基于信息生態(tài)理論的網(wǎng)格化社會服務管理業(yè)務機制創(chuàng)新研究

崔順愛 劉霆 王柏弟

摘 要：網(wǎng)格化社會服務管理體系是一種集約化、智能化社會管理方式，這種方式以信息生態(tài)理論為指導，結合社會服務管理的實踐特點，實現(xiàn)了全流程閉環(huán)業(yè)務融合，包括以層次性為基礎的“大、小、微”三級循環(huán)、以反饋控制為核心的五種管理機制和以協(xié)同進化為目的的七個關鍵環(huán)節(jié)。

關鍵詞：網(wǎng)格化；社會服務管理；信息生態(tài)；業(yè)務機制；創(chuàng)新

中圖分類號：G203 文獻標識碼： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016019

Mechanism Innovation of Grid Social Service & Management Based on Information Ecology Theory

Abstract Grid Social Service & Management System is a way of intensive and intelligent governance. Under the guidance of the information ecology theory and combining with its own characteristics of the practice of social service management， Haidian District realizes the closed-loop service integration of the whole process， including the "big， small， micro" triple loop based on the hierarchy theory， five kinds of management mechanism centered on the principle of feedback control， and the seven key links for the purpose of cooperative co-evolution.

Key words grid； social service management； information ecology； mechanism； innovation

1 引言

網(wǎng)格化社會服務管理是加強和創(chuàng)新社會管理的重要舉措，是國家治理體系的有機組成部分與提高現(xiàn)代化治理能力的重要體現(xiàn)。這種新的城市管理模式引起了很多地方政府的重視與應用，自2005年6-7月間，建設部和北京市下發(fā)文件，在全國27個城市推廣北京市東城區(qū)的做法[1]，全國多個城市實施了網(wǎng)格化社會服務管理模式，改善了原有的社會服務管理業(yè)務流程?！熬W(wǎng)格化社會服務管理”是以責任制為核心，在社區(qū)（村）以下劃分網(wǎng)格單元，并通過網(wǎng)格整合力量、共享資源、優(yōu)化流程，同時運用信息技術進行精細化服務的智能化社會管理方式[2]。在社會服務管理方面，全流程主要是指各個地區(qū)為解決群眾所反映的社會問題所經(jīng)歷的一系列工作環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)協(xié)同進化，相互作用，最終實現(xiàn)社會和諧的目的。

北京市海淀區(qū)在借鑒這些城市或地區(qū)網(wǎng)格化城市管理工作流程的基礎上，以信息生態(tài)理論為指導，結合自身社會服務管理的實踐特點，實現(xiàn)了全流程閉環(huán)業(yè)務融合，并借助網(wǎng)格化社會服務管理業(yè)務機制實現(xiàn)管理創(chuàng)新。海淀區(qū)政府綜合考慮了“人、地、物、事、組織”等因素與相關理論的指導實踐，搭建了一個基于信息生態(tài)的整體系統(tǒng)，并通過內(nèi)外聯(lián)動、環(huán)環(huán)聯(lián)接、有機融合的“全流程閉環(huán)模式”實現(xiàn)業(yè)務、流程、環(huán)節(jié)三者的協(xié)同進化創(chuàng)新。其中，海淀區(qū)政府提出的全流程閉環(huán)業(yè)務主要體現(xiàn)在以層次性為基礎的三級循環(huán)、以反饋控制為核心的五項機制、以協(xié)同進化為目標的七個環(huán)節(jié)，通過上述三方面業(yè)務的有序執(zhí)行、正確反饋，開展海淀區(qū)網(wǎng)格化社會服務管理活動。

2 理論基礎

全流程閉環(huán)業(yè)務模式是以信息生態(tài)理論為基礎的。信息生態(tài)理論認為信息生態(tài)要素包括技術、人與信息行為及其背后的社會、經(jīng)濟、文化、政治環(huán)境。由于網(wǎng)格化社會服務管理既涉及到技術又涉及到人，更依賴人在信息基礎上所采取的信息行為，是一個高度復雜的進化系統(tǒng)，所以整個管理實踐活動離不開信息生態(tài)理論的指導。

