公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理：一個(gè)基于契約的視角

羅云川 阮平南

摘 要：文章對(duì)公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理中契約的內(nèi)涵、關(guān)系、構(gòu)成進(jìn)行了研究，并對(duì)公共文化服務(wù)的社會(huì)化購(gòu)買與PPP模式進(jìn)行了探討。提出在公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理中，多元主體的參與使公民與政府之間的“委托-代理”關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了第二級(jí)的“委托-代理”關(guān)系，認(rèn)為公共文化服務(wù)中的契約治理由精神、行為和分配三個(gè)層面構(gòu)成。

關(guān)鍵詞：公共文化服務(wù)；網(wǎng)絡(luò)治理；治理；契約

中圖分類號(hào)： G24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016016

Governance of Public Cultural Service Net-work in Perspective of Contract

Abstract In this paper， the connotation of contract in the governance of public cultural service network， relation， and structure was studied and the socialization of public cultural services to buy and PPP model are discussed. In the governance of public cultural service network， multi-subject participation made the "principal-agent" relationship between citizens and the government shifted， and a second level of “principal-agent” relationship was produced. The contractual governance in public cultural service is composed of three aspects： spirit， behavior and distribution.

Key words public cultural service； network governance； governance； contract

1 引言

黨的十八屆三中全會(huì)決定將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總目標(biāo)，并指出“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！盵1]公共文化服務(wù)作為由政府主導(dǎo)的，旨在保障社會(huì)公民基本文化權(quán)利的一項(xiàng)國(guó)家基本公共服務(wù)，推進(jìn)其治理體系和治理能力的現(xiàn)代化應(yīng)是題中應(yīng)有之義。

治理理論興起于上世紀(jì)90年代。根據(jù)治理理論主要?jiǎng)?chuàng)始人羅西瑙的定義，治理是指一種共同的目標(biāo)所支持的一系列活動(dòng)，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要強(qiáng)力克服挑戰(zhàn)而使別人服從[2]。盡管眾多學(xué)者對(duì)治理一詞的解釋不一而足，但其核心思想是基本相同的：治理是多元主體為有效達(dá)成某一目標(biāo)，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，協(xié)同開展活動(dòng)的過(guò)程、制度及規(guī)則。在治理理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的網(wǎng)絡(luò)治理，即應(yīng)用數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、多元主體以網(wǎng)絡(luò)形態(tài)進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)從而達(dá)成一致目標(biāo)的模式，成為具有較強(qiáng)現(xiàn)實(shí)意義和可操作性的治理模式。

在諸多網(wǎng)絡(luò)治理文獻(xiàn)中，信任被廣泛認(rèn)為是一個(gè)基礎(chǔ)要素。本文認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，信任需要有一個(gè)承諾化的載體和規(guī)范化的體現(xiàn)，便是契約。一方面，目前中國(guó)行政體制下，按程序、符合規(guī)矩是政府工作的基本要求，政府無(wú)法靠單純的信任推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)治理格局的形成；另一方面，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)環(huán)境下，“信任危機(jī)”普遍存在，靠抽象的信任無(wú)法形成約束力，必然會(huì)帶來(lái)整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。信任與契約是相輔相成的，如果沒有基本的信任，也不會(huì)形成契約，而契約的達(dá)成也會(huì)加強(qiáng)各主體之間的信任。

2 對(duì)契約的理解

契約一詞最早是在古希臘、羅馬時(shí)期形成的[3]。隨著社會(huì)的發(fā)展，契約的概念逐步超出了經(jīng)濟(jì)和法律范圍，并被應(yīng)用于政治、宗教、倫理等各方面。何懷榮[4]認(rèn)為歷史上的契約涵義主要有四種：（1）作為經(jīng)濟(jì)法律概念的契約，這主要見之于《羅馬法》；（2）作為宗教神學(xué)概念的契約，這主要見之于《圣經(jīng)》；（3）作為社會(huì)政治概念的契約，這主要見之于中世紀(jì)末的反暴君派理論家和霍布斯、洛克、盧梭等人的著作；（4）作為道德哲學(xué)概念的契約，這主要見之于羅爾斯的著作。從現(xiàn)實(shí)應(yīng)用角度，這里從社會(huì)契約論、經(jīng)濟(jì)法律概念和一般人類生活方式看待的契約精神三個(gè)角度來(lái)理解契約。

