì)賬戶的提交和公示等；另一方面應(yīng)當(dāng)組建獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由其全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)管能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革的實(shí)施情況。

（三）循序漸進(jìn)原則

從域外經(jīng)驗(yàn)來看，歐美各國能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革并不是一蹴而就的，而是經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展階段。2003年歐盟第二次天然氣和電力自由化指令確立法律職能運(yùn)營改革，2009年歐盟第三次天然氣和電力自由化指令確立獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制和所有權(quán)分離機(jī)制。美國對(duì)電力、天然氣等能源行業(yè)的運(yùn)營改革實(shí)踐更是經(jīng)歷了三十多年的發(fā)展歷程⑤?？傮w而言，無論是美國還是歐盟，能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革均呈現(xiàn)出逐步推進(jìn)、層層深入的特征，隨著能源行業(yè)自由化改革的深入，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的干預(yù)程度逐步增強(qiáng)。以外部運(yùn)營改革為例，歐盟、美國首先確立的都是對(duì)能源企業(yè)干預(yù)程度最低的法律職能運(yùn)營改革，隨后又分別確立了對(duì)能源企業(yè)干預(yù)程度較高的獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制，美國迄今為止都沒有確立最為激進(jìn)的所有權(quán)分離機(jī)制。

現(xiàn)階段，漸進(jìn)原則對(duì)我國能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革的具體要求包括：其一，根據(jù)不同行業(yè)、不同區(qū)域的實(shí)際情況，選擇恰當(dāng)?shù)哪茉雌髽I(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革措施。對(duì)于電力等改革開始較早、市場(chǎng)化程度較高的行業(yè)，可以考慮實(shí)行獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制等更為徹底的改革措施；對(duì)于石油天然氣等市場(chǎng)化程度較低的行業(yè)，則首先應(yīng)當(dāng)開展服務(wù)運(yùn)營改革和會(huì)計(jì)運(yùn)營改革，開放能源輸配管網(wǎng)，注重能源生產(chǎn)端和能源銷售端市場(chǎng)主體培育，不宜盲目推開獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制等外部運(yùn)營改革措施。其二，能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革應(yīng)當(dāng)“先試點(diǎn)、后推廣”，例如獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制，可以選擇條件較為成熟的部分區(qū)域電網(wǎng)進(jìn)行試點(diǎn)，充分總結(jié)試點(diǎn)區(qū)域經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對(duì)我國實(shí)際，對(duì)域外改革措施進(jìn)行調(diào)整，在此基礎(chǔ)之上全面推行。其三，可以激勵(lì)企業(yè)自愿實(shí)行某種改革措施，待時(shí)機(jī)成熟后，再推行強(qiáng)制性改革措施⑥。其四，由內(nèi)部運(yùn)營改革逐步擴(kuò)展至外部運(yùn)營改革。如前所述，內(nèi)部運(yùn)營改革往往是外部運(yùn)營改革的前提和基礎(chǔ)，外部運(yùn)營改革的推行建立在內(nèi)部運(yùn)營改革有效實(shí)施基礎(chǔ)之上。因此現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注內(nèi)部運(yùn)營改革實(shí)施情況，為外部運(yùn)營改革的逐步推行打下良好的基礎(chǔ)。

三、建立獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制推進(jìn)能源企業(yè)供給側(cè)法律運(yùn)營改革

“比較是一切法律分析的核心，沒有任何一個(gè)法律領(lǐng)域先天地就對(duì)比較法具有抵抗力。”［5］傳統(tǒng)的能源法律關(guān)系更多地表現(xiàn)為行政法律關(guān)系，即以政府行政命令直接管理能源事務(wù)，包括能源經(jīng)營特許權(quán)的授予、產(chǎn)供銷計(jì)劃的執(zhí)行、稅收征管與補(bǔ)貼等，缺乏市場(chǎng)主導(dǎo)能源資源合理配置的法律基礎(chǔ)［6］。通過對(duì)歐美以及我國能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革的系統(tǒng)分析，獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制切中能源行業(yè)壟斷體制產(chǎn)生之要害，以合理可控的制度成本最大程度地實(shí)現(xiàn)能源行業(yè)中自然壟斷環(huán)節(jié)與可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的分離，為能源行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是現(xiàn)階段最為有效、最具可行性的能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革模式，應(yīng)當(dāng)成為我國推進(jìn)能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革的主要路徑⑦。具體而言，這一改革的方案的主要法律制度包括：

（一）獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體輸配管網(wǎng)運(yùn)營能力審查制度

