城市產(chǎn)業(yè)政策的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革路徑研究

◎ 韓永輝 韓銘輝 沈怡青

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城市產(chǎn)業(yè)政策的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革路徑研究

◎ 韓永輝 韓銘輝 沈怡青

摘 要：在中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革重心從需求側(cè)轉(zhuǎn)變到供給側(cè)的背景下，本文首先闡述供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和城市產(chǎn)業(yè)政策的理論內(nèi)涵；其次，重點(diǎn)討論城市產(chǎn)業(yè)政策對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)變遷的作用機(jī)制，針對(duì)供給側(cè)的勞動(dòng)力、資本、土地和創(chuàng)新四個(gè)主要因素，提出城市產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)更多地側(cè)重于增加勞動(dòng)力的有效供給、增加資本的有效供給、優(yōu)化整合城市土地配置、推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和提高創(chuàng)新能力，從而深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，糾正要素配置扭曲，提高全要素生產(chǎn)率。

關(guān)鍵詞：城市產(chǎn)業(yè)政策 供給側(cè) 結(jié)構(gòu)性改革

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜而具挑戰(zhàn)性，需求側(cè)的投資和出口疲軟，內(nèi)需的增長(zhǎng)拉動(dòng)力量減弱，供給側(cè)的一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)由于成本高、產(chǎn)品技術(shù)品質(zhì)低，不能滿足消費(fèi)者對(duì)高端產(chǎn)品的需求，部分行業(yè)開(kāi)工率不足和產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重，發(fā)揮不了創(chuàng)造新需求支撐經(jīng)濟(jì)增速作用（滕泰，2015）［1］。2015年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議特別提出要“著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于積極發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用，加快培育形成新供給新動(dòng)力的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是對(duì)“十三五”開(kāi)局經(jīng)濟(jì)工作的關(guān)鍵部署。推進(jìn)供給側(cè)改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的重大創(chuàng)新和必然要求，是應(yīng)對(duì)全球價(jià)值鏈重構(gòu)下綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)新形勢(shì)的主動(dòng)選擇。多年來(lái)，以貨幣政策和財(cái)政政策為主的總需求管理，確實(shí)刺激過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也平抑過(guò)通貨膨脹，但由于經(jīng)濟(jì)本身非常抽象，需求管理的節(jié)奏難以準(zhǔn)確把握，加上對(duì)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化判斷不足，往往造成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行波動(dòng)未被有效熨平而反被階段性放大。

城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中心和引擎，產(chǎn)業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素，決定著城市的競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展?jié)摿Γɡ钛┢G、李杰，2015）［2］。按照供給側(cè)改革的方向和要求，研究如何提高城市一級(jí)政府的行政能力和效率（State Capacity），采用更偏重供給側(cè)的地方產(chǎn)業(yè)政策工具對(duì)促進(jìn)中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展顯得尤為重要。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與城市產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵釋辯

（一）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)理論上，“供給側(cè)”與“需求側(cè)”相對(duì)應(yīng)。“需求側(cè)”包括投資、消費(fèi)、出口，被稱(chēng)為“三駕馬車(chē)”，決定短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！肮┙o側(cè)”包括勞動(dòng)力、土地、資本、創(chuàng)新、制度等要素，各要素在市場(chǎng)配置調(diào)節(jié)下決定中長(zhǎng)期的潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革推進(jìn)供給結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展（賈康，2015）［3-4］?；貧w供給側(cè)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史必然選擇。雖然，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放近40年飛速發(fā)展，中國(guó)不僅成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，而且進(jìn)入了中等偏上收入國(guó)家行列，但是，新的問(wèn)題也隨之而來(lái)。中國(guó)的供需關(guān)系正面臨嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性失衡，“供需錯(cuò)位”成為阻擋經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的重大障礙：一方面，在長(zhǎng)期形成的粗放式發(fā)展慣性作用下，一些重化工和制造業(yè)形成了嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩，成為制約經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的包袱；另一方面，供給體系的中低端產(chǎn)品過(guò)剩，高端產(chǎn)品供給不足。供需的結(jié)構(gòu)性失衡同時(shí)也反映在環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、公共服務(wù)、社會(huì)公平等領(lǐng)域的缺陷。根據(jù)庫(kù)茨涅茨增長(zhǎng)理論模型，一國(guó)在從中等收入國(guó)家向高收入國(guó)家邁進(jìn)之時(shí)，正是其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化最劇烈的時(shí)期。中國(guó)經(jīng)濟(jì)如今面臨的最突出矛盾不是總量矛盾，而是結(jié)構(gòu)問(wèn)題，加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革恰逢其時(shí)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不是實(shí)行需求緊縮，是供給和需求兩手都得抓，但主次分明（劉世錦，2015）［5］；不是搞新“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，而是更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，明確政府的權(quán)力邊界，從生產(chǎn)、供給端入手，調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，為真正啟動(dòng)內(nèi)需，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力尋求路徑。

