海事主管機關(guān)海難救助報酬請求權(quán)研究*

譚麗蘭

(福州大學 法學院， 福州 350108)

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海事主管機關(guān)海難救助報酬請求權(quán)研究*

譚麗蘭

(福州大學 法學院， 福州 350108)

在海運貿(mào)易日益發(fā)達的今天，海難發(fā)生概率增加，海事主管機關(guān)進行海難救助的次數(shù)也隨之增加，但海事主管機關(guān)的報酬問題始終未能規(guī)范解決。從相關(guān)海事主管機關(guān)入手，提出其主體地位的特殊性，明確海事機關(guān)參與海難救助的性質(zhì)，從而考量其實現(xiàn)報酬請求權(quán)可能遇到的阻礙，確定其請求物質(zhì)報酬的衡量標準。據(jù)此提出對現(xiàn)行《海商法》相關(guān)條款的修改建議，以期用法律手段來對海事主管機關(guān)海難救助報酬請求權(quán)進行規(guī)制。

海商法； 海難救助； 海事機關(guān)； 報酬請求權(quán)

海難救助的主體一般分為自愿救助主體和非自愿救助主體兩種[1]。區(qū)別于其他海難救助主體，海事主管機關(guān)的海難救助屬于其中一種比較特殊的形式。海事主管機關(guān)作為行政機關(guān)，在報酬請求權(quán)方面不同于民法中的其他主體，無法依據(jù)合同相對性進行請求，在實現(xiàn)權(quán)利的過程中可能遭遇重重阻礙。而海事主管機關(guān)的報酬取得權(quán)直接影響海事主管機關(guān)海難救助的積極性，因而深入研究海事主管機關(guān)的報酬取得權(quán)有助于提高海難救助效率。

一、海事主管機關(guān)海難救助概況

1. 海事主管機關(guān)的運作

根據(jù)我國海事機構(gòu)設置層級的不同，可將其分為中央海事管理機構(gòu)和地方海事管理機構(gòu)，分別由中央和省級政府垂直管理，不與地方政府掛鉤。進行海難救助的機關(guān)通常為救撈局、海事局以及搜救中心這類非營利性的國家事業(yè)單位或機構(gòu)[1]259。其中，“中國救撈”是我國唯一一支國家專業(yè)救助打撈力量，它代表中國政府履行有關(guān)國際公約和海運雙邊協(xié)定的義務。2003年，中國救撈成立“中國救助”和“中國打撈”兩支隊伍，前者主要承擔人員救助的政府職能，后者承擔特定的政治、軍事、救災等搶險打撈任務。海事局則根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，負責國家水上安全監(jiān)督等行政工作。而中國海上搜救中心的分支機構(gòu)一般設在當?shù)氐暮Ｊ戮?，負責全國海上搜救的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)工作[2]，其日常工作由交通部海事局承擔。2003年，交通部分別在煙臺、上海、廣州成立了救助局，并在上海和大連成立了海上救助飛行隊。

2. 海事主管機關(guān)進行海難救助的性質(zhì)

海難救助(salvage at sea)，又稱海上救助，是指對遭遇海難的船舶、貨物和客貨運費的全部或部分，由外來力量對其進行救助的行為，而不論這種行為發(fā)生在任何水域。實施救助的外來力量可以是從事救助工作的專業(yè)救助人，也可以是過往船只或其他人[3]。從以往的嚴格意義上來說，海難救助是對物的救助，但隨著“以人為本”、尊重人權(quán)概念的發(fā)展，如今海難救助也包含著對人員的救助。我國《海商法》第9章21個條款專門對海難救助進行了規(guī)定。就海難救助本身而言，可以分為自愿和非自愿兩種性質(zhì)。值得欣慰的是，在我國，自愿性質(zhì)的海難救助中有一種稱為海上搜救志愿者，以注冊志愿者和招募志愿者兩種形式無私地奉獻著熱情與汗水。自愿性質(zhì)可能是基于姐妹船的義務或純救助合同，而非自愿救助中則包含索取報酬的救助以及基于法定義務、合同義務所完成的救助。

