政務公開與法治政府建設

●翟繼光

政務公開與法治政府建設

●翟繼光

政務公開與法治政府建設之間具有密切的邏輯聯(lián)系。政務公開是法治政府建設的前提條件，政務公開是法治政府建成的基本標志。在法治政府建設背景下，政務公開應當遵循法治、及時、準確和便民的原則。我國政務公開的不足主要表現(xiàn)為法治水平較低、全面性不足和及時性不夠。完善我國政務公開應從法治政府建設的高度制定政務公開領域的基本法，確立全面政務公開制度并增強政務公開的及時性。

政務公開 法治政府 政府信息公開

一、政務公開與法治政府建設的邏輯聯(lián)系

政務公開與法治政府建設之間具有密切的邏輯聯(lián)系，政務公開是法治政府建設的前提條件，政務公開是法治政府建成的基本標志。

（一）政務公開是法治政府建設的前提條件

法治政府是處于法治狀態(tài)之下、受法律嚴格約束、依法行政的政府。法治政府是處于法治狀態(tài)之下的政府，而法治的基本含義是法律的治理，法律是確定一切權(quán)利和義務的最高標準，任何主體均沒有超越法律的權(quán)力，也不能游離在法律管轄范圍之外。只有政務公開，才能判斷政府是否嚴格依照法律規(guī)定來確定自己的權(quán)利和義務，是否享有超越法律的權(quán)力，是否游離在法律管轄范圍之外。正如有學者所指出的，政務公開對于提高政府行政行為的透明度、維護社會公平、保障公民權(quán)利具有重要作用。

在法治政府之下，人民可以做任何事情，除非法律禁止，而政府則不能做任何事情，除非法律授權(quán)。因此，法治政府給予人民最大的自由，而授予政府最小的權(quán)力；人民的權(quán)利得到最充分的保障，而政府的權(quán)力則受到嚴格限制。只有政務公開，才能判斷政府所行使的一切權(quán)力是否都有明確的法律授權(quán)，才能判斷政府的權(quán)力是否受到法律的嚴格限制。因此，也可以說政務公開是法治政府、依法治國的必然要求。

法治政府的本質(zhì)是主權(quán)在民，法律由人民制定，政府的權(quán)力由人民通過法律授予和限制。只有政務公開，人民才能對政府進行充分的監(jiān)督，才能確保政府始終處于人民的控制之下，才能實現(xiàn)政府為人民服務的本質(zhì)永遠不變。有學者認為，政府信息是一種公共財產(chǎn)及公共資源。這種公共財產(chǎn)和公共資源的主人也是人民，因此，通過政務公開將本來屬于人民的財產(chǎn)和資源歸還于人民也是主權(quán)在民思想的體現(xiàn)。

（二）政務公開是法治政府建成的基本標志

既然政務公開是法治的前提條件，法律當然會明確規(guī)定政務公開，此時的政務公開就已經(jīng)成為法律對政府的明確授權(quán)與限制。作為授權(quán)，政府有權(quán)進行政務公開，任何人不能對該項制度本身的合法性提出質(zhì)疑；作為限制，政府必須進行政務公開，必須嚴格依照法律規(guī)定的條件、程序、內(nèi)容、期限等進行政務公開，否則就是行政不作為或者違法政務公開。因此，凡是法治政府建設比較完善的國家和地區(qū)，其政務公開也是比較完善的。反過來，也可以認為，凡是政務公開比較完善的國家和地區(qū)，其法治政府建設也比較完善。

政務公開是法治政府自覺、自愿的行為。法治政府是人民政府，需要事事、時時接受人民的監(jiān)督，因此，政府會自覺將自己的政務行為向人民公開，以接受人民的監(jiān)督，并保持其人民政府的本色。法治政府是責任政府，政府對其所做出的每一件政務都要承擔責任，包括道德責任、法律責任和政治責任。為防止承擔比較嚴重的責任，政府也會自愿將其各種政務在事先、事中和事后進行全方位的公開。一方面充分聽取人民的意見，保證政府作出的政務符合最大多數(shù)人民的意愿；另一方面，也可以動員廣大人民群眾來監(jiān)督政府各個機關(guān)、各個成員的每一項政務行為，及時發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為，將政府的錯誤降低到最低，將政府未來可能承擔的責任降低到最低。因此，凡是能夠自覺、自愿進行政務公開的國家和地區(qū)也是法治政府建設比較完善的國家和地區(qū)。正如有學者所指出的，信息公開對于公民有序參與政治公共事務的管理，監(jiān)督制約權(quán)力，使權(quán)力規(guī)范行使，避免無權(quán)行使、越權(quán)行使、權(quán)力濫用和權(quán)力不作為具有重要作用，應發(fā)揮政府信息在公開遏制、減少、發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督腐敗方面的重要作用。

