大都市新區(qū)綜合執(zhí)法體制改革探討——以天津市濱海新區(qū)為例

Comprehensive Law Enforcement System Reform Exploration of Big City’s New District

文楊書文Yang Shuwen天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授

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大都市新區(qū)綜合執(zhí)法體制改革探討——以天津市濱海新區(qū)為例

Comprehensive Law Enforcement System Reform Exploration of Big City’s New District

文楊書文Yang Shuwen天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授

摘要：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處承擔(dān)的公共管理職能具有一定的綜合性，在整體上被賦予了保護本區(qū)域安全的法律責(zé)任，但是我國之前并沒有現(xiàn)行法律明確規(guī)定街道辦事處的行政執(zhí)法職能未能給予相應(yīng)的處罰權(quán)力，有責(zé)無權(quán)，這就造成了街道發(fā)現(xiàn)違法或危險事故，想管卻沒有權(quán)利去管的現(xiàn)象。十八大以后，天津濱海新區(qū)的城市管理體制又進行了新一輪改革。本次改革通過執(zhí)法重心下移、權(quán)力下放、隊伍下沉等多種形式保障了執(zhí)法的效果，這種街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革，改變了以往街鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為區(qū)級政府派出機關(guān)和基層政府承擔(dān)著大量屬地管理職責(zé)卻沒有相應(yīng)的行政處罰權(quán)的情況，通過改革使得街鎮(zhèn)政府切實發(fā)揮城市管理職能，實現(xiàn)了管理方式的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞濱海新區(qū)城市管理綜合執(zhí)法體制改革

一、濱海新區(qū)新一輪綜合執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)思想

（一）重心下移，強化屬地管理

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處承擔(dān)的公共管理職能具有一定的綜合性，在整體上被賦予了保護本區(qū)域安全的法律責(zé)任。作為區(qū)政府派出機關(guān)和基層人民政府，承擔(dān)著大量的屬地管理責(zé)任，但是我國并沒有現(xiàn)行法律明確規(guī)定給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處與行政執(zhí)法職能相應(yīng)的處罰權(quán)，有責(zé)無權(quán)，這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)現(xiàn)違法或危險事故，想管卻沒有權(quán)利去管的現(xiàn)象，加上和行政執(zhí)法部門的溝通不徹底，沒有清楚地明確各自的責(zé)任，銜接不緊密，因此造成了街鎮(zhèn)發(fā)生糾紛或違法行為時，執(zhí)法工作混亂，想為不敢為，能為不作為，街鎮(zhèn)秩序陷入混亂狀況。

濱海新區(qū)通過由政府?dāng)U大綜合執(zhí)法范圍，區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局在街道辦事處設(shè)立街道綜合執(zhí)法隊，由街道辦事處、區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局雙重領(lǐng)導(dǎo)指揮的方式，使街道辦事處享有行政執(zhí)法權(quán)。管理重心由政府下移至街道，具體分配各個責(zé)任至各街道辦事處，或者說是按區(qū)域劃分，每個街道負(fù)責(zé)一塊區(qū)域，每個街道有負(fù)責(zé)區(qū)域的行政執(zhí)法權(quán)，有權(quán)處理本區(qū)域發(fā)生的事件。

（二）權(quán)力下放，強化權(quán)責(zé)對等

我國沒有法律法規(guī)明確街道辦事處的行政執(zhí)法定位，當(dāng)前各級政府的行政執(zhí)法職能基本上來自于縣級以上政府職能部門，街鎮(zhèn)政府只擁有少量的行政執(zhí)法權(quán)。在行政管理體制不斷改革的過程中，國家和地方關(guān)于涉及街道的法律法規(guī)之間或政策之間往往缺乏有機銜接，這導(dǎo)致街道辦事處的行政執(zhí)法工作缺乏標(biāo)準(zhǔn)、難以統(tǒng)一。同時，當(dāng)前各級政府公共管理事務(wù)中管理事項和責(zé)任“下沉”，執(zhí)法權(quán)限卻往往沒有伴隨著“下沉”。因此，當(dāng)某具體領(lǐng)域發(fā)生糾紛或違法行為時，街鎮(zhèn)政府在行使管理職能的過程中，常常會發(fā)現(xiàn)無權(quán)去管但又不得不管的現(xiàn)象。一些職能部門的執(zhí)法工作需要街鎮(zhèn)政府配合，但缺乏明確的依據(jù)和工作機制，使街道行政執(zhí)法工作無力可發(fā)，想為不敢為，也使就近執(zhí)法、屬地管理的構(gòu)想難以統(tǒng)籌。

