社區(qū)治理現(xiàn)代化轉型及其路徑

李廣德

(清華大學 法學院，北京　100084)

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社區(qū)治理現(xiàn)代化轉型及其路徑

李廣德

(清華大學 法學院，北京100084)

國家治理現(xiàn)代化的命題包含兩個要素：治理和治理的現(xiàn)代化，前者是相對于傳統(tǒng)的管制等模式而言，后者則強調了治理的路徑依賴和結果取向，即治理法治化。作為國家治理基礎工程的社區(qū)治理，在治理現(xiàn)代化背景下，治理的方式轉型規(guī)定了社區(qū)治理的自治邏輯和制度重構，而社區(qū)治理的現(xiàn)代化則意味著以法治作為推進社區(qū)自治的方式并以實現(xiàn)社區(qū)法治作為最終的價值目標。

社區(qū)治理；自治；治理現(xiàn)代化；治理法治化；社區(qū)法治

黨的十八屆三中全會《決定》指出改革的總體目標是要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國家治理無疑是一個包含系統(tǒng)內容的框架性概念，即治理對象包含政治、社會等諸多領域。毫無疑問，其中社會治理構成國家治理體系的重要組成部分，而“社區(qū)治理是社會治理的基礎性工程”*唐忠新：《社區(qū)治理：國家治理的基礎性工程》，《光明日報》2014年4月4日。。習近平總書記指出：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了?！?2016年3月5日，習近平總書記參見全國第十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時做了上述重要講話，http://politics.people.com.cn/n1/2016/0305/c1024-28174494.html。因此，契合治理現(xiàn)代化轉型背景的社區(qū)治理理論和制度形態(tài)應成為社區(qū)治理方式變革的方向。那么問題是國家治理現(xiàn)代化為社區(qū)治理提供了何種理論和實踐上的背景，社區(qū)治理現(xiàn)代化又面臨著怎樣的制度邏輯和挑戰(zhàn)，社區(qū)治理現(xiàn)代化又該如何實現(xiàn)，最終的目標又是什么等等。在這些問題上，以往的研究主要由公共管理學、社會和政治學等學科和學者在探索?？紤]到相關權力與職責、權利與義務等話語在社區(qū)治理研究中的缺失，本文擬從法學視角，并結合十八屆四中全會所確立的全面依法治國的戰(zhàn)略目標來探索社區(qū)治理現(xiàn)代化的問題。

一、國家治理現(xiàn)代化的轉型及其路徑

在我國當下語境下，國家治理現(xiàn)代化的轉型應當包含兩層意思：一是國家治理的轉向，即由傳統(tǒng)的管制方式向治理方式轉向；二是國家治理的現(xiàn)代化轉型。因此，有必要先對治理作為概念理論的涵義和治理方式本身的現(xiàn)代化轉型及其方法和路徑等基礎問題作出簡要說明。

(一)治理理論及其現(xiàn)代化轉型

治理(governance)作為一個學術概念，興起于上世紀90年代，學者和官方也對治理進行了難以計算的定義。系統(tǒng)而言，治理理論的內涵主要表現(xiàn)在六個方面：一是治理主體多元和平等，二是主體間擁有共同目標，三是重視政府相對人的參與，四是管理手段和方式多樣，五是責任合理分配，六是強調治理效率。*參見施雪華、張琴：《國外治理理論對中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的啟示》，《學術研究》2014年第6期。據(jù)此，治理是一種不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管制、管理等的新方式和新理念，治理是基于共同目標、協(xié)商和共識，在沒有強權力的情況下，主體之間克服利益分歧、達成觀念共識，最終實現(xiàn)共同的目標。*See Rosenau, J. N., Governance, Order and Change in World Politics, in Rosenau, J. N. and Czempiel, E. 0., eds. , Governance without Government, Cambridge University Press, 1992, p.7.因此，治理基于共同事務的基礎來凝聚最大的共識以達至主體之間利益的最大公約數(shù)，從而使得治理具備協(xié)商的民主基礎和平等基礎。服從是權威的基礎，治理的生成機制決定了其能夠成為解決諸多社會和管理問題的最佳方式。“治理是一個多元的概念，它的解釋力生發(fā)于社會實踐的復雜性”*李培志：《走向治理的業(yè)主委員會：基于18個業(yè)主委員會的觀察》，《山東社會科學》2014年第8期。，面對全球范圍內不斷復雜的經(jīng)濟形勢和政治權威式微，市場和政府作為調節(jié)的方式都存在失效的情形下，治理理論應運而生并不斷深入到各個領域發(fā)揮作用。

治理亦成為中國政府的選擇，自十八大報告首次出現(xiàn)“治理”概念后，其不斷成為熱門詞匯。國家治理、社會治理、公司治理、社區(qū)治理等新概念逐漸成為官方和學術上的主流詞匯。這些口號和概念緣起于我國政府試圖對政府職能與結構、政府與市場以及政府與社會關系等進行一系列調整的背景下提出的，而改革的起點是傳統(tǒng)的政府這一單一主體和縱向命令控制所形成的層級體制在應對公共問題時面臨嚴重能力不足的挑戰(zhàn)。*參見田凱、黃金：《國外治理理論研究：進程與爭鳴》，《政治學研究》2015年第6期。正是在這個背景和框架之下，執(zhí)政黨正式提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題和戰(zhàn)略選擇，并把實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總體價值目標。無疑，其目的就是要不斷推進國家治理向治理的手段和方式轉型以及治理方式本身的現(xiàn)代化轉型，以回應政府單一主體管制和縱向命令控制方式的低效以及政府應對能力的不足。