2.1 信息生態(tài)的概念及特征

“信息生態(tài)”是研究人、信息技術與信息環(huán)境相互作用的過程及其規(guī)律的科學，并協(xié)調(diào)人、信息技術、信息環(huán)境三者的發(fā)展。若將信息生態(tài)看作一個宏觀的系統(tǒng)，信息生態(tài)系統(tǒng)則是由人、工作、價值和技術組成的信息環(huán)境，并通過技術支持人的行為或工作流程[3]。簡單來說，可從兩個視角理解信息生態(tài)，一是從人的角度重新審視了信息活動，是人們認識事物的一種態(tài)度的轉變；二是從系統(tǒng)的角度分析信息生態(tài)，更能準確表達信息生態(tài)的內(nèi)涵。

根據(jù)相關研究，筆者將信息生態(tài)系統(tǒng)的特征歸納為五點：（1）這是一個各部分之間的各種聯(lián)系所構成的復雜系統(tǒng)，即信息生態(tài)是一個由多要素共同組成的系統(tǒng)，要素之間相互變動和連動，促使信息生態(tài)具有動態(tài)性和多樣性，用以適應不斷變化的環(huán)境及人的能力[4]；（2）這是一個具有多方面、層次性的復雜系統(tǒng)，即信息生態(tài)系統(tǒng)的整體性和結構性都是相對的，是具有層次性的。其中，系統(tǒng)內(nèi)的運作不受到因果規(guī)律限制，其投入與產(chǎn)出沒有嚴格的因果聯(lián)系[5]；（3）這是一個具有地域性的復雜系統(tǒng)，即信息環(huán)境作為社會環(huán)境的重要組成部分，必然受其所處的社會環(huán)境及自然環(huán)境影響與制約[5]；（4）信息生態(tài)系統(tǒng)通過系統(tǒng)開放性促使不同部分依據(jù)各種聯(lián)系共同改變與協(xié)同進化，即開放的特性使得信息生態(tài)系統(tǒng)成為一種生命系統(tǒng)，通過自組織能力使各組成成分相互聯(lián)動共同改變和協(xié)同進化[5]；（5）人是維持生態(tài)生存必須的關鍵性物種，人作為聯(lián)系關系的紐帶與橋梁，不但可以吸收更多的因素進入系統(tǒng)，也可以聯(lián)結與操作各種因素來提高信息利用效率[4]。

總的來說，信息生態(tài)理論強調(diào)系統(tǒng)與外界的信息交換；強調(diào)系統(tǒng)中各個組成部分的關系和相互影響；強調(diào)系統(tǒng)的進化思想[6]。

2.2 國內(nèi)網(wǎng)格化社會管理機制現(xiàn)況

到目前為止，全國多個城市實施了網(wǎng)格化社會服務管理模式，并提出可借鑒的流程機制。如北京市東城區(qū)根據(jù)網(wǎng)格化社會事件管理特點，在調(diào)研分析的基礎上，提出了社會事件“發(fā)現(xiàn)上報-指揮派遣-處置反饋-任務核查-評價考核-結單歸檔”的六步閉環(huán)業(yè)務協(xié)同法[14]。北京市朝陽區(qū)優(yōu)化工作流程，健全運行機制，在完善信息采集維護機制、問題源頭發(fā)現(xiàn)機制和綜合管理執(zhí)法機制的基礎上，重點加強信息分級共享機制、任務協(xié)調(diào)處置機制、分層處理解決機制建設。鄂爾多斯市東勝區(qū)進行網(wǎng)格化管理的工作流程，總體可劃分為監(jiān)督和指揮兩大職能，涉及信息采集、監(jiān)控和評價、指揮調(diào)度和協(xié)調(diào)、具體執(zhí)法和事務處理等四個層次，而工作業(yè)務流程則包括了信息收集、信息登記與核實、任務立案、任務分配與處理、核實結案和綜合評價六個階段[15]。晉中市在實施網(wǎng)格化管理的過程中采取了五項機制，即實施黨建引領、閉環(huán)運轉、部門聯(lián)動、組團服務、效能考核五項機制，實現(xiàn)服務管理高效化[16]。長沙市開福區(qū)的網(wǎng)格化社會服務管理實施情況，是通過“發(fā)現(xiàn)上報、指揮派遣、處置反饋、任務核查、考核評價、事件歸檔”的六步閉環(huán)檔案，動態(tài)顯示了每一件網(wǎng)格事務處理的全過程和處理效果，從而使網(wǎng)格化社會管理服務時效得到了加強[17]。

