基層治理的踐行困境及法治路徑

梁　平

(華北電力大學(xué) 法政系，河北 保定　071000)

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·基層治理中的社會(huì)矛盾化解與法治保障(學(xué)術(shù)主持人：梁平)·

基層治理的踐行困境及法治路徑

梁平

(華北電力大學(xué) 法政系，河北 保定071000)

基層社會(huì)治理作為國(guó)家治理之末端，其為國(guó)家治理體系之基座，因而是社會(huì)穩(wěn)定之根本。在國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程中，基層治理的與時(shí)俱進(jìn)和現(xiàn)代轉(zhuǎn)型尤為關(guān)鍵。然而，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所呈現(xiàn)出的“跨越式發(fā)展”特征，其在盡顯后發(fā)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，亦難免出現(xiàn)矛盾短時(shí)積聚效應(yīng)，由此給基層治理之實(shí)踐推行帶來(lái)諸多問(wèn)題。在法治已成治國(guó)理政基本方式的背景下探索基層治理的法治化路徑，既是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必然要求，更是法治中國(guó)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

基層治理；現(xiàn)實(shí)困境；法治路徑

一、引言：基層治理何以如此重要？

在漫長(zhǎng)的歷史遷延中，中國(guó)是一個(gè)以農(nóng)為本的國(guó)度，農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)之基礎(chǔ)和民生之根本受到高度重視。由此，規(guī)模頗巨的基層農(nóng)民群體必然是國(guó)家治理之重點(diǎn)，政治的基礎(chǔ)在基層。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，則囿于國(guó)情之特殊，主要遵循“摸著石頭過(guò)河”之思路，勇往直前而又小心翼翼。沿循此種理念，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)政治等各項(xiàng)改革往往采用“基層小規(guī)模試點(diǎn)——小規(guī)模試點(diǎn)成功——全國(guó)范圍逐漸展開(kāi)”這一模式。毫無(wú)疑問(wèn)，基層社會(huì)是國(guó)家治理的活力之源和前沿陣地。改革開(kāi)放以降之中國(guó)，其高度濃縮發(fā)展世所罕見(jiàn)。然而，當(dāng)代中國(guó)從積貧積弱向繁榮富強(qiáng)驚世一躍，卻潛藏著繁榮下的治理困境。因?yàn)?，常態(tài)下的發(fā)展和變革，社會(huì)問(wèn)題暴露相對(duì)緩和，問(wèn)題之解決則有相對(duì)寬裕的調(diào)適空間。而非常態(tài)下的“時(shí)空壓縮”式發(fā)展，似乎能夠“一日賞盡世間百態(tài)”，但本可逐步釋放的社會(huì)問(wèn)題會(huì)在較短時(shí)間內(nèi)快速積聚，由此產(chǎn)生社會(huì)治理層面應(yīng)對(duì)的慌亂，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。鑒于基層社會(huì)為諸種問(wèn)題的匯聚之地，基層治理作為國(guó)家治理之末端，其為國(guó)家治理體系之基座，因而是社會(huì)穩(wěn)定之根本。

二、基層治理的現(xiàn)實(shí)困境

社會(huì)穩(wěn)定和基層治理等詞匯高頻出現(xiàn)和不斷強(qiáng)化的現(xiàn)實(shí)表明，基層治理并未在實(shí)踐中達(dá)成社會(huì)穩(wěn)定之愿景?！敖倌甑泥l(xiāng)村治理史中，中國(guó)基層治理幾度陷入內(nèi)卷化的困境?！?陳鋒：《分離秩序與基層治理內(nèi)卷化：資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會(huì)》2015年第3期?；鶎又卫硭媾R的諸種困境，既是傳統(tǒng)治理理念和思維基于慣性所帶來(lái)的歷史問(wèn)題，也是中國(guó)社會(huì)快速發(fā)展和急劇變革所誘發(fā)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