(二)治理現(xiàn)代化的體系

所謂現(xiàn)代化，就是從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從低級到高級的一系列突破性的改良。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是國家不斷建設、完善其治理的制度規(guī)范體系，不斷提高制度運行理性和規(guī)范執(zhí)行能力的過程?，F(xiàn)代化的價值取向旨在表明：國家治理制度及規(guī)范體系不斷由不完善到完善、由粗糙到精致、由傳統(tǒng)精神到現(xiàn)代理念、由威權到權威、由一元主義到多元主義等等的變化過程；國家治理能力的配置從不科學到科學、治理過程從神秘到透明、治理方式由決斷到商談、治理結果由不公到公平等等觀念和實踐的轉變。習近平總書記指出，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”*習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日。。這一代表官方原旨的權威論述圈定了國家治理體系和國家治理能力的體系框架和范圍內容。從語義闡釋的角度而言，國家治理現(xiàn)代化包括靜態(tài)規(guī)范和動態(tài)運行兩個部分：國家治理的靜態(tài)實體和現(xiàn)代化的動態(tài)發(fā)展取向。從靜態(tài)實體而言，包括國家治理體系和國家治理能力兩個方面；從動態(tài)發(fā)展的角度而言，國家治理要實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標，從而表現(xiàn)出過程的一面。

表1　國家治理現(xiàn)代化的內容框架*參見胡鞍鋼：《中國國家治理現(xiàn)代化的特征與方向》，《國家行政學院學報》2014年第3期。

(三)治理現(xiàn)代化的路徑與目標

在當下中國語境下，治理現(xiàn)代化轉型的命題不僅意味著從傳統(tǒng)管制型到現(xiàn)代治理型轉變以及與之伴隨的制度體系的完善和治理能力的提高，還意味著是以一種現(xiàn)代化理論作為設計依據(jù)和目標取向，現(xiàn)代化的動態(tài)過程來歸攝國家治理的系統(tǒng)，強調了完善治理體系、提高治理能力的路徑依賴。那么，現(xiàn)代化理論為國家治理轉型所提供的路徑又是什么？從抽象層面而言，答案是法治。這主要是因為：

第一，從現(xiàn)代化與法治的邏輯關聯(lián)而言，現(xiàn)代化就是不斷從低級到高級的發(fā)展過程，如果把制度的現(xiàn)代化化約成是對權力和職責、權利和義務的分配和保護的現(xiàn)代化，那么，最有效和科學的規(guī)制權力、保護權利、監(jiān)督義務的模式就是法治。法治作為人類政治文明的結晶，代表著目前人類治理方式的最高水平和相對最科學的方式，*之所以說是相對最科學的方式，是因為法治也有其局限性和適應性，但就目前人類的智識而言，法治絕對是最好的治國理政的方式。關于法治及其概念理論的局限性，可參見蘇亦工：《辨正地認識“法治”的地位和作用》，《山東社會科學》2015年第12期；張千帆：《法治概念的不足》，《學習與與探索》2006年第6期；於興中：《“法治”是否仍然可以作為一個有效的分析概念?》，《人大法律評論》2014年第2期等等。自然要成為國家治理的最佳路徑選擇。本質上，國家治理現(xiàn)代化，就是要實現(xiàn)國家制度的現(xiàn)代化，既然在制度現(xiàn)代化中法治是最能體現(xiàn)現(xiàn)代性的方式，法治就自然構成了現(xiàn)代化的最好的路徑。從法治的功能角度而言，法治是國家治理的手段，從法治的理念和價值而言，法治又是現(xiàn)代國家治理的目標。*參見姜明安：《改革、法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中共中央黨校學報》2014年第4期。法治與國家治理的內在關聯(lián)使得對國家治理現(xiàn)代化進行制度安排時，必須要依循法治的軌道進行，否則，治理就與現(xiàn)代性背道而馳。市場經(jīng)濟就其運行的環(huán)節(jié)而言，本質上是一種法治經(jīng)濟。而實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的過程等同于國家治理法治化的過程，因此，法治和法治化是國家治理現(xiàn)代化目標和必由之路。*參見張文顯：《法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路》，《法制與社會發(fā)展》2014年第5期。此外，法治一般被當做是治國理政的最基本的方式，而國家治理體系是一個包括憲法、法律系統(tǒng)和社會組織系統(tǒng)等諸多規(guī)范體系在內的有機整體，它與法治體系之間具有同構性，意即對法治體系的完善同時構成對國家治理現(xiàn)代化的推進。*參見陳金釗、宋保振：《法治體系及其意義闡釋》，《山東社會科學》2015年第1期。這就從法治推動作用的反向視角說明了法治對于國家治理現(xiàn)代化的路徑作用。總之，誠如國內最早倡導治理理論的學者俞可平教授所言，“沒有現(xiàn)代的法治體系，就沒有現(xiàn)代的國家治理體系；沒有法治，就沒有國家治理的現(xiàn)代化”*俞可平：《依法治國：良法善治的本土智慧與中國道路》，《中國法律評論》2014年第4期。。