法治政府是人民當家做主的政府，政府的一切政務都是在履行人民賦予它的職責，都是在實現(xiàn)人民的意志，政府是人民實實在在的公仆。作為公仆，政府必須將其一切政務向主人公開，以接受主人的監(jiān)督并獲得主人的肯定。由于代議制民主的存在，人民將部分權(quán)力委托給了自己的代表，而人民的代表又將部分權(quán)力授予了政府，而大多政務也僅僅是政府的某一個部門或者某一個成員代表政府作出的，這種層層委托、層層代理就出現(xiàn)了信息不對稱的問題。作為最終主權(quán)者的人民與實際行使權(quán)力的主體之間出現(xiàn)了分離，為確保實際行使權(quán)力的主體不背離其公仆的職責，人民必須充分掌握政府一切政務的準確信息，以此才能保證作為公仆的政府不會異化為凌駕于主人之上的惡仆。因此，凡是政務公開比較健全的國家和地區(qū)，其政府的公仆本色也是保持得比較好的國家和地區(qū)，也是法治政府比較健全的國家和地區(qū)。

二、法治政府建設中政務公開的基本原則

在法治政府建設的背景下，政務公開應當遵循法治、及時、準確和便民的原則。

（一）法治原則

政務公開首先要遵循法治原則，因為政務公開本身就是一項權(quán)力，根據(jù)法治政府所要求的一切權(quán)力均需得到法律授權(quán)的原則，政務公開也必須首先有法律的明確授權(quán)，在未得授權(quán)的情形下進行政務公開就是違法行為。如我國《憲法》第27條明確規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！边@實際上就是對政務公開的憲法性授權(quán)。涉及不同領域的法律則在各自領域?qū)φ展_進行了明確的授權(quán)，如《預算法》第14條第1款規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明?！边@是對預算公開的明確授權(quán)?！墩少彿ā返?3條明確規(guī)定：“政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則?！薄额A算法》第14條第3款規(guī)定：“各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開?！边@些則是對政府采購信息公開的明確授權(quán)。

政務公開與國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私難免發(fā)生沖突，由于國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私均為法律保護的重要權(quán)利，因此，需要由法律來衡量政務公開與國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私保護之間的價值高低并作出明確劃分。原則上，在沒有法律明確授權(quán)時，政務公開不能侵犯國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私。有學者指出，我國應制定《個人隱私法》，完善《商業(yè)秘密法》，修改《保密法》，切實保障個人隱私、商業(yè)秘密和國家機密不受政務公開的侵害?！墩畔⒐_條例》第14條第3款規(guī)定：“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！庇纱丝梢?，法律對于國家秘密給予了特殊保護，政務公開絕對不能公開國家秘密，對商業(yè)秘密和個人隱私僅賦予了一般保護，即在“對公共利益造成重大影響”時，政務公開可以凌駕于商業(yè)秘密和個人隱私之上。

（二）及時原則

及時是政務公開所涉及信息的生命，因為政務公開的目的之一是確保人民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，只有及時獲取相關(guān)政務信息，人民才能及時判斷政務是否合法，是否合情合理，才能及時行使監(jiān)督權(quán)。一旦錯過相應的期限，政務信息的價值將大打折扣?！墩畔⒐_條例》第18條規(guī)定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！边@一規(guī)定就體現(xiàn)了政務公開的及時性原則。

政務公開大多是由政府主動向社會公眾進行，但也有一些政務公開是在當事人申請后才向該當事人個別進行的。對于該類申請政務公開，也應遵守及時原則，否則，可能影響申請人開展其他行為或者作出其他決策?！墩畔⒐_條例》第24條規(guī)定：“行政機關(guān)收到政府信息公開申請，能夠當場答復的，應當當場予以答復。行政機關(guān)不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復；如需延長答復期限的，應當經(jīng)政府信息公開工作機構(gòu)負責人同意，并告知申請人，延長答復的期限最長不得超過15個工作日?！鄙鲜鲆?guī)定就是對申請政務公開及時性提出的要求。

及時的基本標準是能夠滿足政務公開所欲實現(xiàn)的目的以及滿足申請人的需要。因此，原則上政務公開的期限應當因人而異、因事而異。如果某項政務信息公開的期限不利于該項公開所欲實現(xiàn)的目的或者不能滿足申請人的需要，則可以認為該項政務公開并未滿足及時原則。

（三）準確原則

如果說及時是政務公開所涉及信息的第一生命，準確則是政務公開所涉及信息的第二生命。一旦喪失準確性，不但政務公開的價值蕩然無存，還可能帶來負面的影響，從而使政務公開變成危害公共利益的邪惡制度?！墩畔⒐_條例》第6條規(guī)定：“行政機關(guān)應當及時、準確地公開政府信息。”這里明確規(guī)定了準確原則。