(一)傳統(tǒng)治理理念的深度淤結(jié)和實(shí)踐強(qiáng)化阻滯基層治理轉(zhuǎn)型

治理(governance)一詞在拉丁文和古希臘語(yǔ)中原指控制、操縱。長(zhǎng)期以來(lái)其與“統(tǒng)治”(government)一詞交叉使用, 泛指與各類(lèi)公共性事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)。*俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第5期。在我國(guó)的社會(huì)治理歷史中，不論是基于“路徑依賴”抑或是“歷史慣性”，社會(huì)治理理念和實(shí)踐均將治理之“原意”推向極致，極為強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理中對(duì)權(quán)力的總體調(diào)配，人治色彩濃厚，封建社會(huì)的統(tǒng)治型社會(huì)治理即是典型。新中國(guó)成立之后的基層治理，面對(duì)一窮二白的國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀和復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，從完成工業(yè)化的資本原始積累和應(yīng)對(duì)國(guó)際挑戰(zhàn)的角度出發(fā)，強(qiáng)化資源汲取和社會(huì)動(dòng)員能力已勢(shì)在必然，此種治理方式顯然是強(qiáng)調(diào)控制、操縱和政治化的。改革開(kāi)放之后的中國(guó)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元變遷，已與一元權(quán)力治理結(jié)構(gòu)不再調(diào)和。然而，相對(duì)于傳統(tǒng)治理方式所擁有的“深厚根基”，社會(huì)變遷的解構(gòu)力量則是弱勢(shì)的，權(quán)力高度集中的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)并未在實(shí)踐中發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。如果說(shuō)存在改變，也僅僅是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的“形式化變動(dòng)”*比如，被視為管理革命和創(chuàng)新的“網(wǎng)格化管理”，可以將過(guò)去傳統(tǒng)、被動(dòng)、定性和分散的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榻裉飕F(xiàn)代、主動(dòng)、定量和系統(tǒng)的管理。其實(shí)質(zhì)仍然是一種管控思維而非服務(wù)思維。。2006年的農(nóng)村稅費(fèi)改革，我國(guó)基層治理迎來(lái)了轉(zhuǎn)型的重大契機(jī)，卸去資源汲取壓力的基層治理機(jī)構(gòu)，本可順勢(shì)實(shí)現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。但已經(jīng)習(xí)慣于傳統(tǒng)治理模式的基層治理機(jī)構(gòu)，在“跑項(xiàng)目”和“保穩(wěn)定”的華麗包裝下，不但未能實(shí)現(xiàn)權(quán)力支配的主體多元，相反卻進(jìn)一步強(qiáng)化了其權(quán)威結(jié)構(gòu)。

相較于傳統(tǒng)治理與統(tǒng)治的趨同，現(xiàn)代治理更強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與，通過(guò)協(xié)商達(dá)成規(guī)則共識(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同治理。于中國(guó)而言，盡管諸多社會(huì)變革導(dǎo)源于基層，但此種變革絕不是自下而上自然發(fā)生的，而是基層政府控制、主導(dǎo)下的變革。由此可見(jiàn)，在我國(guó)治理者的內(nèi)心深處，對(duì)多元主體共同參與治理的不確定性和不可控性深表疑慮，而一元權(quán)力治理更能滿足其“一切盡在掌握”的心理預(yù)期。據(jù)此，國(guó)家公權(quán)力保有強(qiáng)大的控制力量，而社會(huì)力量盡管能夠存在甚至在某種程度上得到國(guó)家公權(quán)力的支持，但當(dāng)公權(quán)力需要介入時(shí)，社會(huì)力量完全無(wú)法與其分庭抗禮，在此背景下，基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型顯然不太可能。

事實(shí)上，我國(guó)在各個(gè)時(shí)期似乎均有加強(qiáng)國(guó)家控制的迫切要求，且這種要求均能找到相當(dāng)充分的理由。在基層治理的具體實(shí)踐中，面對(duì)工具理性和價(jià)值理性的現(xiàn)實(shí)抉擇，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，我們往往選擇前者。某些事件的處理，基于權(quán)威的人治處理有時(shí)比基于規(guī)則共識(shí)的處理更有效，這無(wú)形中又會(huì)強(qiáng)化基層治理主體的權(quán)力貪戀和迷信。由此觀之，在權(quán)力情結(jié)極為深厚的中國(guó)，基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型無(wú)疑困難重重。

(二)基層治理的地方性和非正式性與社會(huì)現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型的抵牾