第二，從執(zhí)政黨決策戰(zhàn)略實踐的經(jīng)驗角度而言，黨的十八屆三中全會確定了全面深化改革的目標，緊接著四中全會又確定了全面依法治國的戰(zhàn)略決策?！耙婪ㄖ螄峭七M國家治理現(xiàn)代化的重要內容和主要途徑，而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心是要推進國家治理法治化?！?李林：《依法治國與推進國家治理現(xiàn)代化》，《法學研究》2014年第5期。執(zhí)政者決心以法治的方式來治理國家和社會，提出了包括法律規(guī)范體系和黨內法規(guī)體系等五大體系在內的中國法治體系建設的目標，并指出完善國家法律體系和包括市民公約等在內的社會軟法規(guī)范體系，從而使得法治體系成為國家治理體系的骨干工程。規(guī)范體系只是法治的一個基本遵循，法治還是一個動態(tài)的過程，即法治還應包括規(guī)范地、法治化地運行這一面。全面依法治國顯然是一個系統(tǒng)工程，應當作為一種治理的理念和路徑貫徹到社會建設的方方面面中去，應當成為國家治理的基本手段和保障方式。

第三，從治理的目的而言，實現(xiàn)法治這一德性狀態(tài)是國家治理現(xiàn)代化的最終目標取向。因此，法治不僅僅是國家治理現(xiàn)代化的路徑，同時也是國家治理的目的所在，即國家治理現(xiàn)代化的終點就是實現(xiàn)法治的德性狀態(tài)，這也是全面依法治國這一戰(zhàn)略目標的終點。換句話說，國家治理法治化既包含過程法治化，也包含法治化了的結果狀態(tài)。過程法治化意味著以符合法治規(guī)律的方式來治理，作為結果的法治化則是過程法治化的目標追求，也是評價過程合法性和科學性的標準。因此，結果的法治化狀態(tài)是國家治理法治化路徑的評價標準和參考體系。換句話說，路徑的表達內含著結果的要素。在基層治理法治化語境下，更顯出法治目標對于實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要性。*參見梁平：《實證視角下契合民意與法治的訴訟調解》，《法學雜志》2016年第7期。

二、現(xiàn)有社區(qū)管理的制度邏輯與問題表征

審視社區(qū)治理及其現(xiàn)代化轉型的理論與路徑問題，需要正視現(xiàn)有社區(qū)工作的制度邏輯和問題癥結。我國現(xiàn)有社區(qū)的工作模式經(jīng)歷了其自身的政策發(fā)展歷程，但整體上依然處于傳統(tǒng)的管理模式階段并在頂層部署中往治理方向轉變。探索現(xiàn)有社區(qū)管理模式的制度邏輯和問題，毫無疑問需先從制度的歷史演變展開。

(一)我國社區(qū)管理制度的政策史演變

我國社區(qū)管理模式的頂層設計一直由民政部門來作出。從整體性管理和價值模式而言，社區(qū)管理制度主要經(jīng)歷了社區(qū)服務、社區(qū)建設、社區(qū)治理三個不同的戰(zhàn)略階段。*學術研究使用社區(qū)治理概念要比國家制度和政策的轉向早一些，2002年開始，社區(qū)治理開始成為學術研究中的常見詞匯，而國家層面提出社區(qū)治理的概念始于2012年的十八大報告。參見張永理：《社區(qū)治理》，北京大學出版社2014年版，第99-107頁。1986年，民政部第一次提出了社區(qū)的概念，并結合企事業(yè)單位轉移社會服項目的背景提出了“社區(qū)服務”的政策戰(zhàn)略。此后，隨著國有企業(yè)改革的推進和深入，“單位人”逐漸向“社區(qū)人”轉變，社區(qū)服務不斷深化，社區(qū)建設也開始了政策探索，并于1999年正式邁入社區(qū)建設階段。2000年，中共中央和國務院的兩個辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》，社區(qū)建設模式進入了新階段。2012年，黨的十八大報告指出要完善基層民主，把城鄉(xiāng)居民治理作為人民群眾行使自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的重要方式。2013年，國家治理現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標為十八屆三中全會所確定，社區(qū)治理作為國家治理的基礎工程，正式邁入一個新的時代。一系列社區(qū)政策(見下表2)的背后，我國社區(qū)工作模式呈現(xiàn)出從統(tǒng)治到管控，再到管理，最后到治理的先后邏輯。*參見丁朋、立標：《社區(qū)治理與服務：社會治理和國家治理的基礎工程》，《中國民政》2014年第5期。