能源行業(yè)的特殊性決定了市場(chǎng)無法解決一切問題，需要國家利用“看得見的手”來對(duì)能源市場(chǎng)進(jìn)行一定程度的管制，以降低市場(chǎng)化能源開發(fā)利用中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。在獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制之下，獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體（包括ISO和RTO）完全負(fù)責(zé)電力、天然氣等能源行業(yè)輸配環(huán)節(jié)管理、運(yùn)營和投資，獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體是否具有相應(yīng)的運(yùn)營能力對(duì)于輸配管網(wǎng)正常運(yùn)營乃至能源安全的保障意義重大，因此需要構(gòu)建獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體輸配管網(wǎng)運(yùn)營能力審查制度。能力審查制度究其本質(zhì)即為市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是指國家或政府準(zhǔn)許自然人、法人進(jìn)入市場(chǎng)從事經(jīng)營活動(dòng)的法定條件和程序規(guī)則的總稱，是能源市場(chǎng)法律制度框架中至關(guān)重要的一環(huán)［7］。歐美各國均確立獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體輸配管網(wǎng)運(yùn)營能力審查制度，對(duì)獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體運(yùn)營能力提出諸多要求，該制度也較為明顯地體現(xiàn)出保障能源安全原則。美國相關(guān)能源指令要求RTO應(yīng)當(dāng)獲得針對(duì)運(yùn)輸設(shè)施的運(yùn)營權(quán)限（possession of operational authority for all transmission facilities），并且獲得保持管網(wǎng)短期可靠性的排他性權(quán)限（exclusive authority to maintain short-term reliability）。歐盟相關(guān)指令則要求ISO應(yīng)當(dāng)具備履行相關(guān)職能所必須的人力、技術(shù)、金融等資源。除此之外，美國能源監(jiān)管當(dāng)局還要求RTO應(yīng)當(dāng)達(dá)到一定的規(guī)模，并服務(wù)于特定區(qū)域⑧。我國法律對(duì)能源輸配環(huán)節(jié)運(yùn)營者運(yùn)營能力問題亦有所規(guī)制，例如我國實(shí)行電力許可證制度，從事發(fā)電、輸電、供電的單位應(yīng)當(dāng)分別取得發(fā)電、輸電、供電許可證⑨，因此從事電力管網(wǎng)經(jīng)營的獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體應(yīng)當(dāng)取得輸電許可證。從法律屬性上而言，電力許可證屬于《行政許可法》第十二條第三款所規(guī)定的資質(zhì)類行政許可，主要目的在于防止危險(xiǎn)發(fā)生，保障公共安全。對(duì)于天然氣行業(yè)，我國僅對(duì)天然氣上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)與下游配送、銷售環(huán)節(jié)設(shè)置行政許可⑩，并未對(duì)天然氣管網(wǎng)運(yùn)輸環(huán)節(jié)單獨(dú)設(shè)置行政許可。究其原因，在原有垂直一體化能源體制之下，運(yùn)輸環(huán)節(jié)被視為生產(chǎn)環(huán)節(jié)的“當(dāng)然附庸”，在運(yùn)營上與天然氣生產(chǎn)、配送、銷售渾然一體，自無單獨(dú)設(shè)置之必要。在推行獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制之后，天然氣管網(wǎng)運(yùn)輸環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)效仿電力行業(yè)，設(shè)置相應(yīng)的行政許可，從事天然氣管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)的獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的資質(zhì)審查。