中國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的多民族國(guó)家。治理不可能是某一種具有普適性模式的翻版，也就是說(shuō)，治理是“地方性”的——民族的、地域的、地方的，在這個(gè)意義上，地方性是治理的本質(zhì)。*周慶智：《基層治理：一個(gè)現(xiàn)代性的討論——基層政府治理現(xiàn)代化的歷時(shí)性分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期。基層治理的有效性取決于其與地方特性的契合程度。在基層，雖然費(fèi)孝通先生眼中的“鄉(xiāng)土社會(huì)”已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為賀雪峰先生所稱(chēng)的“新鄉(xiāng)土社會(huì)”，但基于血緣親情關(guān)系向外拓展所形成的人脈關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定且極具凝聚力，由此導(dǎo)致基層治理方式往往帶有封閉性特征。同時(shí)，盡管法律作為治國(guó)之重器已成治國(guó)理政的基本方式，且我國(guó)普法宣傳已開(kāi)展多年，加之在信息社會(huì)中法律知識(shí)獲取極為便利，但在具體的基層社會(huì)治理實(shí)踐中，法律并未成為解決問(wèn)題的主流方式和最終依托，其往往作為基層治理者調(diào)和雙方的“威脅工具”，或者成為“占理一方”獲取最大利益的談判籌碼。真正在問(wèn)題解決中擔(dān)當(dāng)主角的則是各種非正式制度。事實(shí)上，基層治理中的各種非正式制度滲透于人們生活的各個(gè)領(lǐng)域，自發(fā)形成且得以習(xí)慣性遵循，并在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中得以延續(xù)和固化。此種非正式制度的存在似乎比紙面上的正式制度更加不可或缺。

當(dāng)今之中國(guó)，正在經(jīng)歷復(fù)雜而深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變同時(shí)推進(jìn)，由此對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)的沖擊愈加劇烈。熟人社會(huì)抑或半熟人社會(huì)仍然存在，但人口的頻繁遷徙互動(dòng)導(dǎo)致人際交往中的陌生化程度不斷增加，物質(zhì)繁榮亦會(huì)在相當(dāng)程度上強(qiáng)化人際關(guān)系中的利益考量，由此必然增加原有的熟人、半熟人社會(huì)自身的裂隙。毋庸置疑，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及由此產(chǎn)生的影響使得治理的地方性特征趨于弱化，以情理等非正式方式調(diào)整業(yè)已改變了的基層社會(huì)關(guān)系多少顯得力不從心。即便針對(duì)某一事件、某一時(shí)段非正式方式作用顯著，但這種軟約束往往無(wú)法達(dá)至治理所期待的效果，其作用的發(fā)揮可能是短期的，也有可能是以模糊權(quán)利義務(wù)關(guān)系為代價(jià)的。

顯然，鄉(xiāng)土中國(guó)的巨變呼喚正式制度地位的提升，并期冀其能占領(lǐng)基層治理的話語(yǔ)權(quán)中心。但不容忽視的是，基層治理的地方性特征之形成是具有“遺傳基因”的，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型之沖擊能夠分化這種地方性但絕不可能使其消失。更何況，在強(qiáng)調(diào)“歷史傳承”和“地方特色”的背景下，某些地方性會(huì)在人為干預(yù)下得以加強(qiáng)，正式制度的全面介入阻滯因素頗多。游離于正式制度之外的非正式制度則乘虛而入，并在事實(shí)上發(fā)揮彌補(bǔ)正式制度缺陷之功能。正式制度與非正式制度的良性互動(dòng)得以確?；鶎又卫淼捻樌七M(jìn)，此種觀點(diǎn)亦獲得廣泛認(rèn)同。但細(xì)思極恐，因?yàn)檎街贫扰c非正式制度抉擇適用的具體情境缺乏明確而剛性的規(guī)范，基層治理的實(shí)踐往往出現(xiàn)諸多錯(cuò)位和混亂行為，由此必然阻礙基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

(三)穩(wěn)定至上語(yǔ)境下的治理實(shí)踐導(dǎo)致基層治理導(dǎo)向的偏執(zhí)異化

治理有效性的意蘊(yùn)包括了多維時(shí)空要求: 治理有效不是對(duì)具體問(wèn)題的搞定擺平, 它更重視長(zhǎng)期效應(yīng)和關(guān)聯(lián)效應(yīng)。據(jù)此，基層治理的導(dǎo)向應(yīng)是建立具有普適性的問(wèn)題解決長(zhǎng)效機(jī)制。長(zhǎng)效機(jī)制建構(gòu)的邏輯是：正視問(wèn)題存在→剖析問(wèn)題癥結(jié)→整體考量解決方案→確定合法有效的解決手段→類(lèi)型化問(wèn)題→建立長(zhǎng)效機(jī)制。由此可見(jiàn)，基層治理是問(wèn)題面向的，而不是掩蓋問(wèn)題；基層治理是整體考量的，而非僅重視局部；基層治理是致力長(zhǎng)遠(yuǎn)的，而不是只顧當(dāng)前。

