●杜紅霞
推進績效評價機制 提高財政資金社會效益
——以河北省廊坊市為例
●杜紅霞
財政資金績效評價機制在我國實施以來,對于規(guī)范財政資金的使用途徑、提高財政資金的使用效率、優(yōu)化公共資源配置、完善財政資金監(jiān)督與管理等方面都發(fā)揮了重要作用。但在實施過程中,在項目指標設計的科學性、資金撥付的規(guī)范性與及時性、資金使用的效率性等方面還存在諸多問題。本文結(jié)合河北省廊坊市對2014年度重點專項資金項目的績效評價工作,發(fā)現(xiàn)實際工作中存在的主要問題,有針對性地提出促進財政資金績效評價工作機制的建議。
財政資金 績效評價 效率效益
我國對財政支出實施績效評價已經(jīng)有十幾年的時間,先后頒布和修訂了《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》、《財政支出績效評價管理暫行辦法》等文件,對績效評價的對象、內(nèi)容、目標、評價指標、評價標準與方法、評價報告、評價結(jié)果應用等都作出了具體規(guī)定??冃гu價實施以來,對于優(yōu)化公共資源配置、深化財政體制改革、促進政府職能轉(zhuǎn)型等方面都起到了重要作用。2015年1月1日,新《預算法》在全國范圍內(nèi)開始執(zhí)行,將預算的編制與財政支出的績效評價結(jié)果緊密聯(lián)系,明確指出“編制預算要參考上一年度績效評價結(jié)果”,更加強調(diào)了績效評價的重要性。
專項資金支出是我國財政支出中一個非常重要的分類,在支出總額中占據(jù)較大比重,具有來源特定(來源于財政或上級單位)、事項特定(??顚S茫┖秃怂闾囟ǎㄐ枰M行獨立核算)的特點,具有特殊的屬性和地位。為促進重點項目資金發(fā)揮最大社會效益,提高財政資金的使用效率,廊坊市財政局以發(fā)展性項目為重點,實施管理重心前移,開展嚴格的資金績效自我評價與外部評價,以期充分發(fā)揮專項資金的社會效益和經(jīng)濟效益,更好地服務于社會和百姓。在各部門對2014年發(fā)展性項目全面開展績效自評的基礎上,廊坊市財政局通過政府購買服務的方式,選取了生態(tài)造林、綠地養(yǎng)護、大氣和水污染防治、旅游業(yè)發(fā)展、國家公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建、農(nóng)村面貌改造提升行動、市區(qū)公交運營補貼、控制出生缺陷開展產(chǎn)前篩查、工業(yè)企業(yè)技術改造和保障性住房租賃補貼10個項目委托專業(yè)評價機構(gòu)進行重點評價,涵蓋林業(yè)、醫(yī)療、旅游、環(huán)保、企業(yè)等經(jīng)濟社會發(fā)展各個層面,涉及資金6億元。根據(jù)評價的結(jié)果,財政局就項目實施取得的成效、資金的使用、存在的不足及建議等問題,分別與評價機構(gòu)、項目實施單位和財政績效管理領導小組辦公室進一步進行討論評審,形成最終的評價結(jié)論,針對各個項目評價中發(fā)現(xiàn)的問題提出相應建議,作為2016年預算編制的參考和依據(jù)。
本次評價采用目標預定與實施效果比較法、因素分析法和公眾評判法。通過比較十件民生實事財政資金所產(chǎn)生的實際結(jié)果與預定的目標,綜合分析影響績效目標實現(xiàn)、實施效果的內(nèi)外因素,再結(jié)合專家評價意見及公眾調(diào)查結(jié)果,評價民生實事財政資金績效目標的實現(xiàn)程度。
(一)評價原則
1、目標導向性原則。以各民生實事財政資金的績效目標為導向,依據(jù)大量的客觀事實和數(shù)據(jù),對特定的定量、定性評價指標進行對比分析,對各民生實事財政資金的投入、產(chǎn)出和效益作出客觀、公正的評價。
2、科學客觀性原則。按照定性與定量、總量與比值相結(jié)合的方式,對民生實事財政資金的補助標準、整體水平和可持續(xù)發(fā)展狀況進行客觀評價。