（二）獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體獨(dú)立運(yùn)營制度

我國能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革的基本路徑是通過獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體來增強(qiáng)能源輸配環(huán)節(jié)運(yùn)營的獨(dú)立性。但不同于自然人，獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體作為法人，只有通過機(jī)關(guān)才能作為法律上的整體，形成統(tǒng)一的“總意思”進(jìn)行法律交往［8］。申言之，只要控制了法人的機(jī)關(guān)也就控制了法人最終的“總意思”，也就是說，在實(shí)際操作中法人的 “總意思”極易受到其他主體的控制。因此，必須通過一系列法律制度來維護(hù)獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體的獨(dú)立性。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，歐盟和美國在實(shí)踐中逐步建立起一整套完善的配套制度。一方面，歐盟和美國的相關(guān)能源指令明確賦予獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體相應(yīng)的運(yùn)營權(quán)利。在美國，RTO享有不受市場(chǎng)參與者控制的獨(dú)立決策權(quán)以及按照法律規(guī)定自主更改運(yùn)輸服務(wù)價(jià)目表的權(quán)利；在歐盟，ISO享有運(yùn)營、維護(hù)、發(fā)展運(yùn)輸管網(wǎng)的自主決策權(quán)，在資本市場(chǎng)獲得融資的權(quán)利以及獨(dú)立的人事管理權(quán)?。盡管上述規(guī)定在很大程度上僅僅起到宣示性的作用，但至少表明立法者捍衛(wèi)其運(yùn)營獨(dú)立性的決心，我國推進(jìn)能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革時(shí)應(yīng)當(dāng)效仿，以體現(xiàn)改革總體之方向。另一方面，為避免能源企業(yè)尤其是處于市場(chǎng)支配地位的能源巨頭對(duì)獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體經(jīng)營活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)與控制，進(jìn)而損害其運(yùn)營獨(dú)立性，歐盟與美國對(duì)獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體與能源企業(yè)之間的關(guān)系進(jìn)行嚴(yán)格的法律規(guī)制。美國相關(guān)能源指令規(guī)定RTO的雇員以及股份持有者不得享有對(duì)市場(chǎng)參與者 （能源企業(yè)）的商業(yè)利益。歐盟相關(guān)指令對(duì)兩者關(guān)系的規(guī)定有：（1）能源企業(yè)不得直接或者間接持有ISO的股份，ISO也不得直接或者間接持有能源企業(yè)的股份。與此同時(shí)，能源企業(yè)與ISO之間所有商業(yè)與金融關(guān)系應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)條件進(jìn)行；（2）ISO的相關(guān)職員不得與能源企業(yè)及其控股股東保持商業(yè)關(guān)系，擔(dān)任職務(wù)或者承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，不得從能源企業(yè)處獲得經(jīng)濟(jì)利益；（3）ISO不得與能源企業(yè)共享機(jī)構(gòu)標(biāo)志，不得共用一套信息處理系統(tǒng)??？傮w而言，歐盟與美國相關(guān)制度設(shè)計(jì)均著眼于規(guī)制利益沖突，禁止股權(quán)持有規(guī)則旨在防止能源企業(yè)借助行使股東共益權(quán)的方式干預(yù)甚至控制獨(dú)立運(yùn)營實(shí)體的經(jīng)營活動(dòng)，影響其獨(dú)立地位；嚴(yán)格限制獨(dú)立運(yùn)營實(shí)體職員與能源企業(yè)之間的利益關(guān)系，其目的在于防范潛在的道德風(fēng)險(xiǎn)，防止獨(dú)立運(yùn)營實(shí)體職員成為能源企業(yè)利益代言人而危及運(yùn)營獨(dú)立性。

（三）獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體運(yùn)營權(quán)限制度

為了保障能源輸配管網(wǎng)的正常運(yùn)行，歐盟以及美國的能源指令均賦予獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體廣泛的運(yùn)營權(quán)限。與此同時(shí)，根據(jù)普遍服務(wù)原則，獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體負(fù)有提供安全、可靠、持續(xù)的能源運(yùn)輸服務(wù)的義務(wù)，因此法定運(yùn)營權(quán)限并不僅僅是獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體可以從事經(jīng)營活動(dòng)的范圍（權(quán)利），更是其應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。在美國，RTO的運(yùn)營權(quán)限包括運(yùn)輸服務(wù)價(jià)目表管理、管網(wǎng)阻塞管理（congestion management）、并流通路功率流管理（Parallel Path Flow）、獨(dú)立運(yùn)營開放式同時(shí)信息處理系統(tǒng)（open access same-time information system，OASIS）用以計(jì)算總運(yùn)輸能力（total transmission capacity，TTC）以及可利用運(yùn)輸能力（available transmission capacity，ATC）、輔助服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)控、運(yùn)營管網(wǎng)的計(jì)劃與擴(kuò)張、跨區(qū)域管網(wǎng)協(xié)調(diào)等八個(gè)方面。歐盟相關(guān)指令規(guī)定，獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制下ISO主要權(quán)限包括：（1）負(fù)責(zé)批準(zhǔn)和管理第三方的進(jìn)入，收取相應(yīng)的費(fèi)用和租金；（2）通過恰當(dāng)?shù)耐顿Y計(jì)劃確保運(yùn)輸系統(tǒng)的長(zhǎng)期運(yùn)營能力滿足市場(chǎng)的合理需求；（3）負(fù)責(zé)計(jì)劃、委任和建設(shè)新的運(yùn)輸管網(wǎng)。我國能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟和美國的做法，明確賦予獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體廣泛的運(yùn)營權(quán)限，為獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體開展經(jīng)營活動(dòng)劃出一條明確的界限。

（四）運(yùn)輸管網(wǎng)所有權(quán)人的權(quán)利與義務(wù)