但是權(quán)力下放并不是意味著把所有行政執(zhí)法權(quán)全部賦予街鎮(zhèn)，街鎮(zhèn)執(zhí)法主要對象是那些容易發(fā)現(xiàn)，處置簡單易行的違法行為。如不加以甄別，授權(quán)過多，反倒會產(chǎn)生新的問題。所以街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使行政執(zhí)法權(quán)的對象主要涉及城市管理、水務(wù)管理、衛(wèi)生行政管理、勞動保障、環(huán)境保護、殯葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商務(wù)管理、文化、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。

（三）隊伍下沉，強化執(zhí)法隊伍力量

目前，不少基層執(zhí)法隊伍均有大量的勞務(wù)派遣人員，而勞務(wù)派遣人員由于素質(zhì)較低且沒有執(zhí)法權(quán)力，使得基層執(zhí)法力量不足，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。而且各街道雖然成立了執(zhí)法隊，配備3～7名執(zhí)法人員，但是人員并不足以應(yīng)對繁多的日常執(zhí)法任務(wù)，執(zhí)法缺位的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，加強基層執(zhí)法隊員的培訓(xùn)，有利于全區(qū)統(tǒng)籌調(diào)劑專業(yè)人員，避免基層執(zhí)法人員綜合素質(zhì)和專業(yè)經(jīng)驗難以適應(yīng)實際工作需要的情況。同時，對城管工作人員加大支持力度，使每一名執(zhí)法人員都能夠嚴(yán)格遵守法律法規(guī)要求，堅持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，用良好作風(fēng)和形象贏得黨和人民的信任。

濱海新區(qū)在18個街鎮(zhèn)建立了綜合執(zhí)法大隊，由綜合執(zhí)法大隊以街鎮(zhèn)名義執(zhí)行行政處罰權(quán)。在隊伍配備上，把原先分散在各個行政部門的近1 000名執(zhí)法人員和輔助執(zhí)法人員全部劃轉(zhuǎn)到街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊，并按照街鎮(zhèn)常住人員口萬分之三至萬分之五的比例，逐步加強基層執(zhí)法力量，全方位完善資金、裝備等保障，確保綜合執(zhí)法有效開展，從而改變了以往解決問題緩慢，各部門推諉扯皮的狀況。

二、濱海新區(qū)新一輪綜合執(zhí)法體制改革的內(nèi)容

（一）一支隊伍管全部

完善綜合執(zhí)法組織架構(gòu)，實現(xiàn)一支隊伍管到底。由于行政執(zhí)法體制機制不健全的原因，導(dǎo)致執(zhí)法部門之間權(quán)力邊界不清、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、相互推諉扯皮，難以形成合力，“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”。濱海新區(qū)以加強街鎮(zhèn)執(zhí)法完善管理體制為抓手，與城市網(wǎng)格化管理結(jié)合，組建區(qū)綜合執(zhí)法局、功能區(qū)綜合執(zhí)法局、街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊，并設(shè)立區(qū)城市網(wǎng)格化管理指揮中心，率先實現(xiàn)街鎮(zhèn)一支隊伍管全部、管到底的基層執(zhí)法新模式，著力解決執(zhí)法主體不清、權(quán)責(zé)不明問題。圍繞構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、快捷高效的基層行政執(zhí)法體制，整合執(zhí)法體系，下移執(zhí)法重心，縮短執(zhí)法半徑，將與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政執(zhí)法活動，授權(quán)街鎮(zhèn)實施，推行“一支隊伍管全部、管到底”的執(zhí)法新模式，實現(xiàn)基層執(zhí)法全域覆蓋。2014年8月7日新區(qū)掛牌成立18個街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊，區(qū)綜合執(zhí)法局將700余名執(zhí)法人員劃轉(zhuǎn)到各街鎮(zhèn)執(zhí)法大隊，下放行政、人事和財務(wù)管理權(quán)，執(zhí)法大隊由街鎮(zhèn)和區(qū)執(zhí)法局雙重管理。有學(xué)者建議，“一支隊伍管執(zhí)法”不能忽視執(zhí)法的專業(yè)性，要堅持專業(yè)化執(zhí)法程序，保證人員的專業(yè)性；各種執(zhí)法集中在一個隊伍里，要注重隊伍自身的管理，加強執(zhí)法監(jiān)督，避免隊伍龐大臃腫，避免濫用權(quán)力；執(zhí)法職能集中在一起，行政管理的其他諸如審批、管理等職能還由相應(yīng)部門承擔(dān)，需要保證這些部門之間對接順暢。天津政府方面注意到了這些問題，對綜合執(zhí)法進行了規(guī)范。