3、公平公正性原則。依據(jù)各資金使用單位報送的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和報告,通過定量分析和專家評審方式實施評價,并適時公布評價結(jié)果。
(二)評分方法
本次民生實事績效評價評分采用百分制,分別由自評審核得分、宏觀評價得分與微觀評價得分三部分組成,三者權(quán)重確定分別為10%、30%和60%,其中自評審核得分為評價小組對自評情況審核評分的加權(quán)算術平均值;宏觀評價得分為專家對十件民生實事各項資金投向、資金分配、監(jiān)督管理、績效目標實現(xiàn)程度等方面評分的算術平均值;現(xiàn)場核查評分為各核查對象指標評分的算術平均值。
10個項目共評出優(yōu)秀項目6個,良好項目4個。項目總體開展情況良好,產(chǎn)生了較好的社會效益和經(jīng)濟效益,得到了老百姓的普遍肯定。特別是生態(tài)造林、綠地養(yǎng)護、大氣污染防治等項目一定程度上抑制了環(huán)境的惡化,改善了空氣質(zhì)量。
(一)生態(tài)造林專項資金項目
2014年春季計劃造林面積35萬畝,實際造林面積35.42萬畝,實際完成率101.20%,造林成活率83.40%,圓滿完成造林計劃。全年吸收二氧化碳478.38噸,釋放氧氣349.86噸。生態(tài)造林項目實施同時帶動了就業(yè),有效增加了群眾收入,產(chǎn)生了良好的社會效益。
(二)綠地養(yǎng)護管理費項目
項目的開展形成了“一街一特色”的生態(tài)路網(wǎng)景觀,2014年廊坊市通過了國家園林城市復查和河北省綠地凈增量考核。數(shù)字化案件處置排名大幅提升,提高了社區(qū)單位綠化水平和市民綠化意識。
(三)旅游業(yè)發(fā)展專項資金項目
項目的實施促進了市旅游業(yè)的發(fā)展,2014年全市接待游客1655.16萬人次,旅游收入152.78億元,占GDP的比重由2013年的6.5%上升到2014年的7.43%,同時廊坊市的知名度也大幅提高。
(四)農(nóng)村面貌改造提升行動專項資金項目
項目實施產(chǎn)生了很好的效果:硬化道路270.5萬平米,硬化文化活動場地41.8萬平米,村民日常出行便利。種植各種樹木231萬株,新增綠地192萬平米,農(nóng)廁改造100191個,設置垃圾箱(池)14630個,民居改造5743戶,鋪設供水管網(wǎng)60.5萬米,粉刷墻面和繪制文化墻68萬平米,打機井121眼?;就瓿闪恕八那濉惫ぷ鳎ㄇ謇?、清雜物、清殘垣斷壁、清庭院),街巷的環(huán)境衛(wèi)生整潔,村容村貌有明顯的改善,村民傳統(tǒng)的生活方式發(fā)生了很大的改變。
(五)市區(qū)公交運營補貼資金項目
2014年新增公交線路6條,新開辟公交站點70個,站點輻射區(qū)域更廣,市民乘車更加方便。新投放的車輛全部為新能源公交車輛,其中包含25部首次在廊坊市使用的插電式混合動力車輛。
(六)工業(yè)企業(yè)技術改造專項資金項目
(七)大氣和水污染防治專項資金項目
通過鍋爐并網(wǎng)改造、總量減排、黃標車治理等工作,2014年全年減少燃煤 61649.58噸、二氧化硫1251.33噸、氮氧化物143.41噸、煙粉塵973.43噸、化學需氧量2838.40噸、氨氮185.30噸。2014年市區(qū)達標天數(shù)為153天(其中一級天數(shù)10天),與2013年相比達標天數(shù)增加了21天,重污染天數(shù)減少了14天,PM2.5濃度與去年同期相比下降9.1%,環(huán)境污染有了一定程度的改善。
(八)國家公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建專項經(jīng)費項目
通過積極開展文化惠民活動,創(chuàng)建開展彩色周末、廣場舞比賽、合唱藝術節(jié)、特色文博會等一系列文化活動,豐富了市民的群眾文化生活,現(xiàn)場氣氛熱烈,觀眾心情愉悅,掌聲、笑聲一片,群眾反映良好,成效顯著。
(九)控制出生缺陷開展產(chǎn)前篩查專項資金項目
