論政治國家與市民社會二元結構的治安主體

□石啟飛

(遼寧警察學院，遼寧 大連 116036)

治安主體是治安學的基礎理論問題。新時期治安主體的形式有哪些，其應承擔什么樣的治安責任，各主體間的相互關系又應如何？這些問題的解決都亟待治安主體理論研究要有突破性的進展。然而，由于治安學起步較晚，關于治安主體的研究仍處于經(jīng)驗總結和概念描述階段，并沒有形成一個系統(tǒng)的理論。當前，關于治安主體的研究，從文獻上來看主要著眼于多元主體的構建之上，將凡是能夠起到維護社會治安作用的力量，無論是組織還是個人，從頭到尾毫無遺漏地羅列一遍。這種經(jīng)驗總結式的治安主體構建并不能算作治安學上的主體理論，對實踐也無多大的指導意義。之所以如此，是由于治安主體研究缺乏研究進路的反應，沒有相應范式的表現(xiàn)。有了相應的進路和研究范式，才能對現(xiàn)實之中的各種治安主體現(xiàn)象予以系統(tǒng)地闡釋，而且還能預測未來的走向。當然，進路和范式不能是唯一的，只有多個進路和多種范式，才能保障我們對治安主體的認識更加深入和全面。

政治國家與市民社會的區(qū)分是研究人類社會發(fā)展的基本分析工具，由于這一分析范疇不僅可以對特殊利益、個人權利、私人領域和個人價值進行深切的關懷，還可以對普遍利益、國家權力、公共領域和整體價值進行整體覆蓋，其具有了對傳統(tǒng)與現(xiàn)代、東方與西方的極其深透的穿透力和精準的分析力，①所以，借用這一分析范疇來分析治安主體的發(fā)展演變，不僅可以看到其表面樣態(tài)，而且可以窺其實質(zhì)。

根據(jù)政治國家與市民社會的不同關系，社會可以分為一元社會和二元社會。一元社會就是指雖然有形式上的政治國家與市民社會的區(qū)分，但二者是統(tǒng)一的，即市民社會受制于政治國家。奴隸社會、封建社會和計劃經(jīng)濟基礎上的社會主義社會均為一元社會。二元社會是指政治國家與市民社會相對立的社會，資本主義社會和市場經(jīng)濟基礎上的社會主義社會屬此范疇。

一、一元社會的治安主體

（一）一元社會治安主體的特征。我國公安學與治安學關于主體的理論，均將公安主體和治安主體進行二元的劃分：公安主體分為國家公安力量與社會治安力量；治安主體分為國家治安管理主體和社會治安防范組織。這種關于治安主體二元劃分的架構無疑是正確的，但是卻忽視了不同社會基礎上的二者關系的研究，而片面地強調(diào)其形式上的互動，以致于認為任何社會的治安主體均是二元模式。這樣，現(xiàn)代治安主體與古代治安主體、市場經(jīng)濟基礎上的治安主體與計劃經(jīng)濟基礎上的治安主體就沒有了實質(zhì)的區(qū)別，就模糊了一元社會治安主體與二元社會治安主體的界限，不利于對治安主體本質(zhì)的認識，也不利于當下社會治安主體的構建。筆者認為，古代社會（指奴隸社會和封建社會）和計劃經(jīng)濟時期的社會主義社會是政治國家與市民社會高度統(tǒng)一的社會，因而在其基礎之上建立的治安主體也只能是一元化的治安主體。所謂一元化的治安主體，就是指社會上雖然存在著以維護社會治安為職責的個人和組織，但其都程度不同地隸屬或依附于國家治安組織，不具有獨立的主體地位，國家治安組織可對其發(fā)號施令，實質(zhì)上國家治安組織才是唯一的治安主體的主體存在。②