縱觀上述文獻和實踐可以發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)網(wǎng)格化社會服務管理成效顯著，對于社會管理模式的創(chuàng)新具有較大的參考價值和意義。

2.3 信息生態(tài)理論與全流程閉環(huán)業(yè)務融合

全流程閉環(huán)業(yè)務涉及許多方面，如信息采集、任務派遣等等，在具有獨立、特定功能的同時，形成了一個有機系統(tǒng)，維持整個網(wǎng)格化業(yè)務體系的正常運轉。整個業(yè)務循環(huán)過程中包含信息、人、技術、信息環(huán)境等要素，并且維持要素之間的平衡。因此，全流程閉環(huán)業(yè)務可以被視作一個信息生態(tài)系統(tǒng)。

內(nèi)嵌于信息生態(tài)系統(tǒng)的網(wǎng)格化服務管理機制，必然使信息生態(tài)系統(tǒng)具有系統(tǒng)性、層次性、地域性、協(xié)同性和以人為本等5個特性。本文將這些特性視為海淀區(qū)網(wǎng)格化社會服務管理機制的主要設計原則：（1）系統(tǒng)性。在社會服務管理中主要指各要素、各環(huán)節(jié)、各層次、各部門構成了一個整體，整體效用大于各部分效用加總之和；（2）層次性。根據(jù)社會服務管理工作的地區(qū)特點和實踐總結，對社會服務管理的層面劃分，各層面能夠處理的問題，由各層面獨立解決，對于較為棘手的社會問題，則由各層面協(xié)同解決；（3）地域性。不同地域所面臨的社會環(huán)境不同，社會服務管理方式具有差異性；（4）協(xié)同性。社會服務管理是一個開放的動態(tài)的生命體，各要素、各環(huán)節(jié)、各層次、各部門具有自組織的能動性，實現(xiàn)協(xié)同進化；（5）以人為本。從整個社會的利益來講，實施社會服務管理就是要保障人民群眾的生活，維持一個良好的社會環(huán)境。再從社會服務管理的要素來講，在社會民情信息、工作人員群體、技術和信息環(huán)境等要素中，工作人員是主導性的因素，工作人員相互協(xié)作，使得社會信息得以采集、相關技術得到最大利用，從而改善信息環(huán)境。

綜上所述，信息生態(tài)的相關理論和思想可以為全流程閉環(huán)業(yè)務實踐提供指導，滲透到各個業(yè)務環(huán)節(jié)之中。北京市海淀區(qū)在信息生態(tài)理論的引導下，完善了社會服務管理的運行機理，實現(xiàn)了業(yè)務機制的創(chuàng)新。

3 以層次性為基礎的“大、小、微”三級循環(huán)

實施網(wǎng)格化社會服務管理過程中形成的信息生態(tài)是指在當前的信息環(huán)境下，由信息人、信息流、管理實踐和技術等因素構成的一個自組織、自我進化的系統(tǒng)，其中信息人作為信息生態(tài)系統(tǒng)的主體，由個體的自然人、群體或組織構成，他們在系統(tǒng)中可以分別承擔信息供應、信息傳輸、信息消費和信息分解四項職能[7]。