一是實現(xiàn)了市、區(qū)、縣全覆蓋,服務人數(shù)增加。2014年度為55754名孕婦進行了免費的產(chǎn)前篩查,范圍涉及市區(qū)、開發(fā)區(qū)及各縣。二是減少了缺陷兒的出生。從源頭上減少了缺陷兒的出生,減少和避免了大量出生缺陷導致的不良后果,減輕了家庭及個人的精神負擔,減少了補償性生育,增加了人力資源的健康存量,提高了社會及家庭的穩(wěn)定性,提高了出生人口素質(zhì)。
(十)保障性住房租賃補貼資金項目
現(xiàn)階段,燃氣企業(yè)已經(jīng)把現(xiàn)代化管理系統(tǒng)應用其中,以此實現(xiàn)對企業(yè)財務情況的審核和監(jiān)管,但是從實際角度來說,企業(yè)即便把信息化管理方式引進其中,但是受到原始管理理念的影響,應用的財務管理模式過于傳統(tǒng)性,沒有將信息化管理系統(tǒng)自身作用充分發(fā)揮,導致信息化資源的大量浪費。并且,企業(yè)在引進信息化系統(tǒng)之后,沒有根據(jù)系統(tǒng)要求來進行對應設施的研發(fā)和應用,授權(quán)管理不規(guī)范,使得不能借助信息化手段加以科學把控。
2014年廊坊市共有3917戶家庭取得了補貼資金,其中新增申請家庭281戶,很大程度上減輕了住房困難家庭的經(jīng)濟負擔,這部分家庭的住房條件得到了明顯改善,生活水平得到了提高,社會和家庭更加和諧穩(wěn)定。
(一)項目績效指標細化不夠
對績效管理政策和程序的了解程度還不夠,績效目標不能通過清晰、可衡量的指標值予以體現(xiàn),不利于項目日常管理、考核和事后評價。例如“旅游業(yè)發(fā)展專項資金項目”在編制績效指標時將“廊坊知名度大幅提高”定為質(zhì)量指標,內(nèi)容不具體,難以評價?!稗r(nóng)村面貌改造提升行動專項資金項目”單位對績效管理政策和程序的了解程度不同,績效管理意識有待進一步加強,項目績效指標預算有待進一步細化?!笆袇^(qū)公交運營補貼資金項目”的績效目標未能通過清晰、可衡量的指標值予以體現(xiàn),不利于項目日常管理、考核和事后評價?!氨U闲宰》孔赓U補貼資金項目”單位缺乏根據(jù)項目的實際情況制定更加細化的績效指標,績效指標沒有通過更加清晰、細化、可衡量的指標值予以體現(xiàn)。
(二)項目執(zhí)行緩慢影響項目進度
一是相關部門審核、批復程序較多,時間較長,一定程度上影響了項目進度。例如“旅游業(yè)發(fā)展專項資金項目”由于項目實施過程中,需要政府相關部門領導的審核、批復,程序較多,時間較長,一定程度上影響了項目進度?!皣夜参幕阵w系示范區(qū)創(chuàng)建專項經(jīng)費”市文廣新局在資金使用前,每次都召開黨組會議進行研究,通過后向市政府上報專項資金使用計劃。由于審批手續(xù)多,審批速度慢,有些計劃被否定不能執(zhí)行,有些計劃執(zhí)行進度受到影響。二是項目規(guī)劃時間較長,原定計劃被否定不能執(zhí)行,進度受到影響,項目年度內(nèi)未完成?!按髿夂退廴痉乐螌m椯Y金項目”中的子項目“生態(tài)功能紅線劃定”、“海創(chuàng)智庫六項工程”、“廊坊開發(fā)區(qū)學校鍋爐改造”、“市區(qū)環(huán)境敏感點綠化”等項目由于組織實施較晚、規(guī)劃設計時間較長等原因開展緩慢,項目年度內(nèi)未完成。三是項目缺乏操作性,無法正常開展?!按髿夂退廴痉乐螌m椯Y金項目”中子項目購買引火煤專項資金70萬元,用于2014取暖季前為更換節(jié)能環(huán)保爐具的居民戶免費配發(fā)清潔引火煤。由于供應商在中標后書面退出,其他供應商也無力完成該采購項目,同時鑒于已進入取暖期,大部分住戶已生火取暖,已錯過最佳配送時機,因此停止了清潔引火煤招標采購,此項目沒有實施。
(三)項目資金使用和撥付欠規(guī)范