馬克思和恩格斯將市民社會作為理解整個歷史的基礎，從市民社會出發(fā)對不同的理論產(chǎn)物和意識形式進行闡明，把“市民社會制約和決定國家”作為其唯物史觀的理論基礎。[1]據(jù)此，可以說有什么樣的市民社會就有什么樣的社會治理組織。古代的市民社會是建立在自然經(jīng)濟基礎之上的，社會組織發(fā)展極不充分，決不能與國家分庭抗禮，因此，國家作為社會最強大的組織凌駕于社會之上，具有絕對的權威，政治國家在社會生活中扮演了至高無上的角色，一切社會組織及其個人都要聽命于政治國家，唯國家之命馬首是瞻。計劃經(jīng)濟時期的市民社會組織更是由國家一手操辦，亦唯國家之命是從。因此，在一元模式下的市民社會組織，表現(xiàn)出來的特征便是組織建設上的附屬性、設立的國家性。至于像家庭、家族這樣的以血緣為紐帶形成的天然組織，受低下的生產(chǎn)力水平的影響，雖然是政治國家的基礎，但由于其分散性和弱小性，不可能進一步發(fā)展形成制約政治國家的市民社會組織，而個人由于沒有其獨立人格，更不可能與政治國家相提并論。因此，古代社會和計劃經(jīng)濟基礎上的社會，從最大的組織——國家，到最小的單元——個人，中間并沒有產(chǎn)生具有獨立個性的中間組織，未能形成制約國家的市民社會力量。這就是國——家——人一體的一元社會。

（二）一元社會治安主體的職能。這種一元化的社會，其社會治安防控組織的表現(xiàn)，就是市民社會結構的翻版。古代國家治安管理主體，沒有統(tǒng)一的專門組織，職能分散于各國家機關，職責側(cè)重于保衛(wèi)皇宮、維護京城和主要城市的治安秩序。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，并不設立國家治安管理主體，而主要由社會治安防控組織來承擔治安責任。在我國，這叫“權不下縣”，即縣以下實行社會自治。計劃經(jīng)濟時期，除了國家治安管理主體負責維護社會治安，社會上的護廠隊、護路隊、護林隊等社會治安防控組織也與國家治安管理主體共同擔負起維護社會治安的責任。如果不對治安主體所存在的社會結構進行分析，就必然會認為從古至今的治安主體一直是二元化模式或多元化模式。如果用政治國家與市民社會關系的分析工具來分析古代社會的治安主體和計劃經(jīng)濟時期的治安主體，就會立刻認識到，根本不存在什么一元化模式和多元化模式，而只有一元模式。之所以是一元模式就是由于政治國家與市民社會并沒有分立，而是合一。以我國為例，古代社會建立在自然經(jīng)濟基礎之上，人是家庭、家族、保甲組織的附屬，而保甲又是國家的附屬。計劃經(jīng)濟社會人是單位的附屬，而單位則是國家的附屬。因此，古代社會和計劃經(jīng)濟社會中的人仍然是一種身份關系。在這種身份關系基礎上的社會組織與國家組織的目的、利益具有高度一致性，這必然導致國家沒有必要將國家治安管理組織設置到基層，而且當時經(jīng)濟的不發(fā)達也不允許國家這樣做。所以，這時的國家治安管理主體與社會治安防控組織的區(qū)分只是形式上的，而不是實質(zhì)意義上的。社會治安防控組織的職能即是國家治安管理主體的職能。

二、二元社會的治安主體

現(xiàn)代意義的市民社會是相對于政治國家而言的，是建立在現(xiàn)代化社會大生產(chǎn)和發(fā)達市場經(jīng)濟基礎之上，以契約關系為紐帶，以尊重和保護社會成員基本權利為前提的社會成員的物質(zhì)交往方式及社會自主的生存樣式。[2]二元社會的治安主體正是建立在這種政治國家與市民社會分離、分立的基礎之上的國家治安管理主體與社會治安防控組織分離、對立的主體構成模式。雖然，現(xiàn)代國家經(jīng)歷了有限政府到全能政府再到有限政府的回歸的發(fā)展歷程，但政治國家與市民社會分離、分立的理念始終是現(xiàn)代社會進行政治架構的基礎，對二者進行明確的疆域劃分是整個社會一以貫之的目標追求。