海事主管機關(guān)進行的海難救助性質(zhì)為何可謂眾說紛紜。筆者列舉出以下幾個觀點：第一，強調(diào)其主體為行政機關(guān)，因此它進行的救助可以歸為行政救助；第二，認為海事主管機關(guān)無論樂意與否都要出手相救，為強制救助；第三，依據(jù)我國《海商法》所針對的是自愿救助作業(yè)而言，其海難救助行為享有報酬請求權(quán)。但事實上，何為行政救助、何為強制救助卻沒有明確的定義。那么它是行政強制中的一種嗎?顯然，我國的《行政強制法》對此并沒有進行規(guī)定。筆者認為，海事主管機關(guān)進行海難救助可以根據(jù)其屬于職責內(nèi)或職責外的標準進行區(qū)分。如果是職責內(nèi)的救助，則不享有報酬請求權(quán)，職責外救助則應當享有該請求權(quán)。這樣既沒有把海難救助完全定義為行政行為，也能夠合理解決因救助而產(chǎn)生的巨大經(jīng)費問題。

3. 海事主管機關(guān)海難救助報酬請求權(quán)的重要性

隨著海洋事業(yè)的發(fā)展強大，海難事故的發(fā)生也不可避免，海難救助工作則是保護航海安全的堅強后盾。由于海難救助是一項高成本付出且高風險的工作，而目前我國海難救助工作存在明顯的經(jīng)費短缺和力量不足問題[4]，只靠政府給予的成本補償根本不能彌補救助經(jīng)費不足的缺口，與此同時也無法加強海事主管機關(guān)的海難救助力量。本文認為，賦予海事主管機關(guān)海難救助請求權(quán)將會適當彌補這個缺口，從而促使海難救助業(yè)務順利進行。

此外，要考慮海事主管機關(guān)海難救助中的高付出需要一定的報酬來平衡的因素，若海事主管機關(guān)救助了遭遇海難的船舶、貨物和客貨運費卻得不到相應的報酬，很顯然這有失公平。前文已經(jīng)提及，海事機關(guān)對于職責范圍內(nèi)的救助不享有報酬請求權(quán)，而其職責外的救助應當享有該請求權(quán)。這是由于海事機關(guān)在履行職責義務時，其法律地位與其他救助主體相同，若職責范圍外的救助行為沒有報酬請求權(quán)，很顯然會打擊海事機關(guān)的救助積極性，從而導致海難救助工作難以順利完成。筆者認為，無論是從彌補海難救助經(jīng)濟缺口、增強海難救助力量角度，還是從提升海事機關(guān)海難救助積極性方面，都應當賦予海事主管機關(guān)報酬請求權(quán)。

二、海事主管機關(guān)實現(xiàn)報酬請求權(quán)的障礙

上文已論及海事主管機關(guān)海難救助行為性質(zhì)之不確定性。不管理論界如何分析，在實踐中仍舊存在問題。例如，早在1999年，廣州海上打撈局對一爆炸油輪進行滅火，并將其安全托抵港口，但對方未支付報酬，打撈局就此將難船所有人告上了法庭[5]6，問題持續(xù)至今仍未解決。以下將具體分析海事主管機關(guān)實現(xiàn)海難救助報酬請求權(quán)的過程中可能遇到的障礙。

1. 主體身份特殊

從上述對海事主管機關(guān)的介紹可知，它們一般都為行政機關(guān)。作為行使公權(quán)力的主體，妨礙著它成為民事關(guān)系主體來行使報酬請求權(quán)。有人堅持認為，海事主管機關(guān)身為公權(quán)力主體，與不擁有公權(quán)力的自然人及法人相比處于優(yōu)越的管理者地位，很難將兩者劃為平等的民事主體。固然，國家政府機關(guān)的行為大多是不受法律調(diào)整的，譬如國務院就不能成為被告。但假設國務院與某文具公司簽訂協(xié)議，每年購置一定數(shù)量的辦公用品，此時是否能因其是國務院而不履行合同的付款義務呢?答案顯然是否定的。其實在行政法理論學界，就有公權(quán)力行政和私經(jīng)濟行政之分，后者中有一項便是行政私法行為。對海事主管機關(guān)而言，它是指海事機關(guān)作為行政主體并不完全以公法手段完成國家任務，而是以私法方式直接完成相關(guān)的工作[6]。因此，“平等”并非絕對概念，當行政機關(guān)不行使公權(quán)力時，在法律地位上便同自然人與法人一樣，履行民事義務、享有民事權(quán)利、承擔民事責任?！逗Ｉ谭ā纷鳛槊裆谭ǖ囊粋€分支，其調(diào)整的就是私法關(guān)系，海難中的救助方和被救助方并不是行政法中的行政主體和行政相對人，而是平等的民事主體。