（二）一張清單明責(zé)任

科學(xué)界定綜合執(zhí)法范圍，厘清政府權(quán)力清單，按照“三可三不”劃轉(zhuǎn)職能。

“三可”：與城管執(zhí)法權(quán)相關(guān)的執(zhí)法權(quán)可劃入；多個部門執(zhí)法依據(jù)相似、易權(quán)責(zé)交叉的可劃入；現(xiàn)場檢查和憑借經(jīng)驗易于判斷，不需要專業(yè)設(shè)備和技術(shù)檢測手段即可定性的可劃入。

“三不”：市場監(jiān)管領(lǐng)域行政執(zhí)法不劃入（將來統(tǒng)一納入籌建的市場監(jiān)管局）；專業(yè)化程度高、不需要大量巡查的不劃入；屬于中央垂直管理的海關(guān)、國稅、金融監(jiān)管、出入境檢驗檢疫等部門，以及涉及國家安全與需要限制人身自由的不劃入。

另外，還通過明確綜合執(zhí)法職能范圍，進一步劃定政府部門與綜合執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法職責(zé)界限，厘清政府部門執(zhí)法權(quán)力清單，構(gòu)成新區(qū)獨創(chuàng)的分類執(zhí)法格局，即：綜合執(zhí)法局統(tǒng)一負(fù)責(zé)綜合類行政執(zhí)法；市場監(jiān)管局統(tǒng)一負(fù)責(zé)市場監(jiān)管類行政執(zhí)法；各有執(zhí)法權(quán)部門負(fù)責(zé)行業(yè)執(zhí)法和專業(yè)執(zhí)法，做到每類事只有唯一部門管理。

（三）一個平臺全監(jiān)督

創(chuàng)新監(jiān)管方式，一個平臺全監(jiān)督。平臺是在智慧濱海“三個一”的基礎(chǔ)上，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、智能識別、電子簽章等技術(shù)提升建設(shè)的綜合執(zhí)法監(jiān)督指揮平臺。監(jiān)察局管理，由專門處室專職負(fù)責(zé)，采取服務(wù)外包模式運作。中心作為區(qū)綜合性城市管理的實施主體，統(tǒng)籌城市網(wǎng)格化管理、市民熱線管理等職能，主要負(fù)責(zé)區(qū)城市管理全方位、全時段監(jiān)督指揮，及時巡查發(fā)現(xiàn)、受理舉報、移交案件、分類處理和監(jiān)督核查；對各類案件進行整理分析，發(fā)現(xiàn)和排查隱患，對政府部門、企事業(yè)單位涉及城市管理的履職情況進行監(jiān)察、評價和服務(wù)；管理巡查員隊伍，負(fù)責(zé)城市管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建立、維護、開發(fā)及管理等工作。建立健全城市網(wǎng)格化管理信息平臺，將新區(qū)按照標(biāo)準(zhǔn)劃分成若干邊界清晰、大小適當(dāng)?shù)木W(wǎng)格化管理基本單元，實現(xiàn)網(wǎng)格化管理全覆蓋。信息平臺實時記錄網(wǎng)格化信息員巡查發(fā)現(xiàn)，指揮中心立案分派，相關(guān)部門處置反饋，網(wǎng)格化信息員現(xiàn)場核查結(jié)案等閉環(huán)運行全流程。實現(xiàn)綜合執(zhí)法工作“執(zhí)法責(zé)任網(wǎng)格化、勤務(wù)管理可視化、法規(guī)應(yīng)用編碼化、處罰審批網(wǎng)絡(luò)化、案卷管理電子化”。依托信息平臺技術(shù)整理分析，及時發(fā)現(xiàn)城市部件和事件矛盾多發(fā)、影響城市管理秩序的存在隱患，直接報告區(qū)政府，充分發(fā)揮綜合監(jiān)察作用。將信息平臺與城建熱線、報警熱線、市民熱線以及媒體報道等信息來源緊密結(jié)合，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用。