社會(huì)契約思想的早期論述可籠統(tǒng)地見于古希臘哲學(xué)家伊壁鳩魯、柏拉圖以及亞里士多德等人的著作之中[5]。經(jīng)過(guò)古羅馬及中世紀(jì)的洗禮，社會(huì)契約思想日漸飽滿，在霍布斯、洛克、盧梭、康德、費(fèi)希特的筆下漸成一套完整的理論體系，盧梭的《社會(huì)契約論》就是其中影響最為廣泛的代表作品。1971年，羅爾斯的《正義論》以洛克、盧梭、康德的社會(huì)契約論為基礎(chǔ)[6]，將程序理性和工具理性引入進(jìn)來(lái)，使社會(huì)契約論在當(dāng)代國(guó)家治理中進(jìn)一步擁有了“程序正義”。根據(jù)社會(huì)契約論，政府權(quán)力來(lái)自人民的同意和授權(quán)，政府與公民是契約性的委托-代理關(guān)系，它要求政府依必須致力于保護(hù)公民的生命、財(cái)產(chǎn)、自由等權(quán)利。一旦政府違背了契約，違背了成立政府的目的，該契約就因政府違背了人民的委托而自行失效，由人民授予政府的權(quán)力自動(dòng)回到人民手中，政府的存在便不再具有合法性。社會(huì)契約論中“主權(quán)在民”的思想，與我國(guó)黨和政府倡導(dǎo)的“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”是吻合的。

從經(jīng)濟(jì)法律概念角度，契約源于經(jīng)濟(jì)交換，并通過(guò)法律的形式固定下來(lái)。在現(xiàn)代契約經(jīng)濟(jì)學(xué)中，契約是指交易各方為追求更大的經(jīng)濟(jì)利益而在交易過(guò)程中建立起來(lái)的一種義務(wù)關(guān)系。奧利弗·威廉姆森[7]將契約治理定義為按照一定的制度結(jié)構(gòu)來(lái)調(diào)整交易以產(chǎn)生節(jié)約成本效果的機(jī)制，這里的契約治理實(shí)際上就是對(duì)交易的治理，因此每一種交易都還原為一個(gè)特定的契約。在我國(guó)，有學(xué)者將契約與合同這兩個(gè)詞進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)在清代契約是合同的上位概念[8]，在契約下有合同和單契兩個(gè)平行概念。新中國(guó)成立后，我國(guó)的一些規(guī)范性文件中出現(xiàn)了合同與契約交替使用的情形，直至70年代，合同一詞在我國(guó)得到廣泛的承認(rèn)和使用，契約的稱謂逐漸被合同一詞所替代（如1999年10月1日起施行的《中華人民共和國(guó)合同法》），從這個(gè)角度上，契約與合同可以視為等同的、可以相互替換的概念[9]。也有學(xué)者對(duì)近年來(lái)我國(guó)區(qū)域政府間合作的協(xié)議如合作框架協(xié)議、合作備忘錄等進(jìn)行了研究，提出了府際契約的概念[10]。

契約的另一個(gè)涵義就是近年來(lái)的一個(gè)熱門詞匯契約精神。契約精神源自于人們對(duì)契約兩千多年來(lái)形成的內(nèi)涵和原則的凝練與共識(shí)，其涵義主要包括自由平等、誠(chéng)信互利、權(quán)責(zé)對(duì)等，以一種行為模式和價(jià)值取向指導(dǎo)人們從事各種經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)活動(dòng)，進(jìn)而形成具有契約精神的社會(huì)[11]。此外，1960年哈佛大學(xué)商學(xué)院教授阿吉瑞思在其《理解組織行為》一書中，提出了“心理契約”的概念[12]，指在員工與組織的相互關(guān)系中除了正式的勞動(dòng)契約規(guī)定的內(nèi)容之外，還存在著隱含的、非正式的、未公開說(shuō)明的相互期望和主觀理解。

綜上，契約這一概念至少包含三方面的涵義：其一，契約是政府行使公權(quán)力的合法性邏輯基礎(chǔ)，公民與政府是一種“委托-代理”關(guān)系，政府依法保障公民權(quán)益的過(guò)程，就是政府履行契約的過(guò)程；其二，契約可以是一種精神價(jià)值層面的共同認(rèn)知，這種契約對(duì)達(dá)成共同認(rèn)知的各方具有行為約束力；其三，契約可以是一種參與各方在責(zé)權(quán)利方面的分配約定，并具有法律效力。

