協(xié)同推進環(huán)京津貧困縣發(fā)展問題研究

劉　娟

（中共河北省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部，河北石家莊050061）

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協(xié)同推進環(huán)京津貧困縣發(fā)展問題研究

劉娟

（中共河北省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部，河北石家莊050061）

[摘要]京津周邊罕見地分布著大量貧困縣，其經(jīng)濟社會發(fā)展水平與京津冀其他地區(qū)相比，存在著“斷崖式”落差，直接制約了京津冀協(xié)同發(fā)展機制的形成。必須有效整合中央和京津冀地方政府的扶貧資源，以培育優(yōu)勢扶貧產(chǎn)業(yè)、補齊公共服務(wù)短板、生態(tài)環(huán)境共建共享為核心路徑，探索對環(huán)京津貧困縣的協(xié)同幫扶措施。

[關(guān)鍵詞]環(huán)京津；貧困縣；路徑

在環(huán)京津地區(qū)罕見地分布著大量的貧困縣，河北境內(nèi)主要包括分布在張家口、承德、保定三地的28個貧困縣，其中，貧困程度最深的是隸屬于燕山-太行山集中連片特困地區(qū)的22個片區(qū)縣，它們無論是在經(jīng)濟發(fā)展水平、基本公共服務(wù)還是生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，均與京津冀其他區(qū)域存在“斷崖式”落差，不僅直接限制了京津冀區(qū)域中心城市轉(zhuǎn)移輻射功能的發(fā)揮，而且制約了京津冀合作共贏、協(xié)同發(fā)展機制的形成。

由于環(huán)京津貧困縣承載了大量的農(nóng)村貧困人口，自然基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、生態(tài)修復(fù)等歷史欠賬多，單純依靠河北省自身的扶貧力量已經(jīng)不能滿足其脫貧發(fā)展的要求。因此，要加快建立京津冀區(qū)域間資源共享、合作共贏的新機制，縮小區(qū)域發(fā)展差距，如期保質(zhì)完成區(qū)域扶貧攻堅任務(wù)，必須加快整合中央和京津冀地方政府的扶貧資源，以培育優(yōu)勢扶貧產(chǎn)業(yè)、補齊基本公共服務(wù)短板、生態(tài)環(huán)境共建共享為核心路徑，探索對特困片區(qū)的共同幫扶和協(xié)同推進措施。

一、培育優(yōu)勢扶貧產(chǎn)業(yè)：依托市場政策“雙輪驅(qū)動”，增強貧困縣的借勢發(fā)展、承接發(fā)展能力

環(huán)京津貧困縣發(fā)展落后的核心障礙是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低，升級緩慢。突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)比重高，以傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)為主；工業(yè)結(jié)構(gòu)“一礦獨大”，畸形發(fā)展；服務(wù)業(yè)規(guī)模小、發(fā)展緩慢。因此，必須因地制宜，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)和政策引導(dǎo)的“雙輪驅(qū)動”功能，依托區(qū)域已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，挖掘京津市場需求，以農(nóng)業(yè)“現(xiàn)代”化、工業(yè)“新型”化、服務(wù)“特色”化為導(dǎo)向，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位和升級方向，針對京津中心城市產(chǎn)業(yè)疏解外溢的重點領(lǐng)域，拓寬承接空間容量，完善承接平臺建設(shè)，不斷增強錯位發(fā)展、借勢發(fā)展、承接發(fā)展能力，打造特色優(yōu)勢扶貧產(chǎn)業(yè)集群。具體說來：

第一，以扶貧產(chǎn)業(yè)片區(qū)為載體，打造環(huán)京津綠色有機農(nóng)業(yè)帶。瞄準(zhǔn)京津冀高端消費市場，結(jié)合自身區(qū)位特點、資源稟賦，按照“因地制宜、突出特色、規(guī)模發(fā)展、集約經(jīng)營”的思路，重點發(fā)展節(jié)水設(shè)施蔬菜、設(shè)施畜牧、食用菌、優(yōu)質(zhì)林果和雜糧、中藥材等高效農(nóng)業(yè)，不斷提高農(nóng)業(yè)扶貧產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、片區(qū)化、鏈條化發(fā)展能力，構(gòu)筑有市場競爭優(yōu)勢、綠色可持續(xù)的強區(qū)富民產(chǎn)業(yè)。[1](P22)

為形成農(nóng)業(yè)扶貧產(chǎn)業(yè)的規(guī)模發(fā)展、集群發(fā)展態(tài)勢，在空間布局上要打破行政區(qū)域界限，注重跨區(qū)域合作，集中連片開發(fā)，打造跨村、跨鄉(xiāng)甚至跨縣的扶貧產(chǎn)業(yè)片區(qū)。積極吸引京津發(fā)達(dá)地區(qū)的工商業(yè)資本和龍頭企業(yè)入駐，加快延伸精深加工、物流儲運、休閑觀光等高附加值的扶貧產(chǎn)業(yè)鏈條，建立健全“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)+龍頭企業(yè)+合作經(jīng)濟組織+基地+貧困農(nóng)戶”的鏈?zhǔn)椒鲐汅w系。