2.2 傷口評(píng)估 此次手術(shù)為乳腺癌改良根治術(shù)，位于右側(cè)胸部可見(jiàn)一約2.5 cm×9.8 cm的傷口，為中度皮瓣壞死。25%的黃色腐肉;75%的黑色壞死組織，可見(jiàn)黑色縫線外露?；颊咧髟V局部疼痛伴壓痛，有中等量黃色、淡紅色滲液，無(wú)異味。傷口周?chē)つw不整齊、紅腫，皮膚溫度稍高于正常。

穩(wěn)定是發(fā)展之前提，社會(huì)穩(wěn)定于當(dāng)前中國(guó)而言尤為重要，維穩(wěn)是一個(gè)政治問(wèn)題。鑒于當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的錯(cuò)綜復(fù)雜性，維穩(wěn)已經(jīng)成為一個(gè)常態(tài)化的問(wèn)題，但“常態(tài)維穩(wěn)”并不能掩蓋我國(guó)維穩(wěn)過(guò)程中的運(yùn)動(dòng)式治理痕跡。重大時(shí)間節(jié)點(diǎn)期間的全員上崗以及對(duì)民眾利益訴求的短時(shí)壓制即是例證。穩(wěn)定已成基層治理有效性的重要表征。在基層治理機(jī)構(gòu)“治理能力”與“維穩(wěn)壓力”不相匹配的現(xiàn)實(shí)情境下，尋求短期的權(quán)宜性治理策略便成為必然。

在影響穩(wěn)定的相關(guān)要素中，群體性事件無(wú)疑是對(duì)基層治理機(jī)構(gòu)治理能力的重大挑戰(zhàn)。置身于信息高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，群體性事件所產(chǎn)生的轟動(dòng)效應(yīng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定沖擊力度空前強(qiáng)大，快速平復(fù)群體性事件必然是難以承受維穩(wěn)壓力之重的治理機(jī)構(gòu)的首要選擇。群體性事件爆發(fā)的復(fù)雜性往往導(dǎo)致快速平復(fù)不能，由此導(dǎo)致基層治理機(jī)構(gòu)治理導(dǎo)向的偏執(zhí)異化：要么采取高壓手段平息事端，要么以虛假承諾延緩沖突爆發(fā)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要么突破公權(quán)力底限滿足民眾訴求。但無(wú)論如何，基層治理機(jī)構(gòu)的正當(dāng)性和公信力必然遭遇質(zhì)疑，由此必將為其下一步治理開(kāi)展設(shè)置羈絆。

信訪作為民意上通下達(dá)的一種方式，其意旨在于溝通民意、緩和化解沖突。然而，我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中早已異化為全能戰(zhàn)士，各種本應(yīng)通過(guò)其他渠道加以解決的沖突溢出原有沖突解決通道而涌入信訪渠道，進(jìn)而導(dǎo)致信訪制度不堪重負(fù)。更為可怕的是，部分民眾通過(guò)提高上訪層級(jí)和敏感時(shí)期信訪“綁架”基層治理機(jī)構(gòu)，致使基層治理機(jī)構(gòu)在穩(wěn)定壓力下滿足其不合理需求。

總體而言，我國(guó)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的剛性需求和結(jié)果導(dǎo)向事實(shí)上導(dǎo)致了基層治理策略的短視取向，而此種取向勢(shì)必使基層社會(huì)治理長(zhǎng)期處于“步步驚心”之狀態(tài)。

(四)基層政治權(quán)威消退和傳統(tǒng)治理權(quán)威再興致使基層治理能力弱化

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，基層政權(quán)的管理角色弱化，其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生問(wèn)題上的服務(wù)職能得以強(qiáng)化。普通民眾對(duì)基層干部的崇敬畏懼之心漸次消退，而對(duì)基層干部引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生問(wèn)題則高度關(guān)注?；鶎诱?quán)傳統(tǒng)地位喪失，加之稅費(fèi)取消所帶來(lái)的財(cái)政窘境造成基層政權(quán)治理動(dòng)力不足，基層治理的消極性凸顯。在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的政策背景下，國(guó)家資源輸入的增加重新激發(fā)了基層政權(quán)治理的積極性，利益資源的顯性增加導(dǎo)致部分基層干部將國(guó)家公權(quán)力當(dāng)成謀取私利之工具，使得民眾利益受損。