3 公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理中的契約關(guān)系

公共文化服務(wù)作為一項(xiàng)公共服務(wù)，其本身也是一項(xiàng)公共權(quán)力，政府作為主要權(quán)力方與責(zé)任方，與社會(huì)公民存在著“委托-代理”關(guān)系。當(dāng)多元主體加入到公共文化服務(wù)供給中，與政府協(xié)同開展網(wǎng)絡(luò)治理，便發(fā)生了公共權(quán)力的二次分配，產(chǎn)生了第二級(jí)的“委托-代理”關(guān)系（見圖1）。在此過(guò)程中，其他社會(huì)主體將一定程度上分享過(guò)去由政府獨(dú)享的公共權(quán)力，并因此承擔(dān)受委托的責(zé)任。在發(fā)生第二級(jí)“委托-代理”關(guān)系的領(lǐng)域，政府由過(guò)去的“臺(tái)前”轉(zhuǎn)向“幕后”，由公共文化服務(wù)的直接提供者向政策制定者、項(xiàng)目推動(dòng)者、服務(wù)監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，承擔(dān)代理任務(wù)的企業(yè)、社會(huì)組織和公民則不再單純是過(guò)去被動(dòng)的接受者，而成為公共文化服務(wù)的供給主體、參與主體和評(píng)價(jià)主體。

這種“委托-代理”關(guān)系的變化，將帶來(lái)一系列新的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也存在一些潛在風(fēng)險(xiǎn)。在優(yōu)勢(shì)方面，傳統(tǒng)科層模式下政府政策制定與執(zhí)行合一使服務(wù)的開展缺乏足夠的自主權(quán)和靈活性[13]，缺乏測(cè)定和控制績(jī)效的有效機(jī)制，從而導(dǎo)致公共文化服務(wù)的供給常常與社會(huì)公眾需求相脫節(jié)；而新的模式下社會(huì)力量參與到公共文化服務(wù)供給中，使公共文化服務(wù)更接地氣、對(duì)公眾需求的感知更靈敏、參與度更高，公共文化服務(wù)不再是一個(gè)封閉的“黑盒”系統(tǒng)，開展以服務(wù)為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估變得更加容易。在風(fēng)險(xiǎn)方面，由于企業(yè)、社會(huì)組織、公民作為主體參與公共文化服務(wù)中的各自動(dòng)力因素不同，如企業(yè)利潤(rùn)最大化的本質(zhì)會(huì)使其不能全面考慮社會(huì)公平和公共責(zé)任，因而存在公平性與公共責(zé)任缺失風(fēng)險(xiǎn)[14]，而由于公共文化服務(wù)的第一受委托方是政府，則進(jìn)一步會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)政府的信任度降低、衍生政府的合法性風(fēng)險(xiǎn)；以溝通和協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)治理模式下，多元主體相對(duì)缺乏剛性約束，由于各自的行為習(xí)慣和行為驅(qū)動(dòng)不同，易導(dǎo)致合作失敗、網(wǎng)絡(luò)解體，使公共文化服務(wù)質(zhì)量受到影響；此外，在“委托—代理”關(guān)系的轉(zhuǎn)換過(guò)程中，有限理性的政府官員可能利用公權(quán)力獲取個(gè)人或部門利益進(jìn)行尋租，從而引發(fā)腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)契約關(guān)系變化而帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)和存在的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)從機(jī)制上進(jìn)行有針對(duì)性設(shè)計(jì)，以發(fā)揮合作優(yōu)勢(shì)，規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)。契約作為一個(gè)既倡導(dǎo)精神又約束行為，兼具價(jià)值引領(lǐng)和剛性約束的概念，則可以成為公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理中一個(gè)有效的治理要素。

4 公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理中契約的主要構(gòu)成

“社會(huì)秩序是一種神圣的權(quán)利，為其他所有權(quán)利提供了基礎(chǔ)。同時(shí)，由于它不是一種自然而然的權(quán)利，它必然建立在各種契約的基礎(chǔ)之上。問(wèn)題是要確定那些契約都是什么”[15]?；趯?duì)契約概念的分析，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理模式中“委托-代理”關(guān)系變化所蘊(yùn)涵的機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)，本文認(rèn)為公共文化服務(wù)的契約治理由三個(gè)層面構(gòu)成：精神層面、行為層面和分配層面（見圖2）。