第二，堅持“有中生新、無中生有”有機結(jié)合的原則，打造環(huán)京津新興工業(yè)隆起帶。借助京津產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和輻射外溢的有利機遇，一方面，實現(xiàn)食品加工、五金機械、醫(yī)藥制造等傳統(tǒng)工業(yè)的提檔升級；另一方面，積極培育風(fēng)能、地?zé)?、太陽能等新能源產(chǎn)業(yè)和裝備制造、電子信息等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，形成環(huán)京津新興工業(yè)隆起帶。為強化政策支持和區(qū)域幫扶力度，應(yīng)積極創(chuàng)新對口幫扶機制，加強京津大中城市和河北省唐山、石家莊等相對發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)Νh(huán)京津特困縣區(qū)的園區(qū)發(fā)展幫扶力度，在入駐企業(yè)數(shù)量、投資額度等方面細(xì)化考核指標(biāo)，健全激勵約束機制，引導(dǎo)骨干企業(yè)和重點項目向貧困地區(qū)傾斜布局。

第三，拓展特色服務(wù)業(yè)發(fā)展空間，打造環(huán)京津休閑旅游和養(yǎng)老康健產(chǎn)業(yè)帶。環(huán)京津貧困縣擁有極為豐富的自然景觀、民俗文化和生態(tài)旅游資源，休閑旅游業(yè)是當(dāng)?shù)仡H具競爭優(yōu)勢的龍頭產(chǎn)業(yè)，特別是隨著北京、張家口2022年聯(lián)合舉辦冬季奧林匹克運動會以及河北省“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的推進，將會為相關(guān)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)，帶來難得的歷史機遇。

二、補齊公共服務(wù)短板：統(tǒng)籌謀劃基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)體系，完善配套扶持政策

促進基本公共服務(wù)均等化是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的核心內(nèi)容。目前，河北省特別是貧困地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平和質(zhì)量層次上差異明顯，必須加大京津冀公共服務(wù)規(guī)劃和政策統(tǒng)籌銜接，在基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、文化等方面開展改革試點，力求到2020年，實現(xiàn)區(qū)域間的基本公共服務(wù)差距明顯縮小，公共服務(wù)共建共享機制初步形成。

一方面，加快貧困縣道路、電網(wǎng)、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根本改善區(qū)域發(fā)展硬環(huán)境。交通不便、信息閉塞、缺水少電等，是長期制約環(huán)京津特困地區(qū)發(fā)展的瓶頸，必須高標(biāo)準(zhǔn)謀劃一批重大基礎(chǔ)設(shè)施項目。如加快構(gòu)建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡(luò)，重點打通與京津相連的“斷頭路”。另一方面，加快發(fā)展貧困縣教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共事業(yè)，提升貧困人口自我發(fā)展的能力。環(huán)京津貧困縣與京津縣（區(qū)）的反差，不僅體現(xiàn)為貧困人口收入水平低，更體現(xiàn)為缺乏自我發(fā)展能力和公平分享發(fā)展成果、改善民生福祉的權(quán)利，體現(xiàn)為一種發(fā)展型貧困。因此，要加快建立統(tǒng)一規(guī)范靈活的區(qū)域性人力資源市場，加強對貧困人群的職業(yè)教育和創(chuàng)業(yè)扶助，拓寬他們進入京津勞務(wù)市場的有效渠道，增強他們的就業(yè)能力。

為加強環(huán)京津貧困縣的基本公共服務(wù)供給能力，應(yīng)完善配套扶持政策：

一是加大中央和河北省財政扶貧資金和行業(yè)資金的投入力度。針對環(huán)京津貧困縣道路、水利、電力建設(shè)和移民搬遷等項目成本比平原地區(qū)偏高等問題，應(yīng)適當(dāng)提高中央財政和河北省財政對相關(guān)項目的投資補助標(biāo)準(zhǔn)或資本金注入比例，并統(tǒng)籌安排、整合使用各類專項扶貧資金、涉農(nóng)資金、行業(yè)資金、社會幫扶資金，構(gòu)建“大扶貧”格局。如實現(xiàn)行業(yè)專項規(guī)劃與扶貧規(guī)劃有效對接，加大各級行業(yè)資金向環(huán)京津貧困縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展的傾斜投入力度，做好相關(guān)項目謀劃和資金預(yù)算。

二是切實取消環(huán)京津貧困縣基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)發(fā)展的配套資金要求。國家在布局重大基礎(chǔ)設(shè)施和基本公益事業(yè)項目時，常常要求地方政府自籌比例不等的配套資金。但貧困地區(qū)由于財力薄弱，很難滿足配套要求，要么無法獲得上級財政資金支持，要么產(chǎn)生大量的半拉子工程和豆腐渣工程，使資金使用效益大打折扣。因此，建議切實落實相關(guān)政策規(guī)定，取消集中連片特困地區(qū)的自籌資金要求，所需資金缺口通過整合財政資金、政策性金融資金、社會資金、發(fā)行債券等途徑加以彌補。