與此同時(shí)，某些機(jī)會(huì)主義者(如上訪戶、釘子戶)則乘機(jī)加入利益分配。如此，本應(yīng)在國(guó)家資源輸入中享受利益的大多數(shù)普通民眾被擋在門(mén)外，少數(shù)人卻侵蝕著并不屬于他們的資源?；鶎诱?quán)權(quán)威消耗殆盡。基層政權(quán)權(quán)威消退的同時(shí)，基層利益要素則在不斷增加(如土地利益)，在利益爭(zhēng)奪的人類(lèi)原始本能的刺激下，以農(nóng)村宗族家族勢(shì)力、農(nóng)村灰色勢(shì)力、農(nóng)村黑惡勢(shì)力、農(nóng)村宗教邪教勢(shì)力為代表的傳統(tǒng)治理權(quán)威再興，他們?cè)陧?xiàng)目建設(shè)、基層選舉中的蠻橫介入，致使民意難以正常表達(dá)，基層治理實(shí)質(zhì)上已經(jīng)演變?yōu)椤吧贁?shù)人自己的事情”。

一般認(rèn)為，治理能力包含著資源汲取能力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)管理能力、公共服務(wù)能力等層面?；鶎诱?quán)產(chǎn)生過(guò)程中的非正?，F(xiàn)象以及治理過(guò)程中的自利傾向，早已偏離治理之正常軌道，基層治理能力的弱化已是不爭(zhēng)的事實(shí)。當(dāng)然，基層治理能力的弱化亦與我國(guó)的傳統(tǒng)有關(guān)。“傳統(tǒng)中國(guó)是由官僚中國(guó)和鄉(xiāng)土中國(guó)共同構(gòu)成的?！?徐勇：《政權(quán)下鄉(xiāng)：現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2007年第11期?；鶎又卫砟芰νc專(zhuān)制性權(quán)力密切相關(guān)，專(zhuān)制權(quán)力支配下的中國(guó)社會(huì)盡管在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期是有效的，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展至今的中國(guó)，此種權(quán)力已難以應(yīng)對(duì)基層社會(huì)所面臨的紛繁復(fù)雜的諸多瑣事，而能夠解決民眾小事的基礎(chǔ)性權(quán)力則是相當(dāng)缺乏的。顯然，基層政權(quán)的給付行政能力嚴(yán)重不足，治理能力弱化也就不足為奇。

三、基層治理的法治化路徑

多元治理在某種程度上容易引發(fā)人們對(duì)治理與法治關(guān)系的誤讀，似乎治理與法治具有相異性。但事實(shí)上并非如此，多元治理更多強(qiáng)調(diào)的是治理主體的多元化和治理方式的因地制宜，而不是規(guī)則遵循的多樣性?！胺磻?yīng)性理政”由于執(zhí)政模式不固定缺乏社會(huì)治理應(yīng)有的穩(wěn)定性，規(guī)則之治更為穩(wěn)定。而社會(huì)轉(zhuǎn)型中存在的“公權(quán)力主導(dǎo)”與“公權(quán)力退縮”之間的矛盾也唯有在法治框架下方能解決。誠(chéng)如俞可平先生所言，“法治是治理的基本要求, 沒(méi)有健全的法制就沒(méi)有善治。在社會(huì)治理的論域內(nèi), 實(shí)現(xiàn)治理有效必須仰賴法治的積極建設(shè)及其功能的充分釋放。法治本身的價(jià)值和功能也因之得到更進(jìn)一步的明確和凸顯”*俞可平：《沒(méi)有法治就沒(méi)有善治：淺談法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2014年第6期。。黨的十八屆四中全會(huì)指出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”。法治化是國(guó)家治理的根本路徑，也是基層治理的根本路徑。在基層社會(huì)秩序重構(gòu)過(guò)程中，傳統(tǒng)的治理手段因社會(huì)重大變遷日漸式微，而法治作為一種規(guī)則化治理的制度設(shè)計(jì)，更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的中國(guó)基層社會(huì)實(shí)際?；鶎又卫碇行姓?quán)威的萎縮和法治功能的彰顯無(wú)疑是法治中國(guó)建設(shè)中的重要一環(huán)，法治向基層治理領(lǐng)域的全面滲透盡管存在諸多困難，但已是不可阻擋的發(fā)展趨勢(shì)，基層治理面臨的諸多困境恰恰是法治缺失之殤?；鶎又卫矸ㄖ位瘧?yīng)在建構(gòu)完善的法治治理體系的基礎(chǔ)上，基層治理主體依法行政、公正司法，塑造法律權(quán)威，同時(shí)不斷培育普通民眾的法治文化，夯實(shí)治理法治化的土壤，從而促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(一)基層治理法治化的前提：治理法治體系之建構(gòu)