信息人主要是指采集、加工、存儲、傳播和利用社會信息的工作人員；信息流是信息生態(tài)系統(tǒng)中的客體，是信息內(nèi)容及其運動狀態(tài)的統(tǒng)一體，是網(wǎng)格化社會服務管理過程中所需要的數(shù)據(jù)或信息；管理實踐即指在信息流基礎上，針對社會問題展開的社會服務管理活動；技術則包括“一網(wǎng)一庫一平臺”在內(nèi)的所有相關信息技術。技術化的環(huán)境可以有效促進社會信息的傳輸、交流、反饋和循環(huán)，社會服務管理的工作人員依托這種技術化的環(huán)境及時應對或者預測、解決可能出現(xiàn)的社會問題，從而最優(yōu)化地實現(xiàn)網(wǎng)格化社會服務管理這一有機系統(tǒng)的價值。

層次是信息生態(tài)系統(tǒng)的基本特點，系統(tǒng)內(nèi)部各要素的排列組合方式即構成系統(tǒng)的結構。信息生態(tài)具有層次性，不同層次的信息生態(tài)系統(tǒng)具有不同的特點，這些層次相互聯(lián)系相互作用，構成了完整的信息生態(tài)系統(tǒng)。能級原理源于管理學，是把系統(tǒng)內(nèi)的各種管理手段和要素，按其能量大小進行分級，制定出每一能級相應的行動規(guī)范和操作標準，以此來建立管理系統(tǒng)的穩(wěn)定結構，確保系統(tǒng)整體目標的實現(xiàn)。

結合網(wǎng)格化社會服務管理實踐，根據(jù)社區(qū)（村）、街道和區(qū)實施網(wǎng)格化管理的具體情況，運用能級原理，將網(wǎng)格化社會服務生態(tài)系統(tǒng)分為社區(qū)（村）、街道和區(qū)3個層次（見圖1）。每個層次在社會服務管理中擔負的職責不同，因而所處的能級不同。在自身構成系統(tǒng)的同時，又與其他層次相互連通。以此能級原理為依托，海淀區(qū)網(wǎng)格化系統(tǒng)融合分析平臺除了按照前述五個服務管理機制的主要原則，綜合考慮了業(yè)務集中化、流程規(guī)范化等業(yè)務原則，充分整合現(xiàn)有信息系統(tǒng)的共性特點，將業(yè)務辦理流程全部融入“微循環(huán)”、“小循環(huán)”、“大循環(huán)”總體業(yè)務流程（見圖2）。

在區(qū)級層面：信息人即區(qū)級社會服務管理工作人員，這些管理人員通過多種渠道（包括技術平臺）從社會中采集信息，在了解情況之后，受理立案，聯(lián)系相關部門，并根據(jù)職能不同進行分揀派遣，屬于區(qū)級問題，批轉至區(qū)專業(yè)部門，屬于街鎮(zhèn)或社區(qū)問題，先下發(fā)至街鎮(zhèn)級平臺辦理。在事件或問題下發(fā)到相應平臺之后，對任務進行處理、反饋，并進行結果督查，最后完成結案。

在街道（鎮(zhèn)）層面：信息人主要指街道（鎮(zhèn)）級社會服務管理工作人員，他們除了通過多種渠道直接采集信息外，還會受理區(qū)指揮中心下派、社區(qū)（村）上報的問題。所以，在海淀區(qū)整個全流程閉環(huán)業(yè)務中，街道（鎮(zhèn)）層面起到了承上啟下的紐帶連接作用。

