加強地方政府投融資平臺審計的探討

●王 華 陳 龍

加強地方政府投融資平臺審計的探討

●王 華 陳 龍

隨著地方政府投融資平臺“井噴式”的增長，其潛在的政府債務(wù)性風(fēng)險成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的不穩(wěn)定因素，審計成為當(dāng)前國家清理地方政府投融資平臺的有力工具。本文從社會審計及政府審計兩個角度分析了地方政府投融資平臺審計現(xiàn)狀，認(rèn)為在審計工作中存在著審計流程、審計機制不完善，問責(zé)機制、整體審計眼光缺乏等問題。為加強審計工作的有效性，地方政府投融資平臺審計應(yīng)重點向完善機制、創(chuàng)新理念以及建設(shè)專業(yè)隊伍方向發(fā)展。

債務(wù)風(fēng)險 地方政府投融資平臺 政府審計

一、引言

地方政府投融資平臺，指地方政府及其相關(guān)部門機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等方式，設(shè)立具有投融資功能的公益性項目，是具有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體。政府以財政資金向地方政府投融資平臺注資，之后將資金融入市政建設(shè)之中，以促進地方發(fā)展。地方政府投融資平臺有效緩解了政府資金不足的問題，有助于政府更好地提供公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。但是，由于地方官員傾向于通過舉債開展市政基礎(chǔ)建設(shè)，自2010年至今，政府舉債規(guī)模不斷擴大，融資平臺“井噴式”的增長，造成地方政府投融資平臺的債務(wù)規(guī)模進一步擴大，同時，由于政府只關(guān)注投融資規(guī)模，導(dǎo)致投資效率低下，使得地方政府投融資平臺在發(fā)展中存在較大風(fēng)險隱患。政府作為社會公信力的依靠，一旦爆發(fā)債務(wù)危機，將會對國家經(jīng)濟運行造成較大影響。

審計作為國家經(jīng)濟運行的 “免疫系統(tǒng)”，對國家經(jīng)濟有著積極的保障作用，對于地方投融資平臺在實際運營中可能暴露出的一系列債務(wù)風(fēng)險，必須依靠審計工作來提前識別、有效預(yù)防，對地方政府投融資平臺進行審計時，審計能夠發(fā)揮其監(jiān)督職能，降低地方政府投融資平臺的舞弊行為，從而提高平臺公司的會計信息披露質(zhì)量。審計監(jiān)督下的公開透明信息有助于更好實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的建設(shè)。隨著地方政府投融資平臺不規(guī)范等問題開始暴露，國家也逐漸重視到該領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險隱患，審計工作能夠為國家了解以及規(guī)范地方投融資平臺行為提供更真實可靠的信息來源，有助于國家引導(dǎo)地方政府投融資平臺規(guī)范健康發(fā)展。

二、地方政府投融資平臺的審計現(xiàn)狀

地方政府投融資平臺具有獨立的企業(yè)法人資格，并在發(fā)展中逐步實現(xiàn)了市場化運作，當(dāng)平臺公司選擇進行外部融資時，其債權(quán)人便需要通過外部審計以了解平臺公司的實際經(jīng)營情況，同時，由于地方政府在形式或?qū)嵸|(zhì)上不能完全獨立于平臺公司，因而審計機關(guān)在政府審計工作中也需要加強對融資平臺的監(jiān)督。我國地方政府投融資平臺審計主要包括社會審計與政府審計兩類。