（一）二元社會治安主體的特征?，F(xiàn)代市民社會是以市場經(jīng)濟為基礎的人人平等的契約型社會。在資本主義早期，市場經(jīng)濟的發(fā)育還不成熟，市民社會的組織化程度也不高，但國家仍然為市民社會所必需，然而舊的國家組織已經(jīng)不適應新的市民社會的要求。于是，新的政治國家便建立起來了。最初的資本主義國家是有限職能的國家，正像英國行政法學者韋德在其巨著《行政法》一書中講到英國行政從19世紀到20世紀的變遷時首先引述英國歷史學者泰洛的話，“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在”。③之所以如此，就在于早期自由經(jīng)濟基礎上的市民社會信奉的理念是不想有一個強大的政治國家來干涉?zhèn)€人的自由。但是，治安問題的存在卻是社會的現(xiàn)實，在市民社會自身不能解決這一問題之時，當然還必須將這一問題交給國家。所以，隨著現(xiàn)代政治國家的建立，世界各國均建立了專職的國家治安管理主體，即警察學上所述及的新警察或職業(yè)制服警察。雖然這一新的國家治安管理主體比以往任何社會的國家警察力量都要強大，但是它一經(jīng)建立就被套上了軛板，使其只能在有限的疆域里耕耘，而不是任性地馳騁。

然而，治安問題不是一成不變的，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，各種治安問題相繼出現(xiàn)，而當市場無力解決時，仍然要訴諸于國家治安管理主體，于是國家治安管理主體就越出樊籬，侵入市民社會的領域，扮演唯我獨尊、舍我其誰的治安服務提供者的角色?？墒牵捎趪抑伟补芾碇黧w并非“天使”，根據(jù)公共選擇理論，其并不必然地將社會公益作為自身行為的目標追求。所以，其治安服務水平便倍受指責和猜疑，而如果沒有外部的壓力，這種局面就會繼續(xù)下去，國家治安管理主體就會任爾東西南北風，而我自巋然不動。可喜的是，市民社會的發(fā)展并不給其提供安之若素的機會。市民社會已經(jīng)發(fā)展出了可以與國家治安管理主體分庭抗禮的相應力量，迫使國家治安管理主體進行相應的改革，去獲取生存空間，確定自身的存在價值。

為了滿足社會的各種需求，市民社會亦在逐漸地發(fā)展并走向成熟。典型的特征便是其組織化程度的提高，發(fā)展出了各種各樣的社會組織。這些社會組織根據(jù)是否屬于市場系統(tǒng)可以分為兩類：一是屬于市場系統(tǒng)的企業(yè)組織；一是不屬于市場系統(tǒng)的社會組織。當市民社會發(fā)育成比較成熟的公民社會時，社會組織要素中不屬于市場系統(tǒng)的社會組織又得到了充分的發(fā)展，由于其既不屬于第一部門（政府部門），又不屬于第二部門（市場系統(tǒng)），所以人們就將這一介于政府與企業(yè)之間的組織稱為“第三部門”（the third sector）。它包括“公民的維權組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團體、同人團體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等?！雹苓@些“組織的稱呼有：非政府組織、非營利組織、民間組織、公民團體、中介組織、群眾團體、人民團體、社會團體、第三部門組織、志愿組織等等?！雹菖c市民社會組織的發(fā)展相適應，社會治安組織的發(fā)展亦是如此。

綜上，二元社會治安主體的特征就表現(xiàn)為國家治安管理主體和社會治安防控組織的既分離與對立，又共存與互補。在兩個治安主體之中，社會治安防控組織的組織化程度逐漸提高，不屬于市場系統(tǒng)的社會治安組織在公民社會發(fā)展勢頭強勁。