政務公開中的準確原則有兩個具體要求：一是真實，二是全面。所謂真實是指在政務公開過程中未對信息進行任何違背客觀事實的編輯、加工和整理，在公開主體所知曉的范圍內(nèi)，該信息與客觀實際是相符合的。如在重大自然災害中，相關(guān)傷亡和財產(chǎn)損失的數(shù)據(jù)很難保證與客觀實際完全一致，但在政府所掌握信息的范圍內(nèi)，不應對相關(guān)信息進行違背客觀事實的編輯、加工和整理。再比如，各級財政機關(guān)在公開各級人大批準后的預算時，也不允許進行任何編輯、加工和整理，即應當原樣公開，但涉及國家秘密的除外。所謂全面是指應當將政府所掌握的與某一政務相關(guān)的全部信息予以公開，不能有所隱瞞與遺漏。信息是作出決策的依據(jù)，一旦信息不全，作出的決策很可能出現(xiàn)偏差，甚至出現(xiàn)錯誤。當然，哪些信息是與某一政務“相關(guān)的”仍需要公開的主體予以判斷。原則上，作為一個理性的主體在通常情形下認為與某項政務 “相關(guān)的”信息都應予以公開。一旦有相當數(shù)量的公眾對公開機關(guān)公開信息的全面性提出質(zhì)疑，即可初步認定公開機關(guān)在全面性方面存在缺陷。因此，公開機關(guān)在判斷“相關(guān)性”時應遵循最大可能性原則，即只要有可能具有“相關(guān)性”，哪怕這種“相關(guān)性”是抽象的和微不足道的，公開機關(guān)也應盡量予以公開。

（四）便民原則

為達政務公開之目的，必須遵循便民原則。政務公開是為了接受人民的監(jiān)督，因此，必須以方便公眾獲取的方式來公開相關(guān)信息?！墩畔⒐_條例》第5條規(guī)定：“行政機關(guān)公開政府信息，應當遵循公正、公平、便民的原則?！庇纱丝梢?，便民原則在政務公開中處于基本原則的地位。

便民原則有兩個基本要求：一是獲取信息便捷，二是獲取信息成本低。便捷要求獲取信息的方法方便、快捷，不需要事先申請或者具備特殊條件或者準備特別設備等?！墩畔⒐_條例》第15條規(guī)定：“行政機關(guān)應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開?！边@里規(guī)定了各種不同的公開方式和渠道，主要是考慮到方式越多，越能體現(xiàn)方便、快捷，而且對不同公眾而言，方便、快捷的方式是不同的。如對于網(wǎng)民而言，網(wǎng)站是方便、快捷的方式；而對于上網(wǎng)不便的公眾而言，廣播、電視可能是更加方便、快捷的方式。

獲取信息的成本主要包括向政府繳納費用和獲取信息方式方法的成本?！墩畔⒐_條例》第17條規(guī)定：“行政機關(guān)依申請?zhí)峁┱畔ⅲ梢允杖z索、復制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。行政機關(guān)不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供政府信息?！蔽覈展_本身并不收費，但如果需要檢索、復制和郵寄，則需要按照成本收取一定的費用。只要政務公開的方式方法足夠便捷，公眾獲取信息原則上是不需要額外耗費成本的。如網(wǎng)民在上網(wǎng)的同時即可獲取政務信息，不需要再額外支付費用。公眾在收聽廣播或者收看電視的同時即可獲取政務信息，也不需要再額外支付費用。但如果一定要通過報紙獲取政務信息，則公眾還需要支付購買報紙的費用，這種政務公開方式的成本就比較高，原則上，不建議采取這種方式。

三、我國政務公開的不足與完善建議

我國政務公開的不足主要表現(xiàn)為法治水平較低、全面性不足和及時性不夠。完善我國政務公開應從法治政府建設的高度制定政務公開領域的基本法，確立全面政務公開制度并增強政務公開的及時性。

（一）我國政務公開的不足

我國政務公開的法治水平較低，主要表現(xiàn)為政務公開的法律規(guī)范較少，政府執(zhí)行有關(guān)政務公開法律、法規(guī)的狀況不理想。目前我國尚無一部規(guī)范政務公開的完整法律，相關(guān)規(guī)定散見于各類涉及具體事項的法律之中。這些規(guī)定比較零散，而且大多是原則性規(guī)定，缺乏可操作性，也缺少相應的法律責任，對政府的約束力不強?！墩畔⒐_條例》比較全面地規(guī)范了政府信息公開事項，但其效力較低。由于政務公開并非政府機關(guān)的重要工作，且在工作考核中所占比重較低，導致政府機關(guān)對政務公開普遍重視不夠，在政務公開方面，政府機關(guān)對現(xiàn)行法律、法規(guī)的執(zhí)行狀況并不理想。