2011年，有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系建成標(biāo)志著依法治國(guó)方略已經(jīng)實(shí)現(xiàn)有法可依這一目標(biāo)，當(dāng)前法治中國(guó)建設(shè)正向著建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治體系邁進(jìn)。十八屆四中全會(huì)所通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”的表述證明，即便是在立法領(lǐng)域，亦需完善。因?yàn)榉ㄖ沃袊?guó)意味著中國(guó)全域的法治。在我國(guó)，社會(huì)治理領(lǐng)域的法治建設(shè)無(wú)疑是薄弱的。當(dāng)文化語(yǔ)境下的“鄉(xiāng)土中國(guó)”形象書(shū)寫(xiě)經(jīng)歷了從呼喚“現(xiàn)代化”到反思“現(xiàn)代性”的輪回時(shí)，決策者還在煞費(fèi)苦心地設(shè)計(jì)農(nóng)村法治現(xiàn)代化的雛形。*張旭東：《從呼喚“現(xiàn)代化”到反思“現(xiàn)代性”——論文化保守語(yǔ)境下的“鄉(xiāng)土中國(guó)”形象書(shū)寫(xiě)》，《西安電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第4期。農(nóng)村法治現(xiàn)代化的“嬌嫩”正是基層治理法治體系缺失的縮影。因而，建構(gòu)基層治理法治體系尤為必要。

其一，界定基層政權(quán)的權(quán)力邊界。瞿同祖曾指出，中國(guó)自古以來(lái)在治理結(jié)構(gòu)上都有一個(gè)特征，即中央政府通過(guò)把行政事務(wù)逐級(jí)往下發(fā)包，治民的事務(wù)最終落到了縣級(jí)政府身上，縣官是真正的治民之官，縣以上都是“治官之官”。無(wú)論經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生多么劇烈之變革，中國(guó)政府行政治理的權(quán)威始終得以留存，此種現(xiàn)象在人類(lèi)治理歷史上極為罕見(jiàn)。2015年新修訂的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府所行使的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，該法第61條第一款規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令”，第七款規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”。基層政權(quán)的地位和法律界定的模糊導(dǎo)致基層政府不得不疲于應(yīng)對(duì)上級(jí)部門(mén)交辦的任務(wù)，而自身職能卻不甚明晰?；鶎诱鳛楣催B民眾與上級(jí)政府的紐帶，其權(quán)力邊界顯然需要明確界定。

其二，規(guī)范多元主體有序參與。正如前文所析，多元主體參與社會(huì)治理已成趨勢(shì)且仍然在進(jìn)一步發(fā)展中。多元主體參與社會(huì)治理有助于緩解基層政權(quán)治理壓力，亦有益于增強(qiáng)基層治理活力。但需要警醒的是，如果多元主體之間的關(guān)系未能通過(guò)立法進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，多元治理則可能演變?yōu)槭聦?shí)上的治理混亂。唯有對(duì)各主體之地位和行動(dòng)范圍進(jìn)行全面規(guī)范，方能激發(fā)各自潛能，從而實(shí)現(xiàn)有效治理。譬如，在鄉(xiāng)政府(街道辦)與村委會(huì)(居委會(huì))的關(guān)系處理中，前者屬于基層政府，擁有行政職權(quán)，而后者則為基層民眾自治組織，二者并非上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?；鶎诱穆氊?zé)在于指導(dǎo)、支持、幫助基層民眾自治組織的工作，而不能干預(yù)基層民眾自治組織自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。鑒于何為“自治事項(xiàng)”界定不明，基層政府與自治組織之間的關(guān)系往往異化為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，基層民眾自治組織也因此成為上級(jí)命令的執(zhí)行者，其主觀能動(dòng)性無(wú)法有效發(fā)揮。當(dāng)前社會(huì)治理的格局可以概括為政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，但就二者的互動(dòng)關(guān)系而言，政府的主導(dǎo)地位應(yīng)逐步弱化，而社會(huì)自治力量的自治能力則應(yīng)不斷提高，此為當(dāng)下中國(guó)社會(huì)治理體制創(chuàng)新的理性選擇。