（二）“供給側(cè)”政策與“需求側(cè)”政策的區(qū)別辨析

“供給側(cè)”政策強(qiáng)調(diào)通過(guò)提高生產(chǎn)能力以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而“需求側(cè)”政策則更強(qiáng)調(diào)通過(guò)提高社會(huì)需求以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，兩類(lèi)政策手段對(duì)如何拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著截然不同的理念?！靶枨髠?cè)”政策認(rèn)為需求不足導(dǎo)致產(chǎn)出下降，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)應(yīng)通過(guò)“刺激政策”提高總需求，例如，貨幣政策（放松流動(dòng)性）和財(cái)政政策（凱恩斯主義）等手段，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體在短期內(nèi)使實(shí)際產(chǎn)出達(dá)到潛在產(chǎn)出?！肮┙o側(cè)”政策認(rèn)為市場(chǎng)可自動(dòng)調(diào)節(jié)并使實(shí)際產(chǎn)出回歸潛在水平（哈耶克市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置效率思想），并不需要“刺激政策”調(diào)節(jié)，取而代之的是采用產(chǎn)業(yè)政策等中長(zhǎng)期制度性措施提高生產(chǎn)能力（即提高潛在產(chǎn)出水平），促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)，核心是提高全要素生產(chǎn)率（熊皮特顛覆性創(chuàng)新思想）。政策手段上，除產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃之外，還包括簡(jiǎn)政放權(quán)、放松管制、金融改革、國(guó)企改革、土地改革、提高創(chuàng)新能力等制度性改革，但從供給側(cè)管理角度看，本質(zhì)上均是提高全要素生產(chǎn)率的措施。雖然“供給側(cè)”政策與“需求側(cè)”政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的理念不同，但兩者在操作上并非完全對(duì)立，在各國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)用中也通常交織使用。

（三）城市產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵

1.產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵。產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)而對(duì)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的各種政策的總和。汪同三和齊建國(guó)（1996）將其明晰為，產(chǎn)業(yè)政策指政府通過(guò)政策手段對(duì)資源配置進(jìn)行干預(yù)，對(duì)企業(yè)行為限制（強(qiáng)制型）和誘導(dǎo)（激勵(lì)型），對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向施加影響的一系列政策［6］。產(chǎn)業(yè)政策的正確制定和有效施行可以促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)平衡，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)合理化和資源有效配置。

2.城市產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵與有效性條件。產(chǎn)業(yè)政策具有三個(gè)層次，其中國(guó)家層級(jí)制定和施行的產(chǎn)業(yè)政策位居最高層次，在國(guó)家頂層政策的原則指導(dǎo)下，各省區(qū)和城市可以根據(jù)地方實(shí)情制定具體的產(chǎn)業(yè)政策。城市產(chǎn)業(yè)政策居于產(chǎn)業(yè)政策體系的微觀層次，它是國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策在城市空間范圍的展開(kāi)及具體化，并且又帶有城市的特點(diǎn)（津夫，1988）［7］。城市產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，產(chǎn)業(yè)部門(mén)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)配套政策。

由于城市產(chǎn)業(yè)政策在城市空間范圍內(nèi)實(shí)施，其選擇與制定通常會(huì)結(jié)合城市的地方實(shí)情，根據(jù)城市的性質(zhì)特點(diǎn)，把城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市規(guī)劃、城市建設(shè)、土地利用、城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展結(jié)合起來(lái)全局考慮。城市產(chǎn)業(yè)政策的有效實(shí)施一般應(yīng)具備三個(gè)條件：其一，有序性。由于城市的發(fā)展通常要經(jīng)歷初級(jí)、成長(zhǎng)和成熟完善三階段，各個(gè)階段有各自的特點(diǎn)，城市產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施應(yīng)該與其所處的城市發(fā)展階段相適應(yīng)。其二，協(xié)調(diào)性。協(xié)調(diào)性既要求城市產(chǎn)業(yè)政策與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和省區(qū)產(chǎn)業(yè)政策相互協(xié)調(diào)，又要求本地城市產(chǎn)業(yè)政策與周邊城市或省區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同發(fā)展。其三，針對(duì)性。一個(gè)有效的城市產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該有所側(cè)重，根據(jù)城市的規(guī)模異質(zhì)性、功能異質(zhì)性和區(qū)位異質(zhì)性等城市所處的環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征來(lái)因地制宜制定和施行。