我國政務公開的全面性不足，主要表現(xiàn)在主動公開的政務信息范圍較窄，已經(jīng)公開的政務信息不夠全面。由于我國法治政府建設尚處于初級階段，政府還不習慣于將一切能夠公開的政務信息予以公開，目前政府主動公開的政務信息僅限于法律、法規(guī)明確要求其公開的。還有大量的政務信息，雖然法律、法規(guī)并未明確規(guī)定要公開，但也并不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，這些政務信息理應全部公開。如行政復議決定書原則上都應當公開，但目前公開的范圍還相當有限，以稅務行政復議決定書為代表的部門復議決定書基本上都未公開。在某些政府部門（如國家稅務總局）的官方網(wǎng)站上，一些比較重要的規(guī)范性文件竟然找不到，更不用說其可以保證將全部現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件予以全部公開了。對于已經(jīng)公開的政務信息而言，其所涉及的內(nèi)容也非常有限，僅僅依靠政府公開的信息，很難對政府進行監(jiān)督。還有部分政府部門在公開相關(guān)政務信息時有意刪除、省略或者遺漏了很多相關(guān)信息，致使很多政務信息的價值大打折扣。如有學者就明確指出，目前，一些基層政府在信息公開方面存在“空”、“假”、“慢”等問題。

我國政務公開的及時性不夠，主要表現(xiàn)在主動公開政務信息的期限過長，對突發(fā)事件進行政務公開的效率較低。一些法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，在制定機關(guān)通過以后并不能在最短的時間內(nèi)在其官方網(wǎng)站公布，而是要等待若干天。對于掌握現(xiàn)代科學技術(shù)的政府而言，讓公眾等待這幾天時間實在沒有必要。在很多官方網(wǎng)站上公布的部門職責、辦事流程等更新不及時，給公眾帶來了不必要的誤導、浪費了公眾的時間成本與其他成本。在應對突發(fā)事件時，部分政府部門不發(fā)聲、不表態(tài)，放任小道消息肆意傳播，在政務公開方面存在不作為的現(xiàn)象。部分政府部門在進行政務公開時總是將一些公眾已經(jīng)知曉、過時陳舊的信息公布于眾，對于已經(jīng)掌握的最新信息卻不予公開，導致政務公開的效率較低。公眾已經(jīng)習慣于從小道消息獲取突發(fā)事件的最新進展，而用政務公開的信息來確認小道消息。正如有學者所指出的，我國《政府信息公開條例》仍存在制度不完善、公開力度不足、公民參與能力不夠等問題。

（二）完善我國政務公開的建議

完善我國政務公開首先應從法治政府建設的高度制定政務公開領域的基本法，將我國現(xiàn)行的《政府信息公開條例》上升為《政府信息公開法》并完善相關(guān)制度。在《預算法》、《政府采購法》、《稅收征收管理法》等具體領域的法律規(guī)范中也應完善有關(guān)政務公開的制度，特別是明確政務公開的期限、內(nèi)容和方式，同時增加比較完善的法律責任制度，保證政務公開制度能夠真正得到貫徹執(zhí)行。

其次，應確立全面政務公開制度。對于政府而言，政務公開是原則，保守秘密是例外，即只要沒有法律、法規(guī)明確規(guī)定某種政務信息應予保密，原則上都屬于政務公開的范圍，政府可以根據(jù)相關(guān)信息所涉及公眾的范圍，選擇主動公開或者申請公開。目前比較急迫的就是迅速實現(xiàn)行政處罰決定書、行政復議決定書的全面公開（當事人名稱予以隱藏），以利于公眾監(jiān)督政府的行政執(zhí)法活動。

最后，應增強政務公開的及時性。對于法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，應當在通過后的第一時間，原則上為當天予以公布，禁止某些網(wǎng)站通過法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件公布的時間差來牟利。對于政府官方網(wǎng)站上所公布的一些信息都應當確保是最新的，對過時、失效的信息及時進行全面清理。在應對突發(fā)事件時，主管政府部門應當?shù)谝粫r間發(fā)聲、表態(tài)，在第一時間將其所掌握的信息以及事件的進展公之于眾，確立政務公開在公眾獲取信息方面的主導權(quán)。

（作者單位：中國政法大學民商經(jīng)濟法學院）

1.翟繼光.2011.財政法學原理[M].經(jīng)濟管理出版社。

2.劉恒利.2014.試析我國政府信息公開的困境及措施.法制與社會[J]，6。

3.丁啟明、宋惠玲.2015.法治政府建設背景下政務公開的目的意義研究[J].知與行，1。

4.楊冬梅.2015.以政務公開推進法治政府建設.中共山西省委黨校學報[J]，1。