“從法的本體上看，法在本體上是以權(quán)利和義務(wù)為基本粒子構(gòu)成的。所有法的部門都表現(xiàn)為權(quán)利和義務(wù)或其實(shí)現(xiàn)方式的規(guī)定，權(quán)利和義務(wù)貫穿于法的一切部門?！保?］在運(yùn)輸管網(wǎng)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的格局下，法律在明確獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體的運(yùn)輸權(quán)限的同時(shí)，亦需對(duì)運(yùn)輸管網(wǎng)所有權(quán)人的權(quán)利、義務(wù)作出調(diào)整。作為最為重要的利益相關(guān)人，運(yùn)輸管網(wǎng)所有權(quán)人的行為直接關(guān)乎獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制成功與否，同時(shí)獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制也需要對(duì)其利益關(guān)切作出一定程度的回應(yīng)。運(yùn)輸管網(wǎng)所有權(quán)人長(zhǎng)期從事能源輸配業(yè)務(wù)經(jīng)營，掌握了相關(guān)區(qū)域能源輸配管網(wǎng)的大量信息，同時(shí)多為能源巨頭，財(cái)力雄厚。為了促進(jìn)獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體對(duì)運(yùn)輸系統(tǒng)的經(jīng)營和管理，應(yīng)當(dāng)明確運(yùn)輸管網(wǎng)所有權(quán)人對(duì)獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體履行職責(zé)的協(xié)助與配合義務(wù)，這方面歐盟的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)最為值得借鑒?。另一方面，由于獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制徹底實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營控制權(quán)分離的局面，運(yùn)輸管網(wǎng)所有權(quán)人無法直接監(jiān)督獨(dú)立運(yùn)輸實(shí)體運(yùn)營活動(dòng)，因此事實(shí)上處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，需要法律的適度傾斜保護(hù)，以保障資產(chǎn)收益，可以考慮通過引入行政監(jiān)管機(jī)制的方式確保所有權(quán)人以及其他投資者的合理收益水平。

四、結(jié)語

能源行業(yè)自身獨(dú)特屬性與長(zhǎng)期以來形成的既有體制注定能源行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程之路并不會(huì)平坦，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府管制、革新與保守的抉擇將在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)伴隨著能源行業(yè)。但能源行業(yè)市場(chǎng)化的總體方向并不會(huì)逆轉(zhuǎn)，在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的同時(shí)，我們完全有智慧和能力尋找到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府管制恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與能源安全的兼顧?！胺傻纳⒉辉谟谶壿嫸谟诮?jīng)驗(yàn)”，隨著電力、石油、天然氣等能源行業(yè)市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革機(jī)制將歷經(jīng)漫長(zhǎng)的歷史演進(jìn)而日趨成熟。

注：

① 相關(guān)實(shí)證研究參見單東：中國石油行業(yè)行政壟斷的成因、危害及解決之對(duì)策［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2010，（5）：159-161.

②服務(wù)運(yùn)營改革和會(huì)計(jì)運(yùn)營改革在我國能源市場(chǎng)的實(shí)踐，主要體現(xiàn)為電網(wǎng)企業(yè)向市場(chǎng)主體開放電網(wǎng)、完善電力市場(chǎng)交易機(jī)制、開放售電側(cè)市場(chǎng)、建立輸配電業(yè)務(wù)內(nèi)部財(cái)務(wù)獨(dú)立核算制度等方面。

③即便是在2015年開始的第二波電力行業(yè)市場(chǎng)化改革中，這一點(diǎn)仍然未能得到改變。相關(guān)文件再次確認(rèn)電網(wǎng)企業(yè)的售電側(cè)市場(chǎng)主體地位，參見《國家發(fā)展改革委、國家能源局關(guān)于印發(fā)電力體制改革配套文件的通知》，發(fā)改經(jīng)體［2015］2752號(hào)。

④ 相關(guān)內(nèi)容參見《能源法（草案）》第59-66條之規(guī)定。

⑤1985年聯(lián)邦監(jiān)管委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱FREC）第436號(hào)指令確立自愿服務(wù)運(yùn)營改革措施，1992年FREC第636號(hào)指令確立強(qiáng)制性服務(wù)運(yùn)營改革措施和法律職能運(yùn)營改革措施，1996年FREC第888、889號(hào)指令初步確立獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制，在隨后頒行的FREC第717、2004號(hào)指令中，法律職能運(yùn)營改革與獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制得到進(jìn)一步完善。