表2　社區(qū)管理模式的政策演變

三個階段的區(qū)分及其名稱體現(xiàn)了不同時期社區(qū)所承載的功能和價值取向，也與社區(qū)管理的模式變革密切相關。在社區(qū)服務階段，社區(qū)的主要功能是補充單位制的不足，“補單位之缺、拾單位之遺”。與之相對應，此時期我國社區(qū)治理形成了所謂的行政型社區(qū)，政府起著完全性的主導作用，這種主導作用主要表現(xiàn)在：政府是唯一的治理主體、承擔無限責任、主要采取行政管理方式、非政府組織沒有空間以及居民參與不足等；在社區(qū)建設階段，受制于整個社會人員體制改革給社區(qū)帶來的壓力和挑戰(zhàn)，社區(qū)開始吸收社會組織等參與社區(qū)共建，這時形成了所謂的合作型社區(qū)，政府推動與社區(qū)自治相結合。政府主體、自治組織和非政府組織共同成為社區(qū)治理的主體，居委會的自治能力開始加強。*關于行政型社區(qū)——政府主導型模式、合作型——政府推動與社區(qū)自治結合型模式以及自治型社區(qū)——社區(qū)主導與政府支持型模式的論述，主要參見魏娜：《我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，《中國人民大學學報》2003年第1期。根源于人民權利訴求的內在演變規(guī)律和表達權利的保障機制的發(fā)展，*參見梁平、陳燾：《政治訴求與權利救濟》，《河北師范大學學報(哲學社會科學版)》2013年第4期。我國現(xiàn)在處于由行政型社區(qū)向合作型社區(qū)轉變的階段，而未來的發(fā)展方向則主要是向所謂的自治型社區(qū)轉變。因為在社區(qū)治理階段，要運用治理的理念和法治的手段革新社區(qū)治理的模式，主要發(fā)揮社區(qū)自身的力量，以自治的制度機理來構建社區(qū)治理的新模式。這種治理轉型的社區(qū)自治模式將在后面詳細展開，在分析自治的機理及其路徑之前，有必要對現(xiàn)有管理模式存在的問題進行簡單的總結。

(二)現(xiàn)象描述：傳統(tǒng)社區(qū)管理模式的主要問題

一直以來，我國社區(qū)問題多為社會學、政治學和公共管理學等領域的學者所關注，這些領域的學者采取實證的、制度的等分析方法對傳統(tǒng)社區(qū)管理模式所存在的問題進行了剖析，并常將社區(qū)管理或者治理置于政府與基層自治組織的關系框架之內進行分析。從描述的角度而言，這些問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，社區(qū)組織行政化。現(xiàn)行體制下，社區(qū)組織只有居民委員會。所謂行政化，有兩個相對應的概念，一是相對于社會化，與此對應的行政化主要是從居委會的職能而言，是指居委會承擔了過多的政府行政職能，而無法充分履行自身的自我管理、自我教育和自我服務的自治型功能。社區(qū)組織更多的是在服務于政府的工作而非自身的工作；二是相對于自治化，與此對應的行政化是從居委會本身的組織性質而言的，是指其完全按照行政性質來構造居委會本身，從而使其不契合自治性質的制度構造。社區(qū)組織行政化主要表現(xiàn)在組織設置方式的行政化、人員安排的行政化、工作職能的行政化、運行考核方式行政化等諸多方面。*對于社區(qū)組織行政化的系統(tǒng)論述，可參見向德平：《社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對策分析》，《學海》2006年第3期；潘小娟：《社區(qū)行政化問題探究》，《國家行政學院學報》2007年第1期；徐昌洪：《社區(qū)居民委員會行政化及其治理研究》，《社會主義研究》2014年第1期等等。

第二，政府角色錯位。在現(xiàn)行的社區(qū)管理模式下，社區(qū)組織與政府之間的關系扭曲一直為各方所詬病，這種扭曲主要在于政府的強勢導致社區(qū)組織的本質屬性難以發(fā)揮。社區(qū)組織行政化的出現(xiàn)在很大程度上也是因為政府自身角色錯位所造成。居委會受縣級人民政府及其派出機構的指導，在現(xiàn)實中，受制于我國行政組織擴張的制度慣性，一般居委會都由街道辦事處這一政府派出機構進行對接和指導，而街道辦事處本身的組織法律嚴重滯后，*我國《城市街道辦事處組織條例》頒布于1954年，其內容非常簡單，考慮到50多年來城市街道辦事處的設置、人員構成和職能權限發(fā)生了很大變化，該條例的規(guī)定明顯不適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，因此，2009年該條例為全國人大常委會所廢止。換句話說，街道辦事處的設置現(xiàn)在處于無法可依的狀態(tài)。街道辦的職能邊界及其與居委會之間的關系無法得到制度保障。根據(jù)《居民委員會組織法》第2條的規(guī)定，街道辦對居委會的工作予以指導、支持和幫助，居委會協(xié)助街道辦開展工作，而現(xiàn)實中，這種指導、支持、幫助和協(xié)助的關系演變成了上下級的關系，居委會成了政府及其派出機構的分支機構，承擔著大量的政府行政職能*筆者實證考察了廣西壯族自治區(qū)來賓市興賓區(qū)城北街道的裕達社區(qū)。據(jù)社區(qū)工作人員介紹，居委會日常工作幾乎全部在辦理政府交代的事務，對于自治事項和工作，則完全沒有精力開展。，使得居委會的自治功能無法行使。