2. 公務船舶屬性

《海商法》作為調(diào)整私法關(guān)系的法律，在第3條就已排除政府的公務船舶。在關(guān)于海難救助的第172條中，也明確規(guī)定“船舶”是指第3條所稱的船舶和與其發(fā)生救助關(guān)系的任何其他非用于軍事或者政府公務的船艇。這就構(gòu)成了海事機關(guān)行使海難救助報酬請求權(quán)的障礙，因為有人堅持按此而言，海事主管機關(guān)的船舶不能適用《海商法》的規(guī)定[7]，請求權(quán)就失去了法律基礎。但筆者認為，排除公務船舶并不意味著排除海事主管機關(guān)進行海難救助的船舶。首先，海事主管機關(guān)使用的并不一定是執(zhí)行政府公務的船舶，畢竟有的單位是非盈利性的事業(yè)單位。其次，《海商法》第192條規(guī)定：“國家有關(guān)主管機關(guān)從事或控制的救助作業(yè)，救助方有權(quán)享受本章規(guī)定的關(guān)于救助作業(yè)的權(quán)利和補償?！备鶕?jù)該條的立法寓意，結(jié)合我國當前救助經(jīng)費短缺及救助力量不足的現(xiàn)狀，第172條并不影響海事主管機關(guān)作為海難救助方的法律地位。況且第172條中還有一個比較隱諱的地方，即如果船舶不是用于政府公務，那么則可以解釋為受該法規(guī)制。海事主管機關(guān)進行海難救助時，只要不是執(zhí)行政府公務，就可以受該條約束。

3. 基于法定義務或法定職責

海上航運本身的風險較大且不可預測，為了保護海上交通的安全，在國際條約和國內(nèi)法中，都針對海事主管機關(guān)規(guī)定了相應的救助義務。人命救助是基于道德和人權(quán)保護的產(chǎn)物，人命寶貴無價，所以國際公約和國內(nèi)法都將它放在最重要的位置，并且規(guī)定不得請求救助報酬(《海商法》第185條)。此外，正如消防隊員的法定職責是救火一樣，進行海難救助的港口公安局消防隊也擁有其法定職責?；谄淞x務及職責，海事主管機關(guān)在實現(xiàn)報酬請求權(quán)時會遇到阻礙。筆者認為，在前一種情況下，畢竟海事機關(guān)付出了成本和代價，救人的同時也可能救助到財物，防止或減少了環(huán)境污染，那么此時的救助方就有理由從被救助款項中獲得合理的份額。在后一種情況下，如果海事主管機關(guān)具有法定職責，是否享有報酬請求權(quán)則應一分為二看待：如行為在法定職責內(nèi)，不能取得報酬；而法定職責之外的行為，則不能由納稅人買單，可以由海事主管機關(guān)請求救助報酬[8]102。

三、報酬請求權(quán)的確定標準及報酬數(shù)額

為海事主管機關(guān)掃清了行使報酬請求權(quán)可能遇到的障礙之后，在實現(xiàn)請求權(quán)時標準如何確定、報酬的數(shù)額怎么明確，也是一個值得商榷的問題。接下來筆者就將對這兩個問題進行簡要的分析。

1. 報酬請求權(quán)的確定標準

在確定海事主管機關(guān)是否具有報酬請求權(quán)時，上文已經(jīng)提到，主體身份和公務船舶的性質(zhì)都不是障礙，但當該機關(guān)具有法定職責時，則要具體情況具體分析。根據(jù)國際公約和各國的國內(nèi)法，無論是英美法系還是大陸法系都支持用職責內(nèi)外的標準來進行劃分。具體而言，以職責內(nèi)外為界是指如果海事主管機關(guān)的海難救助行為屬于其法定職責范圍內(nèi)的行為，則無權(quán)請求報酬；反之，若超出了法定職責范圍，就可以針對海難救助行為按照相關(guān)的法律規(guī)定主張海難救助報酬。

而事實上，對于什么是法定職責，什么不是法定職責，由于海上情況諸多，法律也不可能詳盡地列舉，最好的解決方法即分析海事機關(guān)的救助與私人救助之間最大的區(qū)別。它們最大的差異就在于“自愿性”這一構(gòu)成要件。私人救助一般都是自愿的，盡管有些是基于合同進行的，也是自愿履行的。而海事主管機關(guān)的法定職責具有國家強制性，其沒有選擇權(quán)，必須履行職責。如果海事主管機關(guān)在進行海難救助時可以進行選擇，那這種基于自愿履行的救助就可以看成法定職責之外的。