其三，強(qiáng)化社會(huì)領(lǐng)域立法。社會(huì)治理應(yīng)關(guān)注其工具理性，更應(yīng)重視其價(jià)值取向。民生應(yīng)是社會(huì)治理的價(jià)值追求。眾所周知，民生問(wèn)題與社會(huì)穩(wěn)定直接相關(guān)，民生領(lǐng)域是基層治理中的矛盾聚集之地。與民眾生活息息相關(guān)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等問(wèn)題，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷變動(dòng)中并未獲得穩(wěn)定的規(guī)范確認(rèn)，由此導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)群體性事件的不斷發(fā)生。經(jīng)由法律對(duì)人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)是基層治理過(guò)程中化解矛盾的治本之策。

(二)基層治理法治化的內(nèi)容：依法行政與公正司法

《后漢書(shū)》曰：“治亂之要，其本在吏。”在我國(guó)，由于基層社會(huì)缺乏法治生存的土壤，基層民眾大多通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)、普法宣傳等方式獲得對(duì)法律的感性認(rèn)識(shí)，但對(duì)法律的深刻認(rèn)知?jiǎng)t源于基層政府的執(zhí)法行為。不幸的是，傳統(tǒng)的管控思維和官僚主義在基層治理實(shí)踐中大行其道，基層治理主體以“當(dāng)官者”姿態(tài)自居的優(yōu)越感并未消退，依法行政之實(shí)現(xiàn)仍然遙遙無(wú)期。同時(shí)，由于我國(guó)缺乏較為統(tǒng)一的行政程序立法，時(shí)至今日仍有大量行政行為之實(shí)施游離于程序之外，由此加劇了基層治理主體執(zhí)法行為的隨意性。“基層治理法治化的根本邏輯在于權(quán)力與權(quán)利的均衡協(xié)作與有序互動(dòng)?！?趙媛媛、黃迪民：《“法治中國(guó)”建設(shè)中的基層治理法治化》，《青海社會(huì)科學(xué)》2015年第4期。而權(quán)力與權(quán)利的有序互動(dòng)離不開(kāi)公正的法律程序，正當(dāng)法律程序既能對(duì)“權(quán)力”進(jìn)行有效控制，又能對(duì)“權(quán)利”加以保障，這會(huì)極大減少行政相對(duì)人對(duì)行政行為的懷疑與對(duì)抗?？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō)，依法行政是基層治理法治化得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵和保證。

司法公正是指司法權(quán)運(yùn)作過(guò)程中各種因素達(dá)到的理想狀態(tài)，是現(xiàn)代社會(huì)政治民主、進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要保證。司法公正是法的自身要求,也是依法治國(guó)的要求。司法公正作為駐守基層治理公正的最后一道防線，如果其失守，后果不堪設(shè)想。正如英國(guó)哲學(xué)家培根所說(shuō)：“一次不公正的司法判決其惡果甚于十次犯罪，因?yàn)榉缸镏皇桥K了水流，而不公正的判決卻是弄臟了水源。”我國(guó)司法權(quán)運(yùn)作中所面臨的司法行政化、地方化以及法官非職業(yè)化三大頑疾，在相當(dāng)程度上影響著司法公正的實(shí)現(xiàn)。羅爾斯認(rèn)為，為了達(dá)到正義的規(guī)則，人們必須處于“無(wú)知之幕”的背后，達(dá)到一種無(wú)偏見(jiàn)的狀態(tài)。然而，在各種利益關(guān)系復(fù)雜糾纏的基層社會(huì)，法官企圖在糾紛化解中保持其“超然”地位極為不易。而一旦法官中立地位不保，極有可能在糾紛解決過(guò)程中產(chǎn)生新的糾紛，乃至醞釀更大的沖突?？上驳氖牵运痉w制改革為重點(diǎn)的新一輪司法改革正在如火如荼進(jìn)行，隨著司法公開(kāi)、司法責(zé)任制、法官精英化等措施的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，司法公正未來(lái)可期?；鶎又卫矸ㄖ位那熬耙鄳?yīng)是一片光明！