4.1 精神層面

該層面屬于參與公共文化服務(wù)各主體在價(jià)值追求方面的共識(shí)與約定，體現(xiàn)的是對(duì)公共責(zé)任、公共精神的一種價(jià)值追求和承諾。盡管各主體自身的組織目標(biāo)、價(jià)值追求不同，但在參與公共文化服務(wù)過(guò)程中，各主體作為社會(huì)公眾的受委托方，其承擔(dān)公共服務(wù)的代理責(zé)任，既然參與其中，就需認(rèn)同公共服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向，并予以承諾。在具體形式上，可以有公約、共識(shí)、宣言等，也包含參與公共服務(wù)本身即帶有的隱含性契約。如2008年10月，中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)發(fā)布了《圖書館服務(wù)宣言》[16]，該宣言是圖書館領(lǐng)域有關(guān)主要機(jī)構(gòu)經(jīng)協(xié)商后共同達(dá)成的一項(xiàng)關(guān)于圖書館在服務(wù)方面的理念、原則與價(jià)值追求。

4.2 行為層面

該層面屬于參與公共文化服務(wù)各主體在行為操守方面的約定與承諾，體現(xiàn)的是各方在參與公共文化服務(wù)過(guò)程中所應(yīng)遵循的行為準(zhǔn)則、規(guī)章制度、程序規(guī)范、職業(yè)道德等方面的共同契約。行為層面的契約具有一定的強(qiáng)制力，在契約形成過(guò)程中，應(yīng)是各參與主體在平等協(xié)商的條件下達(dá)成的共識(shí)，并應(yīng)明確對(duì)違反約定者的懲罰性措施。在具體形式上，可以有行為準(zhǔn)則、工作規(guī)程、服務(wù)規(guī)范、運(yùn)行管理規(guī)定、管理辦法等規(guī)制性文件予以明確。在這方面，江蘇省張家港市文化志愿者協(xié)會(huì)的有關(guān)做法很值得借鑒：該協(xié)會(huì)2013年成立，制定了《張家港市文化志愿者協(xié)會(huì)章程》，明確了協(xié)會(huì)的宗旨和非營(yíng)利性質(zhì)；實(shí)行文化志愿者資格認(rèn)證制度，發(fā)布了《張家港市文化志愿者招募注冊(cè)制度》《張家港市文化志愿者守則》《張家港市文化志愿者禮遇辦法（試行）》《張家港市文化志愿服務(wù)考評(píng)辦法》《張家港市文化志愿服務(wù)保障激勵(lì)辦法》《張家港市文化志愿者退出注銷制度》，對(duì)文化志愿者的申請(qǐng)、認(rèn)證、行為準(zhǔn)則、服務(wù)規(guī)范進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并通過(guò)保障激勵(lì)辦法和退出注銷制度明確了獎(jiǎng)懲規(guī)則。

4.3 分配層面

該層面屬于公共文化服務(wù)有關(guān)主體在合作中責(zé)權(quán)利的界定和分配的共識(shí)與約定，是具有較強(qiáng)約束力的正式書面契約。跨區(qū)域主體間的區(qū)域合作協(xié)議、合作備忘錄以及政府與企業(yè)、社會(huì)組織簽訂的戰(zhàn)略合作協(xié)議等亦屬于此范疇。各主體間簽訂的合作合同是具有法律效力的契約文本，對(duì)相關(guān)方的權(quán)利、義務(wù)以及利益分配予以明確和法律性保障。例如，重慶市文化共享工程分中心在開展地方特色文化資源建設(shè)中，從2013年起突破過(guò)去只有圖書館參與資源建設(shè)的傳統(tǒng)，面向全市文化系統(tǒng)、高校系統(tǒng)、社會(huì)科研機(jī)構(gòu)開展地方資源項(xiàng)目公開征集，以集思廣益的形式發(fā)掘有特色、有創(chuàng)意、貼近群眾精神文化需求的項(xiàng)目方案，通過(guò)專家組遴選項(xiàng)目、上報(bào)國(guó)家中心評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后，與有關(guān)申報(bào)單位簽訂項(xiàng)目任務(wù)書，在項(xiàng)目任務(wù)書中對(duì)建設(shè)內(nèi)容、檢查驗(yàn)收流程、資源建設(shè)與使用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、資金分配等進(jìn)行明確約定，并建立了過(guò)程監(jiān)管和專家評(píng)估指導(dǎo)機(jī)制，使資源建設(shè)質(zhì)量得到穩(wěn)步提升[17]。