在專項項目績效評價過程中,普遍存在的一個問題是專項資金使用未建立相應的管理制度,有個別單位專項資金未單獨核算。個別專項項目驗收較晚,資金撥付不及時,影響了專項資金使用效率。例如“生態(tài)造林專項資金項目”評價中部分縣將市級生態(tài)造林專項資金、縣級財政資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政資金在專項支出科目一起核算,未單獨設立市級??詈怂憧颇浚参唇⑤o助核算明確市級專項資金用途?!熬G地養(yǎng)護管理費專項資金項目”沒有建立相應的專項資金管理辦法;沒有??顚S?,單獨核算。如雇傭工人工資,沒有按城區(qū)綠地面積和非城區(qū)綠地面積養(yǎng)護的實際工作量進行核算,因此在考評城區(qū)綠地的用工費用方面存在不準確性。“市區(qū)公交運營補貼資金項目”未制定運營補貼資金管理辦法,不利于補貼資金的日常管理、監(jiān)督和檢查。
(四)固定資產(chǎn)采購和使用效率較低
有的設備采購缺乏完整的招投標手續(xù)。例如“控制出生缺陷開展產(chǎn)前篩查資金項目”廊坊市婦幼進行產(chǎn)篩的設備由PE公司河北省的唯一代理商——石家莊金篩查醫(yī)療器械有限公司免費提供,雙方約定配套試劑必須從該公司采購,五年后設備歸廊坊市婦幼所有。產(chǎn)篩試劑的采購過程缺乏完整的招、投標手續(xù),需進一步完善。有的設備到位后較長時間仍未投入使用,處于閑置狀態(tài)。廊坊市行動辦規(guī)劃設計組2014年9月份采購的總價值109650元的17臺觸控一體機,至2015年6月30日,仍存放在林業(yè)局辦公室,未投入使用。其主要原因是設備軟件應用部分需要二次開發(fā)才能滿足采購目的,為此需向該設備供應商另行支付相關費用。
(一)合理編制項目績效目標,加大資金支持
科學量化指標,定量與定性相結(jié)合。項目單位要提高績效管理意識,了解掌握績效管理政策和規(guī)定,在預算申報前,深入細致地進行調(diào)研,收集、整理基礎數(shù)據(jù),制定詳細準確便于實際操作的績效預算指標,從時間和成果等各方面明確績效完成目標,科學安排支出預算,注重財政支出的經(jīng)濟性、效率性和有效性,實現(xiàn)績效預算管理。根據(jù)市場需求,加大資金支持。綜合考慮市場需求和價格變化情況、原材料成本增加、人工成本提高等因素,及時調(diào)整安排增加資金,對一些重點企業(yè)的重點項目集中資金進行重點扶持。
(二)簡化審批手續(xù),充分發(fā)揮財政資金使用效率
針對項目特點,相關部門簡化審批手續(xù),提高審批效率,推進項目的實施,加快項目進度;項目計劃發(fā)生變動要嚴格按照新 《預算法》的要求編制調(diào)整方案,履行相關手續(xù),保證調(diào)整方案合法合規(guī)。根據(jù)項目不同情況和特點,按照時間和進度,及時足額撥付資金,避免資金滯留挪用現(xiàn)象發(fā)生,保證項目順利實施,提高資金使用效率,減少資金結(jié)轉(zhuǎn)。
(三)嚴格招投標手續(xù),有效使用固定資產(chǎn)
相關部門按照國家的相關政策規(guī)定,對需要采購的實物資產(chǎn)統(tǒng)一進行招投標,完善采購過程中的招投標手續(xù)。有效使用固定資產(chǎn),防止固定資產(chǎn)購而不用,閑置浪費,提高固定資產(chǎn)的使用效益,發(fā)揮固定資產(chǎn)的使用價值。
(四)實施過程控制,建立項目進展定期匯報機制
項目執(zhí)行單位要分解落實各子項目至主管領導及責任科室,定期召開項目進展匯報會,匯總各子項目進展情況和面臨的難題。各部門專家集中討論,總結(jié)經(jīng)驗成果,制訂解決方案,安排下一步工作重點。同時,需要建立日常辦公協(xié)調(diào)部門,整合各責任單位子項目方案安排、成果數(shù)據(jù)、總結(jié)報告等,為項目整體推進提供信息平臺。對于進程明顯緩慢的項目,主管部門要加強重視程度,針對項目特點,加快實施進度。對確實無法開展項目剩余的資金需要重新安排新的項目,在項目計劃制訂過程中要嚴格把關,使設計的項目能夠有效實施,充分發(fā)揮財政資金效益。
(作者單位:河北省廊坊市財政局)
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