第三，居民參與不足。在性質上，居民委員會被定義為自我治理組織，那么，“自我管理”“自我教育”“自我監(jiān)督”等概念中的“自我”所應當具有何種制度性內涵就成了理解社區(qū)自治的關鍵因素?！吧鐓^(qū)自治是建立在具有共同意志能力的居民對公共利益的追求上”，*魏娜：《城市社區(qū)建設與社區(qū)自治組織的發(fā)展》，《北京行政學院學報》2003年第1期。首先公民要有參與的意識和能力。參與居民自治的居民，如同亞里士多德所講的公民治理的公民所應當具備的特質，需要具備自主性、利他精神和判斷能力三個條件，*參見許立一：《公民治理理論與實踐的探討》，載臺灣東海大學《伙伴關系與永續(xù)發(fā)展國際研討會論文集》，2008年。自主性包括自我決定的能力和真誠，前者是指個人行動和選擇是其自主意志的產(chǎn)物而非受控或不屈從他人，后者則是指個人選擇或認同某種意志致使個人以某種方式成為該意志的主宰，換句話說行動者清楚自己在干什么，而且有一定的選擇余地。利他精神構成使得自主的個人得以凝聚成社群的關系特質。自主的個體所擁有的判斷能力使得其得以選擇適當與合宜的行為。這些共同構成公民的參與意識和能力；其次要有參與的基礎，也就是共同的利益基礎?！艾F(xiàn)在居民的利益來源主要是以其工作單位為主，與其所在社區(qū)的關聯(lián)性不直接，在缺乏經(jīng)濟利益的牽引下，居民對于社區(qū)公共事務缺乏足夠的參與熱情?！?徐勇：《“綠色崛起”與“都市突破”——中國城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較》，《學習與探索》2002 年第4期。我國目前社區(qū)居民參與不足，主要是后者的因素，即缺乏參與的共同物質和利益基礎，從而缺乏長久的凝聚力和活力。

(三)規(guī)范解讀：法律文本視角下的原因審視

上述經(jīng)由社會科學等理論揭露出來的社區(qū)管理模式所存在的問題總結只是描述了現(xiàn)象，而現(xiàn)象與問題背后的原因，則是一項可以甚至必須采取不同視角來解釋的規(guī)范任務。上述已經(jīng)指出，治理現(xiàn)代化的路徑依賴是法治化，因此，一種基于法學規(guī)范視角的解讀對于問題總結顯得尤為必要，這也是社區(qū)治理法治化轉型的前提。與社會學關注社區(qū)治理的制度環(huán)境、政治學關注國家主體權威等學科及其視角不同，法學視角主要關注各種主體的權力與職責、權利與義務的配置，關注制度本身的正當性和合法性，關注制度背后的法律價值取向，關注普遍性的調整方式等。在立場上，主流法學始終堅持法解釋的基本態(tài)度，通過審視文本意義以直接適用或立法反思。*參見李廣德：《法律文本理論與法律解釋》，《國家檢察官學院學報》2016年第4期。因此，基于現(xiàn)有法律文本體系的分析，社區(qū)管理之所以存在上述違背社區(qū)自治規(guī)律的現(xiàn)象，主要因為政府權力邊界不清晰并沒有受到有效的監(jiān)督和限制，社區(qū)組織自身的權利和權力缺乏制度的保障，居民相應的權利和義務不明確以及缺乏相應的法律制度等原因造成的。

根據(jù)《居民委員會組織法》第2條和第17條的規(guī)定，政府對居委會承擔指導、支持和幫助的職能，政府為居委會成員確定生活補貼費的標準并由政府財政撥付，此外，居委會的辦公用房也由政府統(tǒng)籌解決。而現(xiàn)實中，指導關系扭曲為領導關系，街道辦事處控制了居委會的財權的同時，也插手人事安排，進而把居委會變成了自己的一條“腿”，在黨和國家加強社區(qū)民主建設，強調社區(qū)民主直接選舉的背景下，“國家權力不但未能抽身基層社區(qū)，反而強化原已衰頹的基層行政系統(tǒng)”*Keng Shu &Chen Yi-Ling, Communities Self-governance and Prospects of Democracy in China: Modernization Theory or Regime Stability? Prospect Quarterly, 8(1) 2007.。這種政府與居委會的關系扭曲的根源就在于政府對社區(qū)行使的權力沒有明確的邊界?！毒用裎瘑T會組織法》第3條規(guī)定了居民委員會的任務，以及第18條規(guī)定了承擔諸如依法監(jiān)督和教育被剝奪政治權利的人等特殊事項。這會產(chǎn)生兩個問題，一是國家法律以具體列舉的事項規(guī)定居委會的做法不符合自治的本質屬性；二是“任務”的規(guī)定為政府把居委會變成其下屬的執(zhí)行機構提供了順理成章的便利性，并導致“城市居民委員會的基層群眾性自治組織的自治性質和功能成為一種很抽象的概念，城市居民委員會的權力與職責、權利與義務無法從法律規(guī)范中得到具體的體現(xiàn)，其為完成本組織宗旨而應當具有的職權、義務、責任變成了‘任務’”*湯艷紅：《論我國城市社區(qū)居民自治的完善——以城市居民自治發(fā)展新要求為視角》，《政治與法律》2012年第12期?！，F(xiàn)行《居民委員會組織法》側重于居委會本身的定位和職能，對居民自治的權利和義務規(guī)定非常粗糙，幾乎沒有直接明確居民權利和義務的內容。與此相關的另一個問題是許多促進社區(qū)自治功能發(fā)揮的制度，比如財政保障制度、社區(qū)非政府組織保障制度等，沒有得到建立，以及直接涉及公民參與的人民代表大會制度、聽證制度、信訪制度、政府信息公開制度等存在嚴重的形式化問題等，*參見史云貴、屠火明：《基層社會合作治理：完善中國特色公民治理的可行性路徑探析》，《社會科學研究》2010年第3期。這些問題嚴重影響了社區(qū)自治的效果。