（四）一套機制強保障

完善配套設(shè)施，一套機制強保障。推行執(zhí)法管理標(biāo)準(zhǔn)化，對全區(qū)綜合執(zhí)法機構(gòu)從服務(wù)基礎(chǔ)、服務(wù)管理、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)公開、服務(wù)形象、服務(wù)效能、服務(wù)監(jiān)督、服務(wù)運行、服務(wù)評價九個方面制定明確標(biāo)準(zhǔn)，促進嚴(yán)格規(guī)范、公正文明執(zhí)法。建立如街鎮(zhèn)例會、信訪投訴、考核通報、督查專報等一系列工作制度，加強隊伍建設(shè)，通過增加人員、提供資金、改良裝備、人員培訓(xùn)等一系列制度措施，全方位、多渠道強化執(zhí)法保障。通過行政執(zhí)法體制機制以及管理的改革，有效破解基層執(zhí)法難題。實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變：多頭執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)榧袌?zhí)法，權(quán)責(zé)不清轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)統(tǒng)一，監(jiān)管不力轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管到位，保障不足轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ嫌辛Α?/p>

三、濱海新區(qū)新一輪綜合執(zhí)法體制改革的效果

（一）“一支隊伍管全部”解決了權(quán)責(zé)交叉、執(zhí)法效率低的問題

十八屆三中全會決定提出深化行政執(zhí)法體制改革，指出理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平?！耙恢ш犖楣苋俊⒐艿降住笔且环N解決途徑和方向，有利于解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、不獨立和效率低的問題，這對于國家治理在基層實現(xiàn)有探索意義。經(jīng)過全市多個地方試點后，天津在濱海新區(qū)率先推開執(zhí)法改革。

隨著改革的實施，城管執(zhí)法的范圍逐漸擴大。城管執(zhí)法局的執(zhí)法范圍建立在中央2002年提出的市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、公安交通（侵占道路）、工商行政（無證商販）、環(huán)境保護（部分）等7項基礎(chǔ)上。其中，大部分城市對于林業(yè)管理、違法設(shè)置戶外廣告、流動攤點的管理權(quán)也納入了城市管理綜合執(zhí)法局。街鎮(zhèn)執(zhí)法地位也逐步明確，大部分的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍都以上級執(zhí)法局的名義進行執(zhí)法，日常工作接受上級執(zhí)法局和街道辦事處雙重領(lǐng)導(dǎo)。其中財務(wù)和辦公地點一般由街鎮(zhèn)辦事處負(fù)責(zé)，考核和監(jiān)督由上級執(zhí)法局負(fù)責(zé)。逐步統(tǒng)一了行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)，各地不斷統(tǒng)一行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)和程序，將多個執(zhí)法權(quán)歸并到若干部分部門，再由地方政府和各部門制定執(zhí)法條例和執(zhí)法規(guī)范，進一步統(tǒng)一執(zhí)法依據(jù)和流程，初步改變了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、擾民執(zhí)法等現(xiàn)象，提高了執(zhí)法效率和效能。

執(zhí)法機制體制也在不斷優(yōu)化。由城管綜合執(zhí)法局統(tǒng)一在各街道設(shè)立執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)了部分執(zhí)法重心的下移，使行政執(zhí)法開始適應(yīng)城市管理綜合化、區(qū)域化的發(fā)展趨勢，并提高了基層執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和效率。

（二）“一張清單明責(zé)任”有利于構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的執(zhí)法體系

將區(qū)政府17個部門的相關(guān)執(zhí)法權(quán)限部分或全部下放至街鎮(zhèn)，組建綜合執(zhí)法大隊，相對集中行使13大類近300項行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政強制措施。主要涉及城市管理、水務(wù)管理、衛(wèi)生行政管理、勞動保障、環(huán)境保護、殯葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商務(wù)管理、文化、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等，加快了轉(zhuǎn)變政府職能的步伐。厘清執(zhí)法權(quán)力清單的舉措，縮短了執(zhí)法半徑，有利于構(gòu)建快捷高效、責(zé)權(quán)一致的基層行政執(zhí)法體系，為全面提升政府治理能力提供了堅強保障。

（三）“一個平臺全監(jiān)督”有利于保障執(zhí)法程序和執(zhí)法效果

區(qū)級監(jiān)督指揮平臺主要通過受理投訴、視頻查看、案卷評查、現(xiàn)場監(jiān)督等方式，對街鎮(zhèn)、功能區(qū)綜合執(zhí)法機構(gòu)實施行政處罰、行政強制、行政檢查的合法性、正當(dāng)性以及執(zhí)法效能進行綜合考評，主要包括勤務(wù)管理、行為監(jiān)督、過程監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督，并且建立街鎮(zhèn)、功能區(qū)內(nèi)部監(jiān)督指揮二級平臺，負(fù)責(zé)對本系統(tǒng)綜合執(zhí)法的指揮、調(diào)度、監(jiān)督和管理，及時受理各類問題信息并反饋處置結(jié)果。平臺的特點是全方位覆蓋濱海新區(qū)2 529平方公里，并全天候處理，全過程監(jiān)督。平臺設(shè)立專職坐席人員，實行24小時輪流值守，隨時受理、分派各類事部件問題，平臺可以通過視頻系統(tǒng)（動中通取證、移動視頻監(jiān)控、手持視頻終端等智能化裝備）等方式，對執(zhí)法全過程進行實時監(jiān)督。