用法定職責的內(nèi)外作為標準既合法又合理，它同時也反映出行政行為無償性的宗旨[9]223。納稅人繳納的稅款是國家財政收入的主要來源之一。行政相對人通過繳稅積累了行政管理和服務所需的物質(zhì)基礎，海事主管機關(guān)提供相應的公共服務應為無償?shù)?，若實為必要，可以通過一定的行政收費進行彌補。雖然不管使用哪個標準都可能有不足之處，但這是較為通用的一種標準。

2. 報酬數(shù)額

海難救助往往要動用大量的人力物力財力，花費數(shù)額不菲。它不具有大眾服務性，納稅人的錢已經(jīng)用來完成了法定職責之內(nèi)的海難救助行為，這已經(jīng)使一部分人比另外一部分人多享受了公共服務，要平衡這種現(xiàn)象，只有讓服務享有者自己付出一定的報酬。那它是否和私人救助采取一樣的標準，還是低于這個標準，抑或只能獲得付出的成本呢?

首先，從我國《海商法》第180條來看，是鼓勵海難救助作業(yè)的[10]。實踐中，在煙臺海事局訴寧波港龍海運有限公司海難救助糾紛案[11]中，青島海事法院也曾參照私人救助的標準，判決被告向煙臺海事局支付395萬元人民幣的海難救助報酬。筆者認為，這種標準最大的風險即可能使海事主管機關(guān)走上趨附盈利的道路。雖然公務人員可以靠提高自身的素質(zhì)、樹立為人民服務意識來避免這種不良風氣，但工作中不違法便能賺錢，只怕會導致工作人員忽視本應盡到的法律職責。其次，最不合理的就是低于私人救助但高于成本價的標準。因為高低的幅度沒有確定的標準，低于或者高于多少個百分點才合適呢?恐怕雙方難以達成一致。最后，還有一種確定報酬的方法就是依照成本原則。要明確的是，在救助過程中，不論成功與否，主管機關(guān)是否有過失，都應當為海難救助所花費的金錢和勞動力付費。

筆者支持成本原則。畢竟海事主管機關(guān)是行政機關(guān)，它擁有的往往是最好的設備，如果它享有跟私人救助相同的報酬標準，那么就會把私人救助置于不利的競爭地位，等于奪走了他人的工作機會。而且它本身帶有公益性的目的追求，如果報酬跟私人相同，等于可以利用海難救助來創(chuàng)收，背離了作為國家法定機關(guān)的性質(zhì)。只要能彌補救助所產(chǎn)生的必要費用，沒有必要讓海事主管機關(guān)染上盈利性組織的風氣。

四、完善我國《海商法》中報酬請求權(quán)的建議

海事主管機關(guān)海難救助制度是《海商法》中特有的制度。從報酬請求權(quán)實現(xiàn)中可能遭遇的障礙，到報酬數(shù)額的確定，筆者認為《海商法》的規(guī)定有值得商榷和完善之處。

1. 《海商法》第172條

在實現(xiàn)報酬請求權(quán)的障礙中，有一點是基于船舶的公務屬性?！逗Ｉ谭ā返?72條第一款就對“船舶”的定義進行了界定，它也跟第3條相互呼應。但其中所言的非用于政府公務的船艇，是否能像筆者猜測的那樣采使用用途說，即如果政府的公務船舶不是用于政府公務，則可以受該法約束?文義解釋往往帶著解釋人主觀的理解，不同的人會讀出不同的含義。該法條在排除軍事和政府公務船舶的適用的同時，卻沒有規(guī)定救助方到底要使用何種性質(zhì)的船舶，因此有需要修改之處。用積極列舉的辦法篇幅可能太長，而且列舉很難完全。因此筆者認為，第172條可以采用否定式的表述，在對“船舶”的界定中用最精煉簡潔的語言規(guī)定救助船舶的性質(zhì)。除商業(yè)用船外，當軍事船舶或者政府公務船舶也進行職務外的海難救助時，理應享有相同的權(quán)利，只需在最后加上一句“但軍事和政府公務船舶進行軍事任務和公務以外的海難救助的不除外”即可[12]。唯有如此，在能否適用報酬請求權(quán)層面才能直接得到明晰的答案，不用在船舶性質(zhì)問題上糾結(jié)，也不至于與第192條相互矛盾。