二、城市產(chǎn)業(yè)政策對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)變遷的作用機(jī)制

為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)創(chuàng)造更好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和制度條件，要依賴宏觀政策、產(chǎn)業(yè)政策、微觀政策、改革政策和社會(huì)政策這“五大政策支柱”的整體融合、有機(jī)結(jié)合和相互配合。其中，城市產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施尤為重要。產(chǎn)業(yè)政策要遵循產(chǎn)業(yè)政策對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)變遷的作用機(jī)制規(guī)律，才能更好地適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向和要求，增強(qiáng)功能性產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果。產(chǎn)業(yè)政策對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)變遷的作用機(jī)制主要包括以下三個(gè)方面：

（一）城市產(chǎn)業(yè)政策有助于驅(qū)動(dòng)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

城市維度的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策通過(guò)對(duì)生產(chǎn)要素資源的合理配置，有助于形成有自身特點(diǎn)的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的新階段，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程成為了發(fā)展的要?jiǎng)?wù)所在，為確保城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，必須解決城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題，如城市產(chǎn)業(yè)部門(mén)結(jié)構(gòu)不合理、城市產(chǎn)業(yè)空間區(qū)域分布不合理、生產(chǎn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理等。此時(shí)，地方政府產(chǎn)業(yè)政策定制部門(mén)經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)研，把握區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段和生態(tài)要素層次，出臺(tái)因地制宜的城市產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整其產(chǎn)業(yè)部門(mén)結(jié)構(gòu)。通過(guò)落實(shí)產(chǎn)業(yè)部門(mén)的結(jié)構(gòu)性政策措施，有利于引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)部門(mén)把握和選擇其勞動(dòng)力、資本和技術(shù)的層次需要和方向，通過(guò)結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，讓每單位生產(chǎn)要素發(fā)揮其最大價(jià)值。由是，制定城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)要求，通過(guò)扶優(yōu)限劣的政策傾斜，有助于對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和改造，促進(jìn)新供給和高質(zhì)量供給的形成，淘汰落后供給要素。

（二）城市產(chǎn)業(yè)政策有助于協(xié)調(diào)社會(huì)總需求和總供給的平衡

城市產(chǎn)業(yè)組織政策致力于企業(yè)組織的改組、重建或企業(yè)破產(chǎn)、合并和企業(yè)集團(tuán)的培育及合理布局，以追求規(guī)模效益、結(jié)構(gòu)效益和布局效益，這有利于優(yōu)化勞動(dòng)資本和生產(chǎn)的配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總需求和總供給的平衡，這也正是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所強(qiáng)調(diào)的降低企業(yè)成本，提高企業(yè)盈利、提升優(yōu)質(zhì)供給的回報(bào)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入深水區(qū)，供需平衡的重要性日益突出（許小年，2016）［8］。例如，城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，居民購(gòu)買(mǎi)力也不斷提高，隨之而來(lái)的是人們的消費(fèi)形式與結(jié)構(gòu)也發(fā)生重大變化。對(duì)高質(zhì)量、高檔消費(fèi)品的需求越發(fā)增大，再加上消費(fèi)者普遍認(rèn)為國(guó)外產(chǎn)品比中國(guó)產(chǎn)品好，導(dǎo)致跨境出游人數(shù)持續(xù)高增長(zhǎng)，消費(fèi)者在海外瘋狂掃貨，大量采購(gòu)電飯煲、馬桶蓋等產(chǎn)品。這些案例均意味著，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題，不在短期需求，而在中長(zhǎng)期供給。因此，城市經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)可通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，以產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整帶動(dòng)供給結(jié)構(gòu)調(diào)整，以企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整提高企業(yè)的生產(chǎn)和供給能力，最終實(shí)現(xiàn)需求和供給的平衡。