5 公共文化服務(wù)的社會(huì)化購(gòu)買與PPP模式

作為契約實(shí)現(xiàn)的一個(gè)具體形態(tài)，政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)成為當(dāng)前公共文化服務(wù)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2015年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了文化部、財(cái)政部、新聞出版廣電總局、體育總局《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見》，提出加快推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作，推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展，并明確了《政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》[18]（見表1）。

在政府采購(gòu)目錄中，“公共文化體育設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理”是一個(gè)重要突破，其中明確公共圖書館、文化館、村綜合文化服務(wù)中心、公共電子閱覽室、數(shù)字農(nóng)家書屋等基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，委托社會(huì)力量參與，這將對(duì)基層公共文化機(jī)構(gòu)存在的人員短缺、年齡老化、隊(duì)伍構(gòu)成較為單一的局面形成有效補(bǔ)充，并通過(guò)與社會(huì)力量的合作，縮小與社會(huì)公眾的距離，提供更加貼近的服務(wù)。

公共文化體育設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理屬于公私合作伙伴關(guān)系（Public-Private Partership，PPP）模式的一個(gè)類型。PPP模式是公共部門和私人部門聯(lián)合組建的各種合作伙伴關(guān)系的組織制度形式[19]，按照美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家E·S·Savas的看法，“公私伙伴關(guān)系可界定為政府和私人部門之間的多樣化的安排，其結(jié)果是部分或傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共活動(dòng)由私人部門來(lái)承擔(dān)”[20]。20世紀(jì)90年代以來(lái)，PPP模式逐漸在美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本、德國(guó)、新西蘭等國(guó)家得到廣泛應(yīng)用。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，至2002年，世界各國(guó)82%的供水項(xiàng)目和92%的道路交通項(xiàng)目采用了不同的公私伙伴模式，另有9%的能源項(xiàng)目和3%的通訊項(xiàng)目是采用公私伙伴關(guān)系進(jìn)行投資的[21]。在我國(guó)，新一屆政府大力推動(dòng)PPP模式以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。2014年12月4日，財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委共同發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》和《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，分別從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)PPP項(xiàng)目予以指導(dǎo)。2015年5月，國(guó)家發(fā)改委公開發(fā)布1043個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資約為1.97萬(wàn)億元，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。在2015年5月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中，文化與能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域并列，作為鼓勵(lì)采用PPP模式的領(lǐng)域。

在公共文化服務(wù)領(lǐng)域，一些具有PPP性質(zhì)的社會(huì)化合作實(shí)踐正在探索之中。如，河南省洛陽(yáng)市、深圳市福田區(qū)等地開展的公共電子閱覽室社會(huì)化合作試點(diǎn)，依托互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)企業(yè)（即俗稱的“網(wǎng)吧”）場(chǎng)地，在指定時(shí)段和區(qū)域提供免費(fèi)的公共電子閱覽服務(wù)，這項(xiàng)合作一方面擴(kuò)大了公共文化服務(wù)覆蓋范圍、減少政府新設(shè)公共電子閱覽室的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施投入；另一方面提升了互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)企業(yè)的社會(huì)形象，為其帶來(lái)新的客流、增加營(yíng)業(yè)收入帶來(lái)幫助；四川省成都市武侯區(qū)對(duì)圖書館社會(huì)化委托運(yùn)營(yíng)進(jìn)行了實(shí)踐探索，通過(guò)公開招標(biāo)，選定公司充當(dāng)圖書館“專業(yè)管家”角色，聘請(qǐng)人員、物業(yè)等具體事務(wù)都由其自行管理，政府除了為圖書館的運(yùn)行和開放服務(wù)提供經(jīng)費(fèi)保障外，還按照公共圖書館建設(shè)和開放服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行考核監(jiān)管，而武侯區(qū)圖書館僅有的3名正式員工則將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向做好規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、測(cè)評(píng)上，改變了過(guò)去連基本運(yùn)行都難以保證的窘迫局面；上海市在“文化上海云”服務(wù)平臺(tái)建設(shè)中，與有關(guān)企業(yè)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，委托企業(yè)搭建平臺(tái)基礎(chǔ)運(yùn)行環(huán)境，政府和公共文化機(jī)構(gòu)則將關(guān)注的重點(diǎn)放在為百姓提供特色服務(wù)方面，并在保障基本公共文化服務(wù)公益性的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)通過(guò)平臺(tái)開展文化增值服務(wù)。