在社區(qū)（村）層面：社區(qū)統(tǒng)一受理街鎮(zhèn)分中心下派、網(wǎng)格員上報、監(jiān)督員上報等渠道反映的問題，社區(qū)層面的信息人是指社區(qū)層面負責社會服務管理的工作人員，在網(wǎng)格化社會服務管理這個信息生態(tài)系統(tǒng)中，社區(qū)層面處于最基層，也是最不可忽略的一層，社會問題通常是由基層人員上報，才得以被及時發(fā)現(xiàn)。

通過對整個區(qū)進行合理劃分，實現(xiàn)3個層次的各司其職，有效運轉。而且，無論是層內(nèi)，還是層與層之間，社會服務管理都不再局限于技術方面，而是愈來愈重視人、信息、技術與信息環(huán)境的相互關系，關注網(wǎng)格化社會服務管理系統(tǒng)運行的質(zhì)量和效果。歸納來說，做到了以下幾個方面的創(chuàng)新：

一是處理好了網(wǎng)格化社會服務管理生態(tài)系統(tǒng)“獨立”與“聯(lián)合”的關系，所謂“獨立”是指各層級內(nèi)部業(yè)務不太需要與其他層級業(yè)務有所交互，有較大的獨特性，由此導致各層級所形成的生態(tài)系統(tǒng)存在于一個封閉而穩(wěn)定的狀態(tài)。但這3個“獨立”的層級生態(tài)系統(tǒng)并非完全“獨立”，而是能夠在需要的情況下，相互對接與協(xié)同。如，區(qū)級平臺接到反映問題的信息后，對街道單位責任范圍的問題，及時轉到街道級平臺、街道級平臺接收反映問題的信息后，對社區(qū)能夠處置的問題，及時轉到社區(qū)級平臺等，實現(xiàn)問題信息的共享和交換，業(yè)務之間保持協(xié)同，因此，這些層級生態(tài)系統(tǒng)是“獨立”基礎上的聯(lián)合系統(tǒng)，互通互聯(lián)。

二是運用信息生態(tài)的整體思路實現(xiàn)了社會管理信息和對不同類型信息的集成，并把所有參與或影響組織信息管理活動的因素全部納入到社會服務管理生態(tài)系統(tǒng)中。如，網(wǎng)格員、群眾以及各級組織的工作人員等，使得社會服務管理生態(tài)系統(tǒng)組成因素的角色范圍擴大、聯(lián)系渠道增加、相互影響加深。

三是吸收了信息生態(tài)系統(tǒng)的進化觀點，持續(xù)完善業(yè)務流程，提升了辦事效率。在信息生態(tài)理論的指導下，對流程進行了深入研討，在“大、小、微”循環(huán)的基礎上，根據(jù)街鎮(zhèn)、社區(qū)自身的實際情況，優(yōu)化工作流程，形成初步方案，開展意見征集，從而完善了以反饋控制為核心的五項管理機制，并建立了以系統(tǒng)協(xié)同為基礎的全流程閉環(huán)管理體系。

4 以反饋控制為核心的五種管理機制

在控制論中，“控制”的定義是為了改善某個或某些受控對象的功能或發(fā)展，需要獲得并使用信息，以這種信息為基礎而選出的、于該對象上的作用?？刂频幕A是信息，任何控制都有賴于信息反饋來實現(xiàn)[8]。

網(wǎng)格化社會服務管理是一個信息生態(tài)系統(tǒng)，控制論研究的對象是系統(tǒng)，反饋又是控制論的核心。因此，在管理機制方面，充分利用控制論中的反饋原理，并拓展反饋原理的應用方式。以滿意度回訪機制為例，當基層將問題信息反映到社會服務管理平臺之后，相應的辦事部門會根據(jù)群眾提供的問題信息按規(guī)定的流程來解決問題，在問題得到處理后對群眾進行回訪以了解問題是否得到真正的解決。如果仍存在問題有待處理，那么相應的層級平臺會進行再調(diào)控，通過這樣一種反饋控制的過程使提出的社會問題得到全面的解決。社會服務管理機制主要有以下五項（見圖3）。