三、生態(tài)環(huán)境共建共享：完善生態(tài)公平補償機制，促進區(qū)域利益協(xié)調(diào)

環(huán)京津貧困縣基本是貧困地區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的耦合區(qū)域，它們在謀求脫貧的同時，常常承擔(dān)著修復(fù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的外部功能，由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)淘汰升級的成本大，區(qū)域發(fā)展的生態(tài)限制明顯，缺乏公平的發(fā)展機會和利益補償，特別是生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)低、不規(guī)范、不穩(wěn)定，已經(jīng)成為導(dǎo)致部分環(huán)京津貧困地區(qū)集體性致貧、返貧的重要因素。[2](P21)因此，必須協(xié)調(diào)貧困縣經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護之間的矛盾，建立生態(tài)環(huán)保的共建共享機制，真正做到“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”，實現(xiàn)貧困縣的“綠富”結(jié)合。

第一，健全中央政府對環(huán)京津貧困縣的生態(tài)補償機制。加大對承擔(dān)生態(tài)涵養(yǎng)功能的貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，撥付專項投入管理經(jīng)費，增加對草場、林地、水資源保護區(qū)的生態(tài)補償，擴大補助范圍，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，延長補償時間。建議加大與北京和中央的政策協(xié)調(diào)力度，參照北京市周邊縣區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，將國家重點公益林補償標(biāo)準(zhǔn)由10元/畝提高到40元/畝，把退耕補助期限延長至30年，補助標(biāo)準(zhǔn)由90元/畝提高到350元/畝，并逐步實現(xiàn)貧困村“護林員”制度（目前北京郊縣在各貧困村每家配置一個護林員指標(biāo)，市縣財政為每人每月支付1000多元工資），建議效仿該制度，將其覆蓋到環(huán)京津貧困縣。同時，繼續(xù)實施退耕還林、退牧還草、水土保持、防護林體系建設(shè)等重點生態(tài)修復(fù)工程。通過禁牧休牧、劃區(qū)輪牧、牲畜舍飼圈養(yǎng)、人工飼草基地建設(shè)等，使環(huán)京津貧困縣退化草原休養(yǎng)生息，促進貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善和農(nóng)牧民收入的提高。[3](P10)

第二，健全京津冀區(qū)域之間的生態(tài)公平補償機制。積極探索生態(tài)環(huán)境服務(wù)轉(zhuǎn)化為市場價值的有效途徑，建議由京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)牽頭，加大京津生態(tài)受益方對環(huán)京津貧困縣等生態(tài)貢獻(xiàn)方的跨區(qū)域補償力度，拓寬補償形式、提高補償標(biāo)準(zhǔn)，積極嘗試項目投資、安排就業(yè)、碳交易、支付水資源維護費或“一攬子”生態(tài)補償費等靈活多樣的補償方式，真正做到生態(tài)扶貧，協(xié)同發(fā)展，推動三地之間形成生態(tài)修復(fù)工程的共建共享機制，而非利用行政地位優(yōu)勢，單方面要求環(huán)京津貧困地區(qū)做貢獻(xiàn)、做犧牲，從而通過賦予其公平的區(qū)域發(fā)展權(quán)利，實現(xiàn)其脫貧致富、綠色崛起。

［參考文獻(xiàn)］

[1]李然.京津冀協(xié)同發(fā)展對河北縣域經(jīng)濟的促進與影響.市場論壇[J],2015（9）.

[2]趙弘，何芬，李真.環(huán)京津貧困帶減貧策略研究——基于“可持續(xù)生計框架”的分析.北京社會科學(xué)[J],2015（9）.

[3]張蓬濤,張貴軍,崔海寧.基于退耕的環(huán)京津貧困地區(qū)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)研究[J].中國水土保持,2011(6).

[責(zé)編校對:趙哲]

The Research of the Collaborative Advancing Development Issues about Poverty-stricken Counties around Beijing and Tianjin

LIU Juan
(Research Department of Economics,Party Schoolof HebeiProvincial Committee of C.P.C, Shijiazhuang 050061,China)

Abstract :Surrounding Beijing and Tianjin, there is rare distribution of many poverty-stricken counties. Its eco?nomic and social development level compared with other regions, has a“cliff-style”drop, which directly re?stricts the formation of Beijing, Tianjin and Hebei collaborative development mechanism. The central and local governments of Beijing, Tianjin and Hebei anti-poverty resources must be integrated effectively , cultivate com?petitive anti-poverty industries, completing short board of public service, sharing the ecological environment as the core path, exploring the collaborative assistance measures for poverty-stricken counties around Beijing and Tianjin.

Key Words:around Beijing and Tianjin; poverty-stricken counties; path

[中圖分類號]F323

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-198X（2016）01-0069-03

[收稿日期]2015-12-10

[作者簡介]劉娟（1975—），河南省淮陽縣人，中共河北省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部教授，中央黨校經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟和農(nóng)村扶貧開發(fā)研究。