（一）地方政府投融資平臺的社會審計現(xiàn)狀

目前，會計事務(wù)所在對投融資平臺進行審計時兼顧了傳統(tǒng)審計方法與現(xiàn)代風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?，在透視財?wù)報表的基礎(chǔ)上同時關(guān)注平臺公司內(nèi)部控制體系與運營風(fēng)險，很大程度上補充了政府審計的不足。但是，在實務(wù)工作中，由于地方政府投融資平臺運營的特殊性，其經(jīng)營項目凸顯了一定政府職能，使得當(dāng)審計與地方政府有著密切關(guān)聯(lián)的問題時，會計師事務(wù)所面臨著較大的限制，無法全面了解平臺公司的真實情況，主要以財務(wù)報表作為發(fā)表審計意見的基礎(chǔ)，因而不夠準(zhǔn)確。會計師事務(wù)所僅僅基于地方政府投融資平臺的財務(wù)報表進行審計活動，無法對投融資平臺的持續(xù)經(jīng)營能力等重大經(jīng)營假設(shè)作出明確判斷，若發(fā)表不恰當(dāng)?shù)膶徲?，不僅無法滿足債權(quán)人、社會機構(gòu)的信息需求，同時也加大了會計事務(wù)所本身的審計風(fēng)險。

（二）地方政府投融資平臺的政府審計現(xiàn)狀

我國目前對于投融資平臺沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)管體制，政府性審計主要依靠審計署與地方審計機關(guān)，其審計工作對于地方政府投融資平臺來說意義重大。相對于銀行和會計事務(wù)所對平臺公司的審計工作而言，政府審計機關(guān)擁有良好的審計資源，包括專業(yè)人才與專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，同時，政府審計工作能夠?qū)嶋H深入，了解平臺經(jīng)營的真實情況，避免審計工作流于表面導(dǎo)致忽視某些經(jīng)營風(fēng)險，披露真實的財務(wù)信息。我國曾在2010年與2013年兩次在全國范圍內(nèi)進行了地方投融資平臺的審計工作，提供了全面、權(quán)威的審計信息，政府審計機構(gòu)基于實際審計工作過程中提出的意見對于地方投融資平臺的審計工作提供了良好的指導(dǎo)，有助于地方投融資平臺的良好發(fā)展。

三、地方政府投融資平臺審計存在的問題

隨著我國市場經(jīng)濟體制和公共財政體制的推進，對于政府投資項目的規(guī)范化、透明化的高要求使得審計工作也越來越重要。2008年金融危機的爆發(fā)，加快了我國地方投融資平臺的發(fā)展，因而要求審計工作同步推進，加強審計監(jiān)督職能，以確保國家財政資金的安全。近年來，金融危機影響日漸淡化，經(jīng)濟逐步復(fù)蘇，市政建設(shè)中國家大量財政資源的投入也漸漸進入社會公眾的視野，這要求在地方政府投融資平臺的運營中，審計工作需要更進一步嚴(yán)格要求。2011年，審計署曾頒發(fā)了《政府投資項目審計規(guī)定》，要求提升政府投資審計質(zhì)量和成效，充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，推動投資審計工作更加健康發(fā)展，促進完善投融資體制?，F(xiàn)階段，我國地方政府投融資平臺還存在以下問題。

（一）缺乏完善審計流程

在對地方政府投融資平臺進行審計時，暫未形成一套完整的審計流程。首先，在政府投融資平臺的實際審計工作中，許多政府投融資審計范圍往往只限于項目造價本身，工程財務(wù)基本未納入投融資審計范圍，審計監(jiān)督覆蓋面有限。其次，在審計過程中主要依據(jù)手工測算，現(xiàn)代信息技術(shù)相對落后，致使數(shù)據(jù)采集與分析能力受限。再次，雖然政府審計相對社會審計擁有專業(yè)人才優(yōu)勢，但是在具體審計項目中，往往審計機關(guān)需要兼顧多個項目，外部壓力對審計機關(guān)的審計工作質(zhì)量也造成一定影響。

（二）缺乏常規(guī)審計機制

我國對地方投融資平臺的審計只進行了兩次全國范圍內(nèi)的審計，并且這兩次地方投融資審計均是以專項調(diào)查的形式，審計內(nèi)容主要針對平臺債務(wù)問題，未形成全面的常規(guī)審計機制，缺少常規(guī)的審計機制使得政府機關(guān)在進行審計工作時，只關(guān)注已經(jīng)積累至較深程度的風(fēng)險，對于未顯現(xiàn)的潛在風(fēng)險不能提前識別，因而無法有效預(yù)防，重大償債風(fēng)險一旦出現(xiàn)便會引發(fā)政府債務(wù)危機，常規(guī)審計機制的缺乏減弱了審計實際工作中的監(jiān)督職能。