⑥ 美國天然氣行業(yè)服務(wù)運(yùn)營改革實(shí)踐亦印證這一點(diǎn)，在1985年FREC第436號(hào)指令中首先確立自愿性服務(wù)運(yùn)營改革措施，1992年FREC第636號(hào)指令才正式課以能源企業(yè)開放輸配管網(wǎng)義務(wù)，正式確立強(qiáng)制性運(yùn)營改革措施。

⑦需要特別指出的是，將獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制作為我國能源企業(yè)供給側(cè)運(yùn)營改革的路徑選擇并不背離漸進(jìn)原則，因?yàn)檫@一結(jié)論是從長(zhǎng)期的角度而言的，隨著內(nèi)部運(yùn)營改革的不斷推進(jìn)，能源行業(yè)終將具備推行獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制的條件。

⑧ 參見Article 17（1）of Directive 2009/72/EC；Article 17（1）of Directive 2009/73/EC.

⑨ 參見《電力業(yè)務(wù)許可證管理規(guī)定》第4條之規(guī)定，國家電力監(jiān)管委員會(huì)令第9號(hào)文。

⑩ 上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置為采礦許可證，下游配送、銷售環(huán)節(jié)設(shè)置的為燃?xì)饨?jīng)營許可證、燃?xì)猓ü?yīng)站）經(jīng)營許可證，具體規(guī)定參見 《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》，國土資發(fā) ［2006］12號(hào)；《燃?xì)庠S可經(jīng)營管理辦法》，建城［2014］167號(hào)。

? 參見Article 18（1）and Article 19（1）of Directive 2009/72/ EC；Article 18（1）and Article 19（1）of Directive 2009/73/EC.

? 參見Article 18（3），（6），Article 19（4），（5）and Article 17（4），（5）of Directive 2009/72/EC；Article 18（3），（6），Article 19 （4），（5）and Article 17（4），（5）of Directive 2009/73/EC.

? 歐盟相關(guān)指令具體規(guī)定包括：（1）應(yīng)當(dāng)向ISO提供一切與實(shí)現(xiàn)ISO經(jīng)營管理的任務(wù)和目標(biāo)有關(guān)的信息；（2）應(yīng)當(dāng)為ISO所作出的投資方案提供資金支持，否則必須同意可由其他投資主體或者ISO對(duì)該方案進(jìn)行投資；（3）應(yīng)當(dāng)對(duì)運(yùn)輸管網(wǎng)的擴(kuò)張?zhí)峁┵Y金支持，除非同意可由其他市場(chǎng)主體投資；（4）應(yīng)當(dāng)明確對(duì)運(yùn)輸管網(wǎng)資產(chǎn)的責(zé)任范圍，但是該責(zé)任范圍不包括與ISO任務(wù)有關(guān)的責(zé)任。

［1］張文顯.法理學(xué)［M］.北京：高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2007.

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［3］（德）伯恩·魏德士.法理學(xué)［M］.丁小春，吳越譯.北京：法律出版社，2003.42.

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［5］張占江.反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度關(guān)系的建構(gòu)——以自然壟斷行業(yè)內(nèi)限制競(jìng)爭(zhēng)問題的規(guī)制為中心 ［J］.當(dāng)代法學(xué)，2010，（1）：110.

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【責(zé)任編輯：張西山】

Approaches to Legal Operation Reform from the Supply Front in China's Energy Enterprises

ZHENG Jia-ning
（College of Civil and Economic Law，China University of Political Science and Law，Beijing，100088）

Drawing on the experience of operation reform from the supply front in energy enterprises of European Union and the United States，in accordance with the current situation of China’s energy industry，this paper probes into the legal principles which operation reform from the supply front in China’s energy enterprises should follow so as to construct the overall program for the legal operation reform from the energy supply front in China’s energy enterprises based on independent operation system.The legal principles to be followed are as follows：to ensure energy safety sources；to strengthen the operation independence in transmission part；to advance reform gradually and steadily.Finally，the paper points out four specific legal systems to be constructed：supervise the operation capability of the transmission and distribution pipelines of independent transportation entities；operate independently；grant permission to operation；stipulate the rights and obligations of the owners of the transmission pipelines.

energy enterprises；operation reform from the supply front；independent operation system

D 922.67

A

1000-260X（2016）04-0099-06

2016-03-08

2015年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金資助項(xiàng)目“能源財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使、限制與沖突協(xié)調(diào)”（15YJC820083）；中國政法大學(xué)優(yōu)秀中青年教師培養(yǎng)支持計(jì)劃資助項(xiàng)目；中國政法大學(xué)青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)資助項(xiàng)目“中國民法典的根基與周邊”（2014CXTD05）

鄭佳寧，法學(xué)博士，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，從事民商法學(xué)研究。