三、社區(qū)治理轉型及其現(xiàn)代化

國家治理現(xiàn)代化，首要就意味著治理作為一種常規(guī)的理論和方式選擇，還意味著需要依循法治化的軌道促進治理方式的現(xiàn)代化轉型，這兩個方面盡管是同步進行的，但它們的側重點各不相同。具體到社區(qū)治理領域，治理轉型規(guī)定了社區(qū)治理的自治邏輯與機理重構，而治理本身的現(xiàn)代化轉型則確定了社區(qū)自治的法治化路徑和社區(qū)法治的目標。

(一)社區(qū)的治理轉型：基于自治機制的解釋

社區(qū)自治是社區(qū)治理的本質規(guī)律，這既是基層社區(qū)組織——居民委員會的法定性質，也是研究社區(qū)治理的普遍共識和前提條件。首先，現(xiàn)代社會發(fā)展的趨勢表明政府權力下放和還權于民，并在基層實行自治都是符合現(xiàn)在社會發(fā)展規(guī)律的趨勢；其次，自治能夠促進公共福利社會化，以此來增加社會福利和保障的供給，減輕政府的負擔。因而基層尤其是社區(qū)就不得不實行自治。*參見江正平等：《基層政府在城市社區(qū)自治中的角色重塑》，《中州學刊》2008年第6期。換句話說，自治是社區(qū)發(fā)展的必然趨勢，是社會轉型發(fā)展的必然趨勢。但長期以來，我國形成的社區(qū)管理模式違背了自治的基本屬性，導致社區(qū)組織行政化、居委會無法按照自治的本質屬性運行、政府職能邊界不清導致社區(qū)運行違背自治的規(guī)律等嚴重后果，社區(qū)組織的自治化需要在國家治理現(xiàn)代化轉型的背景下重新審視和制度重構。

相對于傳統(tǒng)的統(tǒng)治而言，治理理論強調主體的多元性。傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式一定是公權力機構或其合法授權行使公權力的組織，而治理則既可以是公共權力的機構，也可以是純私人的機構，還可以是公私間的合作。治理是國家與社會的合作、是方式上強制與自愿的合作、是主體上公共機構與私人機構的合作、是形態(tài)上政府與非政府的合作。同樣，在社區(qū)治理中，主體不再是傳統(tǒng)管理模式下政府對居委會的行政干預型的管控，而需要充分發(fā)揮社區(qū)內各種主體參與和合作，形成政府指導、社區(qū)組織與非政府組織等共同參與和合作的局面；而就治理的方式而言，與統(tǒng)治所使用的發(fā)號施令的單向度方式不同，治理是互動式的管理，主要通過合作、協(xié)商等方式來實施對共同事務的管理。因此，社區(qū)治理需要社區(qū)各種主體以及居民之間達成合作，形成協(xié)商關系，塑造共同的目標和基礎，從而建立起基于公共利益和認同基礎上的社區(qū)合作；權力的行使需要解決權威和服從的問題，只有在被權力所調整的主體對權力本身的行為認可和服從的基礎上，權力才能達到最大的德性。就權威而言，傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式下，社區(qū)的權威主要來自政府的命令或者國家的法律背后的強制性，因而在政府對社區(qū)的干預缺乏合法性支撐時，這種權威最多只是威權，難以讓人信服和認可。而治理模式下，社區(qū)的權威主要來自居民的認同和共識，從而生成服從的意愿基礎，沒有多數(shù)人的同意，治理很難發(fā)揮作用。社區(qū)治理相對于傳統(tǒng)代議制民主的擬制實質而言，實際上是各方主體直接民主的運用，從而能夠確保治理的效率。

那么，問題在于如何在社區(qū)形成多元主體的參與格局，如何形成協(xié)商合作方式來確保共同目標和利益基礎的形成以及如何形塑居民認可和服從的意愿基礎以確保權威生成？答案在于：這需要社區(qū)自治的機制來完成。社區(qū)自治作為一種組織自治，建立在一定的共同利益基礎之上，最先提出社區(qū)(community)概念的滕尼斯就指出社區(qū)是由具有相同價值觀念的同質人口所組成的能夠自我完善和具有本質意志的活的生命共同體。*參見[德]費迪南·滕尼斯：《共同體與社會》，林榮遠譯，商務印書館1999年版，第58-94頁。書名的共同體，譯自community，社區(qū)是一種最典型的共同體，因而這個詞本身又可以翻譯成社區(qū)，只是滕尼斯的共同體還包括其他類型的共同體組織形式。社區(qū)本身所具備的概念要素——經(jīng)由共同價值觀念所生成的共同利益和同質關系，構成社區(qū)自治的制度基礎。而治理所體現(xiàn)的多元主體、多元手段與服從式權威的生成都建立在這個物質基礎之上。對共同利益的關心和牽涉，會促使利益相關主體都主動參與到相關事項的處理中來。各種參與進來的主體之間是一種平等關系而非上下級的威權管制，這就導致其所選擇的方式是多元的。經(jīng)由主體間的自愿協(xié)商參與、商談確定治理方式，自然治理行為就會獲得主體間一致的認同。只有在服從的基礎上，才能獲得權威和高效的社區(qū)治理。