(三)基層治理法治化的保障：法治文化培育與法律權(quán)威重塑

伯爾曼在《法律與宗教》一書(shū)中旗幟鮮明地指出：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！蔽覈?guó)自上世紀(jì)90年代提出依法治國(guó)方略以來(lái)，在立法領(lǐng)域內(nèi)取得的成就有目共睹。不容回避的現(xiàn)實(shí)卻是，各領(lǐng)域法律制度日漸豐滿，但普通民眾法律信仰仍很骨感。在法律知識(shí)普及層面，國(guó)家不可謂不盡力。自上世紀(jì)80年代后期開(kāi)始，國(guó)家陸續(xù)組織實(shí)施了六次全國(guó)性的普法活動(dòng)，其目的在于將法律化的國(guó)家意志滲透至祖國(guó)大地的每一個(gè)角落，從而建構(gòu)基于法律的秩序框架。從今天的實(shí)際效果觀察，普法活動(dòng)雖有成效但效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。效果不彰的普法運(yùn)動(dòng)強(qiáng)化了本土資源這種學(xué)術(shù)定勢(shì)，使之成為包括法學(xué)界在內(nèi)的學(xué)術(shù)主流。事實(shí)進(jìn)一步證明，在政府主導(dǎo)進(jìn)行的基層治理法治化進(jìn)程中，本土資源的固有優(yōu)勢(shì)彰顯出現(xiàn)代法治侵入之艱難。法律制度了解容易，但法治要成為普通民眾在生活中普遍遵循的規(guī)則和普遍實(shí)現(xiàn)的一種生活方式實(shí)屬不易。普通民眾法治文化培育，既要加強(qiáng)法治教育，更要強(qiáng)化法治實(shí)踐。

美國(guó)學(xué)者羅斯科·龐德認(rèn)為，法律的基礎(chǔ)正是因?yàn)闄?quán)威的存在。法律權(quán)威要求：第一，法律必須在整個(gè)社會(huì)調(diào)制機(jī)制和全部社會(huì)規(guī)范體系中居于主導(dǎo)地位；第二，社會(huì)主體的一切行為都要以法律為最高權(quán)威。不可否認(rèn)，基層治理中消解法律權(quán)威的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。一方面，公民受制于傳統(tǒng)思維的影響，習(xí)慣于將權(quán)力視為最高權(quán)威，法律意識(shí)普遍淡薄。另一方面，中國(guó)的人治歷史悠久，由此使得諸多法外因素侵蝕法律權(quán)威，甚至左右法律運(yùn)作。法律威嚴(yán)掃地，民眾何以信法。因此，基層治理法治化的實(shí)現(xiàn)，重中之重是對(duì)人情社會(huì)的反思重構(gòu)，重塑法律應(yīng)有的尊嚴(yán)和權(quán)威。

四、結(jié)語(yǔ)：基層治理法治化——絕非容易的過(guò)程

基層治理法治化是在社會(huì)治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中法治理念和機(jī)制逐漸融入基層社會(huì)，替代傳統(tǒng)治理機(jī)制的過(guò)程。囿于我國(guó)法治土壤薄弱，基層法治從先天的發(fā)育不良到后天的健全成長(zhǎng)需要時(shí)間，這一進(jìn)程不可能在短時(shí)間內(nèi)通過(guò)基層民眾的自發(fā)自覺(jué)完成。同時(shí)，中國(guó)基層治理仍在現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，法治的全面介入既武斷亦不符合基層治理實(shí)際，如果急于求成勢(shì)必事倍功半。此外，不容忽視的是，基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中仍然存在諸多“反法治因素”。比如，基層治理中的行政權(quán)威為固化其地位，在與法治的博弈中不可能輕易退出。又如，作為東方經(jīng)驗(yàn)的調(diào)解制度，因其解決糾紛的徹底性而在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面作用突出。在維穩(wěn)壓力下，違背法治原則和精神的調(diào)解亦會(huì)在一定范圍內(nèi)長(zhǎng)期存在。再如，信訪作為部分民眾與政府討價(jià)還價(jià)的砝碼，在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)仍然有效。顯然，基層治理中的“反法治因素”在與法治較量過(guò)程中會(huì)最終敗下陣來(lái)，通過(guò)輪回回到治理法治化軌道仍需時(shí)日。

基層治理不是一個(gè)簡(jiǎn)單的主觀設(shè)定的理想化問(wèn)題，而是一個(gè)關(guān)乎具體瑣事的實(shí)踐性問(wèn)題?；鶎又卫憩F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型任重而道遠(yuǎn)！

(責(zé)任編輯：張婧)

2016-08-15

梁平，女，華北電力大學(xué)教授。

本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“基層治理中社會(huì)矛盾化解與法治保障研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13BFX009)的階段性成果。

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1003-4145[2016]10-0071-06