（三）城市產(chǎn)業(yè)政策有助于加快技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)振興創(chuàng)新

加快技術(shù)進(jìn)步、振興產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策的重要目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策追求在技術(shù)進(jìn)步基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)高級(jí)化；而產(chǎn)業(yè)組織政策追求在創(chuàng)新活動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)企業(yè)素質(zhì)全面提高，達(dá)到低耗、節(jié)能、高效益（劉玉平和李琦，2008）［9］。對(duì)于城市產(chǎn)業(yè)政策，一方面可以積極引導(dǎo)高技術(shù)、新產(chǎn)品的研究開(kāi)發(fā)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品創(chuàng)新的突破，另一方面，可以通過(guò)支持基礎(chǔ)科學(xué)的研究和應(yīng)用技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，支撐技術(shù)持續(xù)進(jìn)步。城市的產(chǎn)業(yè)部門(mén)政策致力于發(fā)現(xiàn)、扶植適合城市未來(lái)發(fā)展方向的成長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，及時(shí)調(diào)整和轉(zhuǎn)移城市的衰退產(chǎn)業(yè)，這樣將有利于城市向“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”這一中央政策指導(dǎo)和扶持的方向發(fā)展，最終促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品創(chuàng)新，提高全要素生產(chǎn)率。

三、城市產(chǎn)業(yè)政策的供給側(cè)改革調(diào)整路徑

根據(jù)上文分析可發(fā)現(xiàn)，城市產(chǎn)業(yè)政策有助于改變城市供給結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象，驅(qū)動(dòng)城市供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，應(yīng)如何通過(guò)選擇合理的城市產(chǎn)業(yè)政策推進(jìn)供給側(cè)改革？下面圍繞城市供給側(cè)的四大要素，提出城市產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整和改革路徑。

（一）增加城市勞動(dòng)的有效供給

勞動(dòng)是創(chuàng)造價(jià)值的重要源泉，通過(guò)優(yōu)化城市勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，實(shí)施以提高勞動(dòng)力素質(zhì)和提升創(chuàng)新能力為核心的人力資本戰(zhàn)略，有助于形成全要素生產(chǎn)率驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生可持續(xù)增長(zhǎng)的模式（Lucas，2002）［10］，也有助于推動(dòng)城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育城市新型產(chǎn)業(yè)體系。根據(jù)經(jīng)典經(jīng)濟(jì)理論，影響城市勞動(dòng)供給的因素主要包括人口、人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)、就業(yè)率、勞動(dòng)時(shí)間、工資率、制度等。增加人口（如放開(kāi)二孩）、提高生產(chǎn)性人口比重（如延遲退休年齡）、推遲“劉易斯拐點(diǎn)”、提高就業(yè)率、延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間、提高工資率等皆可增加城市勞動(dòng)供給。而增加勞動(dòng)的有效供給還要考慮市場(chǎng)需求和勞動(dòng)的實(shí)際效果。增加勞動(dòng)的有效供給，要通過(guò)改革收入分配體制、完善勞動(dòng)力市場(chǎng)、保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益等，調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性和創(chuàng)造性。因此，中國(guó)城市產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整方向可嘗試以下做法：

1.循序松綁生育政策，補(bǔ)充人口紅利。通過(guò)對(duì)生育政策的優(yōu)化調(diào)整，使之成為未來(lái)城市勞動(dòng)力要素改革的基礎(chǔ)，在進(jìn)一步釋放生育潛力的同時(shí)，減緩人口老齡化壓力，增加勞動(dòng)力供給。

2.改革戶籍制度，化解地產(chǎn)庫(kù)存，促進(jìn)勞動(dòng)力要素的跨地區(qū)流動(dòng)。通過(guò)推進(jìn)戶籍制度改革，采用購(gòu)買(mǎi)商品房轉(zhuǎn)為公租房或保障房、降低房貸利率減少購(gòu)房成本、放松首付貸等城市房地產(chǎn)政策調(diào)整，不僅有助于抑制房?jī)r(jià)惡性上漲，維持房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定，提高有效供給，也將提高城市居民有效購(gòu)買(mǎi)力，引導(dǎo)農(nóng)村居民進(jìn)入二、三線城市，創(chuàng)造新需求來(lái)消化地產(chǎn)庫(kù)存，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程（韓永輝等，2014）［11］。