此外，社區(qū)自治還契合了政治發(fā)展的趨勢，即國家權力弱化、社會權力加強。隨著社會形勢的不斷復雜化，全能型政府神話不再，社會權力格局的發(fā)展趨勢必然是國家不斷從很多領域中逐步退出或者轉變職能和調整模式，由直接干預變成宏觀調控。而社區(qū)作為社會最底層和社會網(wǎng)絡的基本單元，是最需要和最容易引領這種趨勢的領域。把社區(qū)治理交由社區(qū)內部自己的居民，國家由直接干預變成提供宏觀的立法規(guī)劃，這是世界政治格局發(fā)展的趨勢，因而這在客觀上強化了社區(qū)自治機制的發(fā)展和建設。

當然，社區(qū)自治并不意味著排斥國家和政府的參與，這不管在中國還是國外，不管是現(xiàn)實還是理論邏輯上都不可能的?！氨M管社區(qū)自治已經(jīng)超出了居民自治的范圍，我們所看到的是不斷增加的人以共同利益為基礎來組織并尋求增加其社區(qū)的權威和權力。但社區(qū)自治運動仍不能當作是完全脫離他者?！?Albert H. Miller, Community autonomy: revolt or restoration or…？ Review of Social Economy, Volume 38(3), 1980.這里的他者主要指政府。社區(qū)自治的內在機理主要表現(xiàn)為由社區(qū)居民來決定其具有共同意志的公共事務，是相對于行政化而言的自主治理，政府在其中的作用仍然是突出的，只是強調政府不應該把社區(qū)組織變成政府的分支機構和下級單位。有學者指出，治理理論強調國家—社會的合作型關系，在治理的過程中，政府的主要責任是通過與私主體或者志愿性部門來達至共同的目標，并對公共事務或公共服務的供給進行合法、有效地管理，最終促進政府與社會的良性有效互動。*參見李泉：《治理理論與中國政治改革的思想建構》，《復旦學報》2014年第2期。

(二)社區(qū)治理的現(xiàn)代化：法治路徑與社區(qū)法治

治理的現(xiàn)代化轉型，意味著運用法治的手段最終達至法治的德性狀態(tài)，實現(xiàn)善治。因此，社區(qū)治理的現(xiàn)代化轉型，包含兩個層面的含義：一是作為治理手段的法治方式及其運用，二是作為治理結果的法治狀態(tài)得以實現(xiàn)。前者表現(xiàn)為法治化的路徑依賴，后者則呈現(xiàn)為社區(qū)法治這一具體的法治類型。

1.作為路徑的社區(qū)治理法治化：以法治原則為重點

法治化的第一實質是制度化，制度化是組織獲得價值觀和穩(wěn)定性的主要依托，如果沒有制度化的公民社會和公民組織，那么，任何形式的治理模式都只能是徒勞，并會導致喪失其公民組織乃至公民社會的本質內容和實質精神，最終無法發(fā)揮其應有的治理功效。*雷勇：《新時期農(nóng)民政治參與的制約因素及其對策》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2010年第2期。據(jù)此，社區(qū)治理的法治化之路在于通過法律規(guī)范的建構，逐步實現(xiàn)社區(qū)治理工作的制度化。這無疑是涉及到社區(qū)治理方方面面內容的建構，如已有的諸多共識性結論：修改《居民委員會組織法》，完善居民委員會的組織結構和公民自治的權利和義務等等；現(xiàn)有社區(qū)自治只有一部組織法，相對于國外的社區(qū)而言，我們在很多內容上如社區(qū)內NGO發(fā)展的法律、社區(qū)福利建設的法律、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃的法律缺乏，社區(qū)服務法制化建設和監(jiān)督不足等等。

本文無法對我國社區(qū)治理或社區(qū)自治的具體制度建設做出具有終局性意義的完善建議和結論，因為任何制度都只能在有限時間和有限區(qū)域內有效，尤其是復雜的當下世界和復雜的中國國情背景下，制度的時空有效性時常遭遇到合法性危機的挑戰(zhàn)而加快變遷步伐。因此，本文轉向制度建設的一般原則探討，以通過制度背后的理念來指導具體制度的設計。此外，原則也是彌補規(guī)則缺失和滯后的工具，確立社區(qū)自治或者社區(qū)法治化治理的原則不但能夠為社區(qū)治理的制度化提供內在的理性指導，也能夠在治理的規(guī)則和制度缺失或者嚴重滯后時發(fā)揮超解釋學立場的作用。