（三）缺乏問責(zé)問效機制

目前政府審計機關(guān)工作主要是針對暴露問題的事后調(diào)差，審計工作未能有效聯(lián)動其他部門，對于投融資平臺中存在的整改情況未全部向社會公開，問責(zé)、問下效力度不夠，政府機關(guān)審計應(yīng)對相關(guān)責(zé)任人追究到底，采取有效的震懾措施，否則審計工作淪為一種程序化的工作，無法有效預(yù)防平臺公司的經(jīng)營風(fēng)險，不能保證國家財政資金的安全。

（四）缺乏整體審計眼光

各地方政府審計機關(guān)是現(xiàn)階段投融資平臺中政府性審計的主要力量，但在審計工作中，各審計部門的眼光往往只局限在本專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)、各行其是，將整體性的審計工作人為地劃分成不同的部分，長此以往，審計人員無法從整體層面考慮審計工作，眼光的局限降低了審計人員在工作發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的敏銳性，影響了審計的效率和效果。在某些情況下，審計人員的自身專業(yè)素質(zhì)不足，還需要考慮外部專家的工作，從而提高審計質(zhì)量。

四、地方政府投融資平臺的審計發(fā)展建議

（一）完善地方政府投融資平臺審計機制

通過對我國地方政府投融資平臺的審計現(xiàn)狀分析，可以看出，我們目前兩次全國性的投融資平臺審計是一種非常規(guī)的審計工作，審計工作中主要關(guān)注點集中于政府債務(wù)，目前針對地方政府投融資平臺的審計工作沒有系統(tǒng)的法律法規(guī)，對投融資平臺審計工作中的審計目標(biāo)、執(zhí)行程序、事后評價等沒有相應(yīng)的審計機制對此予以明確指導(dǎo)，使得審計工作面臨著無法可依的難題。

財政部、銀監(jiān)會等部門先后針對投融資平臺的債務(wù)問題頒布了相關(guān)指導(dǎo)文件，對于防范投融資平臺的運營風(fēng)險意義重大，同時，政府審計機關(guān)應(yīng)結(jié)合之前兩次審計工作的經(jīng)驗，在加強自身監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一地方政府投融資平臺審計工作流程、實施規(guī)章，明確審計重點，提高審計效率效果，從而形成常規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化審計工作，盡快彌補審計工作在地方政府投融資平臺方面的空白，以相關(guān)制度為基礎(chǔ)，形成一整套完整的審計機制。另外，完善的地方政府投融資平臺審計機制有助于實際審計工作中低成本、高效率目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）建立地方政府投融資平臺問責(zé)機制

在我國，地方官員的績效考核主要以GDP作為參考指標(biāo)，這種考核機制使得地方官員往往更加關(guān)注GDP，從而忽略地方發(fā)展的實際需求，在此背景下，地方政府傾向于通過地方政府融資平臺進行大規(guī)模舉債從而進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這種唯“數(shù)量”論的建設(shè)模式往往占用了大量資金，導(dǎo)致資源利用效率低下，一旦地方官員考核指標(biāo)得到滿足，對基礎(chǔ)項目建設(shè)的關(guān)注便會大大降低，然而問責(zé)機制的缺乏，致使部分地方建設(shè)面對同樣的難題卻無法得到有效解決，最終對市政基礎(chǔ)建設(shè)與投融資平臺運營都會造成不良后果。

為改善地方政府投融資平臺發(fā)展中效率低下的局面，首先需要改變這種粗放式的城市基礎(chǔ)建設(shè)模式，進而扭轉(zhuǎn)資源錯配的現(xiàn)狀，最終提高資源利用效率，降低運營成本。建立地方政府投融資平臺問責(zé)機制應(yīng)從官員考核指標(biāo)入手，不僅關(guān)注GDP增長，同時將地方政府投融資平臺運營效率納入考核指標(biāo)，從舉債規(guī)模與市政建設(shè)規(guī)模匹配程度評價官員，建立有效的問責(zé)機制，能夠限制地方官員利用舉債凸顯政績的行為，保證政府資源對基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)建設(shè)的貢獻。