“勤務(wù)管理”指對執(zhí)法人員定點定時勤務(wù)，定段定區(qū)域巡查情況以及執(zhí)法裝備使用情況進行監(jiān)督。監(jiān)督執(zhí)法人員是否嚴(yán)格遵守法律規(guī)范，是否對負(fù)責(zé)區(qū)域進行巡查，是否對違法情況進行處理，縮短了執(zhí)法半徑，加快事故處理的效率，也縮短處理違法事件的時間，減少事故發(fā)生的可能，減輕事故對居民的威脅。

“行為監(jiān)督”指對執(zhí)法人員執(zhí)行用語規(guī)范、舉止規(guī)范、儀容規(guī)范、著裝規(guī)范等情況進行監(jiān)督。對執(zhí)法人員的執(zhí)行用語、舉止、儀容、著裝進行監(jiān)督，保證執(zhí)法人員執(zhí)行任務(wù)時的素質(zhì)，維護黨和政府的形象，得到人民的信任。統(tǒng)一執(zhí)法人員的著裝，更有利于人民清楚看到執(zhí)法人員，從而得以尋求幫助，加快解決問題的步伐，減少危機存在的威脅。

“過程監(jiān)督”指對執(zhí)法主體的辦案時限以及文書制作質(zhì)量進行監(jiān)督。對辦案時限進行監(jiān)督，減少每個案件的辦理時間，提高執(zhí)法人員辦案的效率，每天處理的案件也可以增加，避免案件累積太多得不到及時處理的情況。對文書制作進行質(zhì)量監(jiān)督，提高案件處理的質(zhì)量，避免由于應(yīng)付差事而造成的案件處理失誤。“過程監(jiān)督”增加執(zhí)法人員辦案過程中的責(zé)任心，從而避免了案件處理不當(dāng)與案件誤判。

“結(jié)果監(jiān)督”指對主體是否適合、法律適用是否正確、執(zhí)法程序是否合法、處罰是否適當(dāng)?shù)惹闆r進行監(jiān)督。對案件的整體進行監(jiān)督，增加案件處理的正確率。做到案件處理的有法可依、有法必依，使每個案件處理得當(dāng)，保證案件的處理符合實情。

（四）“一套機制強保障”有利于提高執(zhí)法管理效能

城管執(zhí)法是馬路執(zhí)法、一線執(zhí)法，面對的主要是困難群體和弱勢群體，深陷違法成本低而執(zhí)法成本高的尷尬境地，經(jīng)常遭遇以暴力威脅手段抗拒執(zhí)法的情況。執(zhí)法人員人身安全受到威脅，執(zhí)法權(quán)益不能得到有效保障，亟需建立完善公安、城管聯(lián)動保障機制，增加執(zhí)法的資金和人員的支持，保障執(zhí)法人員的人身安全和個人利益。所以綜合執(zhí)法在開展重大執(zhí)法行動前可以事先報備公安分局調(diào)配警力予以配合，重點管理區(qū)域綜合執(zhí)法和公安共同開展聯(lián)合巡查行動，綜合執(zhí)法人員遭遇暴力抗法時，公安迅速出動警力進行現(xiàn)場執(zhí)法保障。

通過完善配套設(shè)施，使屬地責(zé)任明確，街鎮(zhèn)既有權(quán)、又擔(dān)責(zé)，“以塊為主”的屬地管理責(zé)任得到落實。同時，反應(yīng)能力得到增強，縮短了執(zhí)法半徑，消除了管理盲區(qū)和執(zhí)法空白，實現(xiàn)違法問題早發(fā)現(xiàn)、早控制和早解決，執(zhí)法效能得到了提高。開展網(wǎng)上辦案，對各類事部件問題進行全天候收集、立案、分派和處置，還提高了執(zhí)法管理效能。

說明：本文系國家社科基金項目“我國地方政府執(zhí)行力研究（10CZZ029）”的階段性成果。

責(zé)任編輯：王 縉

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.017