在借鑒美國等西方社區(qū)治理經(jīng)驗的基礎上，我國社區(qū)治理及其制度化建設的原則可概括為以下四項*參見[美]理查德·C·博克斯：《公民治理：引領21世紀的美國社區(qū)》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2014年版，第15-18頁。：一是規(guī)模原則。社區(qū)治理的有效性決定了社區(qū)規(guī)模需要適當，規(guī)模原則是保證公民直接參與的客觀前提。要實現(xiàn)有效的自主治理，并同時能夠確保政府在公共事務中能夠及時回應現(xiàn)實的能力，滿足需要，那么，不得不接受的是，這只能發(fā)生在一個合適規(guī)模范圍內。二是民主原則。民主是社區(qū)治理的政治價值取向，是社區(qū)自治的內在動力。當然，民主不僅僅只是選票及其技術的問題，民主原則“寄托了人們道德或倫理的期待，即在社區(qū)生活中應賦予居民擁有更多選擇和決定其社區(qū)未來的機會”。三是責任原則。社區(qū)治理的責任原則既包括政府對社區(qū)居民的責任，也包括社區(qū)居民自己的責任。政府無疑對居民負擔其作為公民政府的責任。而對于后者，居民是社區(qū)自己的主體和所有者，故而居民應該對自己的事務負責，這就需要居民自己或者其擬制組織作出相應的決定來確定公共服務的內容或者決定如何運營共同的或者公共的服務。四是理性原則。理性原則既包括制度本身要科學合理，也是一個指向居民態(tài)度的概念，理性觀念旨在培養(yǎng)人們對待公正政策的科學意識，即“公共政策是一項重要的事業(yè)，它需要時間、審慎的思考，需要公民有表達自己意見及使自己的意見被傾聽的機會，以及尊重他人觀點的態(tài)度”。理性原則對于化解我國居民參與意識不高的癥結具有針對性的直接意義?？偠灾?，從治理過程和治理手段而言，社區(qū)自治制度建設都要遵循上述四項基本原則，如此，社區(qū)自治的制度才能最終實現(xiàn)法治。

2.社區(qū)治理的德性狀態(tài)：社區(qū)法治

法治化既表征過程，也意涵最終的價值追求——實現(xiàn)社區(qū)治理的法治結果，即作為社會治理德性狀態(tài)的社區(qū)法治。社區(qū)法治，是共同體法治的具體形態(tài)。在這里，社區(qū)法治和共同體法治都是特有的概念。社會共同體是社會學家和法學家提出來旨在消除現(xiàn)代法治(國家法治)中由于人與人之間的差異性所引起的內在緊張而試圖根據(jù)人們的利益、愛好、地域、信仰、理想、價值取向等自愿組成的新型治理單元和組織?，F(xiàn)代西方法治所面臨的困境在于其內在的沖突，這種沖突本質上是現(xiàn)代法律的沖突，其根源又在于用普遍的規(guī)則來穿透陌生社會中人際間的各種不確定性，導致社會處于風險中并使違反規(guī)則成為社會的一種常態(tài)。而消解法律和現(xiàn)代法治沖突的方式和途徑則需要建立基于信任和道德或價值共享的紐帶，這個紐帶自然衍生出社會共同體。*See R. Gotterrell. Law’s Community: Legal Theory in Sociological Perspective, Clarendon Press, 1995, PP.315-337.根據(jù)學者的研究，社會共同體可以區(qū)分為自愿型共同體和非自愿型共同體，而社區(qū)是一種典型的自愿型社會共同體。因為自愿型共同體是在一定范圍內主體自愿群合的基礎所形成的社會組織模式。*參見高鴻鈞：《現(xiàn)代法治的困境及其出路》，《法學研究》2003年第2期。與自愿型共同體相對應的治理模式就是共同體法治。共同體法治的首要特征是高度的自治，各主體之間實行直接民主和平等協(xié)商，決定公共事務并制定自己的法律和規(guī)則。在這個意義上說，每個成員既是立法者，又是守法者。這些特征所帶來的最大效果在于解決了規(guī)則的權威性問題。所以，自愿型共同體法治在正當性上更為充足，秩序形成功能和效用會更高，尤其是它能最大限度地消解現(xiàn)代法治中諸如封閉與開放、規(guī)則與事實等之間的內在緊張和沖突。*參見高鴻鈞：《現(xiàn)代法治的困境及其出路》，《法學研究》2003年第2期。因此，共同體法治代表了未來法治的出路，未來代表法治發(fā)展方向的必然是以共同體法治來形塑法治的新形態(tài)和新運動。壯大社會組織等主體的法治化治理水平，是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要途徑和方式。*如對高校、行業(yè)組織和行業(yè)協(xié)會等治理水平的提高，才進一步實現(xiàn)社會法治的必然環(huán)節(jié)。關于高校治理現(xiàn)代化的論述，可參見梁平：《邁向現(xiàn)代化的高校治理》，《山東社會科學》2016年第3期。

社區(qū)作為一種典型的共同體，具備形成共同體法治的組織基礎。社區(qū)治理以自治為本質屬性，通過自治的制度機理來實現(xiàn)和保障社區(qū)居民意志的實現(xiàn)。國家的作用不能再直接采取行政領導的方式介入。如果說共同體法治建設代表了未來法治的發(fā)展方向，那么，社區(qū)法治建設是邁向未來法治的必然基礎領域。反過來說，社區(qū)法治建設的成功，意味著夯實了共同體法治的基礎，也就意味著對現(xiàn)代國家法治的不斷完善。社區(qū)法治是一種不同于現(xiàn)代國家法治的形態(tài)。以社區(qū)法治作為社區(qū)治理和自治的目標追求，需要依循與對國家權力限制、權利保護等國家法治觀不同的內在運行機制，最終實現(xiàn)國家法治與社區(qū)法治的雙軌權力運行機制。但，這是一個未盡的新話題。

(責任編輯：張婧)

2016-08-15

李廣德，男，清華大學法學院博士研究生，中國人民大學法治與社會治理研究中心研究員。

本文系國家社科基金一般項目“基層治理中社會矛盾化解與法治保障研究”(項目編號：13BFX009)的階段性成果。

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