（二）二元社會治安主體的形態(tài)及結構。從市民社會與政治國家二元區(qū)分的角度，我們可以看到二者是均以組織的形態(tài)而存在。因此，關于治安主體的研究其實是關于治安組織的研究。而多元化模式下的治安主體理論則將個人也包括在內(nèi)，認為復雜多變的現(xiàn)代社會是由社會中既相互聯(lián)系，又彼此區(qū)別，且互不隸屬的多個相互獨立的個人、法人、組織等共同組成。⑥這種多元治安主體認識會導致主體研究缺乏系統(tǒng)性和重點不明確。因此，將二元社會治安主體與多元治安主體學說結合起來，可以實現(xiàn)主體研究的系統(tǒng)性和研究重點的確定性。由國家治安管理主體與社會治安防控組織的二元結構出發(fā)，再分別研究各自領域的主體構成，使主體構成依層次展開，使治安主體理論形成有機的系統(tǒng)，便于我們認識不同主體在系統(tǒng)中的地位與作用。如國家治安管理主體，就可分為人民警察力量、武裝警察力量等；社會治安防控主體可分為組織力量和個人力量；組織力量又可分為市場系統(tǒng)的治安防控組織和民間治安防控組織。市場系統(tǒng)的治安防控組織包括保安服務企業(yè)、物業(yè)服務企業(yè)、車輛看護公司、停車管理公司等。民間組織力量包括場所行業(yè)協(xié)會、特種行業(yè)協(xié)會、民爆行業(yè)協(xié)會、保安協(xié)會、義務反扒志愿隊、消防志愿者組織等。社會治安防控主體的最下一層則為廣大的人民群眾，這是從最廣義的治安主體角度進行的劃分。為了確定治安主體的研究重點，可以僅對以組織形態(tài)存在的治安主體進行劃分，這應為狹義的治安主體。

三、二元社會治安主體的兩重性及互動

現(xiàn)代社會的演進是市民社會不斷發(fā)育并擺脫政治國家的超常干預、政治國家與市民社會逐漸分離的過程。伴隨著經(jīng)濟、政治領域改革的深化和拓展，中國的現(xiàn)代化進程也日臻完善，隨著社會自治領域的日益發(fā)展壯大，現(xiàn)代意義的中國市民社會也會逐步地發(fā)展成熟起來。[3]現(xiàn)代社會國家治安管理主體和社會治安防控組織如何定位，二者關系如何構建亦是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)型期亟需回答的問題。

（一）二元社會治安主體的兩重性。在19世紀與20世紀之交，形形色色的“國家主義”初顯，并于20世紀中葉達到熾盛，國家從不同的角度、通過不同的方式向市民社會發(fā)起進攻，不斷地進行滲透或侵奪。為了對付“國家主義”的猖獗進攻，人們又開始重拾市民社會這一理念武器，試圖通過對市民社會的重塑和捍衛(wèi)來調(diào)整國家與社會之間極度緊張的關系，以實現(xiàn)國家與社會間的和諧共處[4]。

國家治安管理主體與社會治安防控組織都存在著兩重性。建立在市場經(jīng)濟基礎上的社會治安防控組織，經(jīng)過充分的發(fā)展，就會逐漸擺脫國家治安管理主體的束縛，此時依法明確社會治安防控組織的基本權利，就會充分釋放其維護治安的潛能，調(diào)動其維護社會治安的積極性和創(chuàng)造性。但是，社會治安防控組織也會在對自身權利和自主性的張揚之中將負面功能顯露出來。社會治安防控組織將自身利益的最大化作為目標追求，往往會陷入無序的、盲目的無政府主義泥潭之中。社會治安防控組織自為、自發(fā)的運轉(zhuǎn)結果必然導致其行為的非規(guī)范性和侵權行為的多發(fā)。國家治安管理主體也同樣具有兩重性。國家治安管理主體通過正當行使公權力會促進社會的公共利益，為弱勢群體提供治安服務，維護社會穩(wěn)定，填補社會治安防控組織提供治安服務能力的不足。但是，如果不對國家治安管理主體的公權力實施必要的限制，那么公權力與生俱來的擴張性就會使社會治安防控組織喪失獨立性而依附于它。而且，國家治安管理主體和社會治安防控組織的能力都是有限的，因為在現(xiàn)代資訊高度發(fā)達的社會，不論公共部門組織還是私人部門組織，沒有一個哪一個組織能夠擁有解決動態(tài)、綜合等多樣性、復雜性問題所需要的全部知識與信息，也沒有一個組織能夠擁有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具。⑦因此，二元社會的治安穩(wěn)定，必然要求國家治安管理主體和社會治安防控組織之間有良性互動。