4.1 協(xié)調(diào)聯(lián)動機制

在組織運行實踐過程中，涉及多個部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，關于協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，可以歸結為以下五點：一是逐步完善無縫隙聯(lián)接工作機制；二是建立健全與區(qū)信訪辦重大信息共享機制；三是建立與區(qū)司法局建立法律援助機制；四是與區(qū)法制辦合作形成城市管理問題處置責任爭議裁定工作機制；五是建立與區(qū)監(jiān)察局的協(xié)調(diào)聯(lián)通機制，加強問題的協(xié)調(diào)督辦。

從反饋控制的角度來看，當社會問題反映到相關平臺之后，該平臺會對問題進行判斷，與問題涉及的部門及時溝通，例如上述提到的區(qū)公安局、區(qū)信訪辦、區(qū)司法局、區(qū)法制辦和區(qū)監(jiān)察局等部門，傳達問題信息，相關部門收到問題信息后，進行相應處理，與區(qū)城市服務管理指揮中心協(xié)同聯(lián)動，處理完畢之后向該中心傳達處理結果，中心據(jù)此進行相應調(diào)控，實現(xiàn)一個完整的反饋控制過程。

4.2 雙向考核機制

在現(xiàn)有績效考核的基礎上，依托網(wǎng)格化社會服務管理體系，實施條塊“雙向”考核評價制度，建立網(wǎng)格工作人員、網(wǎng)格、街鎮(zhèn)、相關職能部門間的“雙向”考評機制，強化街鎮(zhèn)、社區(qū)（村）對區(qū)屬專業(yè)部門及其派駐機構履職情況的考核評價。從反饋控制的角度來看，雙向考核的對象在了解到自身的考核結果之后，會依據(jù)考核結果對各自的工作方式進行調(diào)整，結果稍差的人員可以據(jù)此改善工作手段，更新工作方法，從而更好地滿足廣大人民群眾解決社會問題的需求。當然，考核對象如果對考核結果有異議，可向領導小組辦公室提出申訴，由領導小組處理。

4.3 案件跟蹤機制

通過建立案件跟蹤與提醒機制，防止漏辦與延辦。借助于系統(tǒng)設置和短信提醒，加強對到達案件、快到期案件的警示，使承辦單位及時接收和辦理案件。同時，采取人工梳理的辦法，時刻加強對案件的跟蹤，防止案件的丟失與遺漏。案件跟蹤與提醒機制本身就是信息傳輸?shù)倪^程，承辦單位在接到提醒或警示信息后，可以加快推動業(yè)務流程的運轉，提高辦事效率，保障案件全部得到辦理。

4.4 首接責任機制

推行首接負責制，做到首問必答、首問必釋、首問必果。對于社會案件，做到件件有人辦，事事有人回，減少了辦事的環(huán)節(jié)，提高了辦事的效率。對群眾反映的問題，在經(jīng)過了解之后，對案件進行派遣，保證整個信息反饋系統(tǒng)的暢通，有助于問題得到及時解決。并且，通過相關文件對首接負責制進行過詳細的說明，包括工作目的、工作原則、工作內(nèi)容、工作流程和工作問責，使首接責任落到了實處。

4.5 滿意度回訪機制

加強滿意度回訪，提高群眾參與程度。通過定期進行滿意度回訪調(diào)查，對工作態(tài)度、工作效率、實際解決訴求情況等方面征集群眾的意見，并將有關數(shù)據(jù)反饋給責任單位，要求做出正面回應。反饋是信息的反饋，無論上述哪一種機制，都與信息緊密相關，是利用信息來實現(xiàn)預定目標的行為，只是不同機制下，信息的表現(xiàn)形式不同，例如雙向考核機制中涉及的是考核信息，首接責任機制中涉及的主要是社會問題信息……借助于接收到的信息，控制主體得以調(diào)節(jié)自己的行為，從而實現(xiàn)有效的控制。