3.促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，緩解就業(yè)壓力。當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)體的教育水平達(dá)到一定程度，傳統(tǒng)工業(yè)已經(jīng)無(wú)法為接受過(guò)高等教育的人員匹配對(duì)應(yīng)的合適崗位，服務(wù)業(yè)的發(fā)展決定了未來(lái)大量就業(yè)崗位的提供。中國(guó)目前服務(wù)業(yè)發(fā)展的根本瓶頸不是需求不足，而是供給不足。在教育、醫(yī)療、金融、旅游等領(lǐng)域，因?yàn)閲?guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)供給側(cè)的乏力導(dǎo)致大批消費(fèi)者源源不斷到國(guó)外消費(fèi)，同時(shí)也因國(guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)無(wú)法提供具有競(jìng)爭(zhēng)力的報(bào)酬進(jìn)而導(dǎo)致在海外留學(xué)或接受過(guò)先進(jìn)技術(shù)培訓(xùn)的人員流失海外。服務(wù)業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的雙重穩(wěn)定器，淘汰落后產(chǎn)能意味著制造業(yè)部門(mén)就業(yè)承壓，而服務(wù)業(yè)則可吸納就業(yè)，因而創(chuàng)造條件、促成勞動(dòng)力的跨部門(mén)流動(dòng)，也將是未來(lái)勞動(dòng)力要素改革的重要方向。

4.促扶貧重教育，提升人力資本。除增加勞動(dòng)力供給、促進(jìn)勞動(dòng)力跨地區(qū)和跨部門(mén)流轉(zhuǎn)外，提高勞動(dòng)力素質(zhì)也是勞動(dòng)力要素改革的重要內(nèi)容。一方面要促進(jìn)城鎮(zhèn)貧困人口脫貧，通過(guò)實(shí)施城鎮(zhèn)困難家庭脫貧攻堅(jiān)工程，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。另一方面要加大教育投入力度，提升科教文衛(wèi)供給質(zhì)量，如今年以來(lái)，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議陸續(xù)通過(guò)一攬子教育法律修正案草案，并部署落實(shí)教育領(lǐng)域改革措施。

（二）增加城市資本的有效供給

資本是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要供給力量。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，資本曾被看成是最重要的生產(chǎn)要素。資本既指物質(zhì)資本，包括資金、股票、債券、廠房、機(jī)器設(shè)備、原材料等，也包含基礎(chǔ)設(shè)施等要素。資本供給與投資需求既有聯(lián)系，也有區(qū)別，投資需求是指需求側(cè)的固定資產(chǎn)和存貨投資需求，而資本供給的范圍更寬一些。增加資本的有效供給，應(yīng)要按照市場(chǎng)需求，供應(yīng)投資綜合風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)率較高的股票、債券、廠房、機(jī)器設(shè)備、原材料和基礎(chǔ)設(shè)施等。為了增加資本的有效供給，可鼓勵(lì)推進(jìn)在個(gè)人和企業(yè)儲(chǔ)蓄、城市債券發(fā)行等方面的金融市場(chǎng)和投資體制的創(chuàng)新改革。城市產(chǎn)業(yè)政策的供給側(cè)改革調(diào)整，一方面要大力降低企業(yè)成本，改善資本回報(bào)。資本要素改革的方向之一是提高資本回報(bào)率，這是因?yàn)楦叱杀臼浅鞘挟a(chǎn)業(yè)供給側(cè)升級(jí)的瓶頸。以工業(yè)企業(yè)為例，2014年底規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入中，主營(yíng)業(yè)務(wù)成本占比高達(dá)86%，各種稅費(fèi)占比9%，主營(yíng)利潤(rùn)占比僅5%。持續(xù)收縮的需求疊加高企的成本、費(fèi)用，令企業(yè)盈利雪上加霜。在需求整體不景氣的大背景下，未來(lái)城市產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該更多的引導(dǎo)企業(yè)依靠降低成本來(lái)改善盈利空間、提升資本回報(bào)。另一方面要引導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)體淘汰落后產(chǎn)能，提升資本效率。資本要素改革另一個(gè)方向是提升資本使用效率，其目的也同樣是改善企業(yè)盈利。產(chǎn)能利用率和主營(yíng)活動(dòng)利潤(rùn)率高度相關(guān)，2011年以來(lái)中國(guó)工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率持續(xù)下滑，企業(yè)盈利也同步惡化，反映資本使用效率低下。城市產(chǎn)業(yè)政策未來(lái)的調(diào)整應(yīng)破除過(guò)往城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新依靠大規(guī)模土地和資本投入的“路徑依賴”，加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)企業(yè)盈利隨產(chǎn)能利用率回升而得到改善。