2. 《海商法》第180條

《海商法》第180條對救助報酬是這樣描述的：“確定救助報酬，應當體現(xiàn)對救助作業(yè)的鼓勵，并綜合考慮下列因素……”但根據(jù)上文所述的緣由，這種鼓勵非常有可能導致海事主管機關(guān)變成盈利性質(zhì)的機關(guān)，而它作為提供公共服務的機關(guān)，實在不應跟私人救助一樣享有除成本代價之外的報酬。因此筆者認為，該條應該把這種獎勵性的措辭略去，學習美國的做法，采取海難救助報酬請求權(quán)基于成本原則的標準，改成“確定救助報酬，應當按照成本價格的標準，再綜合考慮下列因素……”如果連法律都支持報酬的多多益善，那真的很難確保海事主管機關(guān)會不會優(yōu)先考慮法定職責外的海難救助而忽視自己法定職責內(nèi)的救助，畢竟行政不作為面臨的也許只是一場輸贏不確定的官司，而如果進行了職責外的海難救助可能會賺得一筆巨款，這對進行海難救助時帶有公益性質(zhì)的海事主管機關(guān)而言并無益處。

3. 《海商法》第192條

我國《海商法》第192條規(guī)定：“國家有關(guān)主管機關(guān)從事或控制的救助作業(yè)，救助方有權(quán)要求享受本章規(guī)定的關(guān)于救助作業(yè)的權(quán)利和補償?！盵13]從法條看來，該規(guī)定未免有些籠統(tǒng)而含糊，并未從根本上解決海事主管機關(guān)海難救助報酬請求權(quán)的問題。根據(jù)職責內(nèi)外的標準，可以增加解釋使得該法條變得更完善。如修改為以下形式：“海事主管機關(guān)從事或控制的救助作業(yè)，救助方有權(quán)享有本章規(guī)定的關(guān)于救助作業(yè)的權(quán)利和補償。具有法定職責參與海難救助的國家機關(guān)，在其法定職責之外的行為，同樣享有權(quán)利和補償。其報酬的計算則按照本法第180條進行。”

這種修改有利于保護救助者的權(quán)利，在救助者跟被救助方之間確立了法律關(guān)系，救助機關(guān)不會因為找不到合理明確的依據(jù)而無法可依。同時，它明確地把職責內(nèi)外的標準提出來，表明海事主管機關(guān)只對職責外的海難救助享有報酬請求權(quán)，有利于糾紛的快速解決。按照原來的條例，救助者享有何種權(quán)利、怎么計算補償都沒有明確在法條中列明，實踐中救助者可能自己進行定價。而修改以后的法條提出了實現(xiàn)報酬請求權(quán)的物質(zhì)參考標準，使原告在起訴時、法官在審判時都有了準確依據(jù)。

五、結(jié)　語

關(guān)于海難救助報酬請求權(quán)還有很多可研究之處，法律制度的完善也不僅僅限于《海商法》，中國還能從國外借鑒許多方法。在我國海難救助中，海事主管機關(guān)是發(fā)揮著最大作用的主體，因此其報酬請求權(quán)的實現(xiàn)至關(guān)重要。知其阻礙，破解阻礙，為解決阻礙而提供法律建議，就是本文試圖達到的效果?；蛟S海事主管機關(guān)的海難救助報酬請求權(quán)對于《海商法》乃至整個法律制度而言都只是一個小問題，是一個特殊主體介入了一個特殊行為，但它又影響著相當重要的法律關(guān)系和實際結(jié)果的判定。法律制度中的小問題，對個體而言可能就是關(guān)乎一生的大事，所以海事主管機關(guān)海難救助報酬請求權(quán)問題不容忽視，仍需繼續(xù)探索和深入研究。

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(責任編輯：郭曉亮)

Analysis on request right of compensation of maritime salvage by maritime authorities

TAN Li-lan

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

Maritime trade is becoming more and more developed, the possibility of peril is getting bigger, and the maritime salvage by maritime authorities is increasing. But the issues of compensation for maritime authorities have not been solved properly yet. Started from maritime authorities, the specific characteristics of its subject status is proposed, the nature of maritime authorities participating maritime salvage is clarified, so as to evaluate what obstacles the maritime authorities may meet when realizing its request right of compensation, and confirm the evaluating standard of its request of material compensation. According to it, revising suggestions of related clauses ofMaritimeLaware proposed, in order to regulate the request right of compensation of maritime salvage by maritime authorities with legal measures.

maritime law; maritime salvage; maritime authority; request right of compensation

2015-09-07

譚麗蘭(1989-)女，江西高安人，碩士生，主要從事海商法等方面的研究。

17∶27在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。

http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20151104.1727.038.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2016.05.15

D 913

A

1674-0823(2016)05-0476-05