（二）二元社會治安主體的互動。既然國家治安管理主體和社會治安防控組織維護社會治安的能力都是有限的，那么在處理二者的關系上就不能單純地強調(diào)其中一方的職能作用，而忽視另一方，夸大對方的不足，掩蓋自身的缺陷，應該探究揚長避短的有效路徑，以充分發(fā)揮二者的職能作用。國家治安管理主體的過度干預和社會治安防控組織的自我膨脹與失去控制都會使自我在發(fā)展中迷失方向，甚至誤入歧途。要實現(xiàn)國家治安管理主體與社會治安防控組織的優(yōu)勢互補、拾遺補缺的良性互動，必須轉(zhuǎn)變國家治安管理主體的職能，并改革機構設置。公安機關應從一些領域中撤出，回到自身應然的領域，把能夠通過市場解決的事情交給市場解決，把能夠通過社會解決的事情交給社會解決。就國家治安管理主體來說，要相應地削弱公安機關權力，不要涉足社會治安防控組織的領地，要耕好自己的田；就社會治安防控組織來說，必須根據(jù)具體的法律法規(guī)切實承擔起相應的治安責任。如果沒有眾多運作良好的社會治安防控組織的存在，邪教、黑社會之類的惡性社會組織就會利用國家治安管理主體因鞭長莫及而活躍于其控制之外的社會活動領域。因此，努力培育眾多運作良好的社會治安防控組織是保證整個社會健康、有序發(fā)展，社會和諧穩(wěn)定的重要舉措。對國家治安管理主體與社會治安防控組織二元分立的強調(diào)，并不是要削弱和淡化國家治安管理主體的作用。當前，隨著全面深化改革開放，受市場機制決定作用的影響，我們應該看到，一方面，國家治安管理主體獨掌治安資源、提供治安服務的“一枝獨大”的局面已無可挽回了，在那些國家治安管理主體撤出或弱化管控的領域，大量的新型社會治安防控組織如雨后春筍般成長起來；而另一方面，當下的中國又迫切需要一個強有力的國家治安管理主體，而不是不要或取消它。因為中國的社會改革是一種國家主導型的變革，在培育和發(fā)展自主獨立的社會治安防控組織之時，亦不能離開國家治安管理主體的引導和推動。從某種意義上說，這種二元模式的國家治安管理主體與社會治安防控組織應當建立在政府與市場、民主與權威的有機統(tǒng)一的基礎之上，那種高度集權和高度自治的方式都不能使國家治安管理主體和社會治安防控組織的職能作用得以充分發(fā)揮。

政治國家與市民社會二元模式下的治安主體研究，只為我們提供了一個看問題的進路和范式，但顯然不是唯一的。而且，關于“市民社會與國家”的話題，不同歷史時期的學者也有不同的認識。但無論如何，這一話題仍然是現(xiàn)代社會的基本話題，且也是我國當下的國家改革的重要話題。僅就此一點，以此分析工具為出發(fā)點，探討當下的治安主體構建也不失為抓住了要害。

注釋:

①馬長山：《市民社會與政治國家：法治的基礎和界限》，《法學研究》2001年第3期。

②、⑥吳興民：《治安主體多元化模式下的公安社會管理創(chuàng)新》，《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2011年第2期。

③姜明安：《行政法與行政訴訟法（第五版）》，北京大學出版社、高等教育出版社，2011年版，第8 頁。

④、⑤俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境》，《中國社會科學》2006年第1期。

⑦伍俊斌：《政治國家與市民社會互動維度下的中國市民社會建構》，《中共中央黨校學報》2006年第3期。

[1]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集（第一卷上冊）[M].北京：人民出版社，1972：43.

[2]袁祖社.社會發(fā)展的自主邏輯與個體主體的自由人格——中國特色“市民社會”問題的哲學研究[J].哲學動態(tài)，2001（9）：24-25.

[3]伍俊斌.政治國家與市民社會互動維度下的中國市民社會建構[J].中共中央黨校學報，2006（3）：76-80.

[4]鄧正來.關于“國家與市民社會”框架的反思與批判[J].吉林大學社會科學學報，2006（3）：6-9.