（三）引入現(xiàn)代風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬂砟?/p>

現(xiàn)代風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ降倪\用，使審計人員能主動識別與控制審計風(fēng)險，相比傳統(tǒng)審計模式而言，現(xiàn)代風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ侥苡嗅槍π缘夭扇〈胧┮越档蛯徲嬶L(fēng)險，從而提高審計效率。為更好履行公共受托的經(jīng)濟責(zé)任，審計機關(guān)在對地方投融資平臺進行審計工作時，應(yīng)著重對平臺的債務(wù)管理進行調(diào)查，督促地方政府投融資平臺的合理規(guī)范經(jīng)營，促進地方經(jīng)濟良好發(fā)展。

在審計全目標(biāo)覆蓋的要求下，審計工作面臨質(zhì)和量兩方面的考驗，現(xiàn)代風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ侥苁箤徲嬋藛T從整體層面了解地方政府投融資平臺，評估投融資平臺內(nèi)外部環(huán)境的風(fēng)險，集中針對存在重大風(fēng)險的領(lǐng)域進行審計調(diào)查，有效應(yīng)對審計工作今后的挑戰(zhàn)。另外，現(xiàn)代風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆軌蚝侠矸峙溆邢薜膶徲嬞Y源，避免審計成本的浪費，從審計工作的供應(yīng)和生產(chǎn)端入手，提高了審計產(chǎn)品的質(zhì)量和審計效率。

（四）加強對口領(lǐng)域內(nèi)審計隊伍建設(shè)

由于我國對地方政府投融資平臺的審計不甚成熟，以致在實際工作中，針對這一特殊領(lǐng)域的審計缺乏專業(yè)化的指導(dǎo)，從供給側(cè)改革的角度出發(fā)，要提高審計產(chǎn)品的質(zhì)量，必須加強審計機關(guān)專業(yè)化建設(shè)，積極培養(yǎng)兼具審計與投融資專業(yè)素質(zhì)的隊伍，提升審計機關(guān)的勝任能力。同時，地方投融資平臺應(yīng)加大內(nèi)部審計職責(zé)，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用，外部政府審計能在內(nèi)部審計的基礎(chǔ)上，利用內(nèi)部審計的成果，從而有效改善審計資源不足的局面，提高地方政府投融資平臺的審計效率。

通過對地方政府投融資平臺這一特殊領(lǐng)域內(nèi)的審計隊伍的培育，能夠在對口領(lǐng)域內(nèi)形成一套相適應(yīng)的審計流程，在實施審計工作時，審計隊伍的復(fù)合人才的高專業(yè)素質(zhì)能在保證審計質(zhì)量的前提下，明顯改善審計效率，使審計資源發(fā)揮最大效用。

五、結(jié)語

金融危機爆發(fā)后，國家出臺了4萬億的投資計劃，以及采取擴大內(nèi)需刺激消費的措施應(yīng)對金融危機。在此過程中，地方政府投融資平臺的出現(xiàn)有效解決了地方政府資金來源的難題，對推動當(dāng)時國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。由于地方政府投融資平臺規(guī)范化管理的不足，使得在運用過程中產(chǎn)生了一些債務(wù)風(fēng)險問題，與之相應(yīng)地，審計工作也面臨著同樣缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)的難題。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進，地方政府投融資平臺成為了政府進行基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)的主要方式，在如今經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”的大環(huán)境下，地方政府投融資平臺審計工作如何更好履行監(jiān)督職責(zé)，從而引導(dǎo)地方政府投融資平臺正確發(fā)展，對我國經(jīng)濟環(huán)境的健康穩(wěn)定具有重要意義。

（本文系全國會計科研課題 “中國管理會計指引體系研究”〈2015KJB013〉的階段性研究成果）

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)會計學(xué)院）

1.陳波.2015.地方政府投融資平臺審計中存在的問題及預(yù)防措施[J].經(jīng)營管理者，5。

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