上述公共文化服務(wù)領(lǐng)域的PPP案例總體上仍處在試點(diǎn)和初期探索階段，尚未形成成熟的、有廣泛復(fù)制性的公共文化服務(wù)PPP模式。應(yīng)該看到的是，公共文化服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效益并非像道路、能源、供水等行業(yè)那么直接和可觀，其對(duì)私人部門的吸引力更多體現(xiàn)在提高聲譽(yù)、擴(kuò)大潛在客戶群體、豐富文化資源產(chǎn)品等“軟性”優(yōu)勢(shì)上，這就需要公共部門與私人部門在具體公共文化服務(wù)項(xiàng)目上深入磋商以找到雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的“契合點(diǎn)”。筆者認(rèn)為，基于網(wǎng)絡(luò)開展的公共數(shù)字文化服務(wù)是PPP模式具有廣闊發(fā)展空間的領(lǐng)域。政府可以借助擁有大量用戶群體的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商，依托網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商平臺(tái)推出公共文化專題資源和專題服務(wù)，以此擴(kuò)大公共文化服務(wù)的覆蓋面和影響力，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商可以通過(guò)與政府的合作，提高網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)服務(wù)的吸引力和企業(yè)聲譽(yù)，進(jìn)一步擴(kuò)大客戶群體；政府也可在構(gòu)建公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)方面，與信息技術(shù)企業(yè)開展PPP模式合作，由企業(yè)代建、代管，并在基礎(chǔ)欄目保證公共屬性的前提下，開辟部分增值服務(wù)專欄，以實(shí)現(xiàn)公益性基礎(chǔ)服務(wù)與增值性經(jīng)營(yíng)服務(wù)的有機(jī)結(jié)合；政府亦可在自建的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)上，劃出部分專欄委托社會(huì)力量進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，以提高服務(wù)的針對(duì)性和及時(shí)性。

此外，從契約的視角來(lái)看，公共文化機(jī)構(gòu)與私營(yíng)單位應(yīng)在開展PPP合作之初，通過(guò)平等協(xié)商，明確各自的權(quán)利與義務(wù)，界定彼此合作與分工的界面，公共文化機(jī)構(gòu)既不應(yīng)像過(guò)去“大包大攬”，也不應(yīng)做只動(dòng)口、不動(dòng)手的“資本家”，更不應(yīng)做“甩手掌柜”，在項(xiàng)目推動(dòng)、任務(wù)計(jì)劃、活動(dòng)策劃、組織調(diào)配資源、跟蹤評(píng)估等方面應(yīng)發(fā)揮重要作用，并對(duì)合作單位的運(yùn)營(yíng)服務(wù)給予足夠的空間和充分的條件保障。對(duì)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)，應(yīng)借鑒PPP模式的合作運(yùn)營(yíng)思路，將所購(gòu)買的產(chǎn)品或服務(wù)與實(shí)際服務(wù)的效果相銜接，包括服務(wù)的人次、社會(huì)公眾滿意度等指標(biāo)，作為合同付款約定條件的一部分，形成采購(gòu)者、產(chǎn)品/服務(wù)提供者共同承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的運(yùn)行模式，改變過(guò)去政府購(gòu)買與提供服務(wù)相脫節(jié)的狀況。

6 結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)環(huán)境及公共行政運(yùn)行體制下，契約的建立與形成是公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理的有效紐帶。一方面，契約比單純的信任更具約束力與操作性；另一方面，契約不僅局限于經(jīng)濟(jì)法律涵義上的合同，還包括精神層面的共同認(rèn)知以及行為規(guī)范的基本準(zhǔn)則。在網(wǎng)絡(luò)治理模式下，多元主體的參與改變了傳統(tǒng)模式下公民與政府的“委托-代理”契約關(guān)系，而這種契約關(guān)系的變化兼具優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)對(duì)契約要素的多層次、針對(duì)性治理，則有助于促進(jìn)合作、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提升公共文化服務(wù)的現(xiàn)代化治理水平。

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