（三）優(yōu)化整合城市土地配置

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)建設(shè)的用地規(guī)模也越來(lái)越大，在“18億畝耕地紅線”下，城市土地資源卻日漸趨緊，土地資源成為了制約城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素之一。優(yōu)化整合城市土地配置，對(duì)原有土地進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)和利用，才能更好地實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。土地制度改革的核心方向是提高土地的使用效率，加速土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)。城市產(chǎn)業(yè)政策的制定，第一，應(yīng)加強(qiáng)土地規(guī)劃統(tǒng)籌，著重促進(jìn)城市布局與城市空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一與多元發(fā)展。通過(guò)實(shí)施土地差別化動(dòng)態(tài)管控措施，實(shí)現(xiàn)全域土地統(tǒng)一市場(chǎng)、統(tǒng)一利用和統(tǒng)一管理，實(shí)行全域地價(jià)管控，構(gòu)建覆蓋整個(gè)行政區(qū)的地價(jià)體系，不斷提高土地資源利用價(jià)值。第二，應(yīng)著力盤(pán)活城市低效用地，制定閑置及低效利用土地清理處置條例，使閑置的存量土地發(fā)揮增量效益。一方面可通過(guò)建立土地新增與存量掛鉤機(jī)制，將新一輪土地利用總體規(guī)劃剩余建設(shè)用地指標(biāo)（征而未供、供而未用等）與新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配直接掛鉤，把供地率指標(biāo)、城鎮(zhèn)低效挖潛指標(biāo)與新增計(jì)劃指標(biāo)同步下達(dá)，推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)；另一方面可通過(guò)創(chuàng)新城市科學(xué)規(guī)劃的思路與模式，把“三舊改造”、老城區(qū)土地通過(guò)城市規(guī)劃與城市建設(shè)重新調(diào)整和組織起來(lái)，增加城市土地供給。第三，可以探索城市周邊農(nóng)村地區(qū)的確權(quán)性土地流轉(zhuǎn)制度，通過(guò)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，提升土地要素的流動(dòng)性，打開(kāi)土地用地供給瓶頸，更好地滿足新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、新消費(fèi)新投資的項(xiàng)目用地需求，降低新業(yè)態(tài)的用地門(mén)檻，而相對(duì)廉價(jià)的城市土地供給也有助于抑制地產(chǎn)泡沫、加速房地產(chǎn)庫(kù)存去化。

（四）推進(jìn)城市技術(shù)進(jìn)步，提高城市創(chuàng)新能力

技術(shù)進(jìn)步或科技創(chuàng)新是指新技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)造，可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品創(chuàng)新，提高生產(chǎn)率。隨著社會(huì)的進(jìn)步，技術(shù)成為越來(lái)越重要的生產(chǎn)要素，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率越來(lái)越高。城市技術(shù)進(jìn)步越快，技術(shù)水平越高，技術(shù)的運(yùn)用效率越高，則促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的供給力量越大。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求城市經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)變要素投入方式，城市產(chǎn)業(yè)政策要更注重技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新效率。通過(guò)適應(yīng)供給側(cè)改革需要的城市產(chǎn)業(yè)政策制定和推進(jìn)，為城市在完善創(chuàng)新體制機(jī)制、構(gòu)建創(chuàng)新體系、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、擴(kuò)大科技開(kāi)放合作、共享創(chuàng)新成果等方面創(chuàng)造制度紅利，同時(shí)也為進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)家、企業(yè)、科研單位的創(chuàng)新活力，增強(qiáng)技術(shù)進(jìn)步對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)注入動(dòng)力。具體而言，城市產(chǎn)業(yè)政策未來(lái)可從三方面重點(diǎn)推進(jìn)：一是推進(jìn)城市產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，改革科技管理制度和知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度，通過(guò)城市產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟將創(chuàng)新資源優(yōu)化整合，重視推動(dòng)技術(shù)研發(fā)、專(zhuān)利、人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)鏈形成和發(fā)展的協(xié)同創(chuàng)新，從而有力地促進(jìn)城市高新技術(shù)和各種適用技術(shù)的發(fā)展，提高城市創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化率。二是為城市創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供更為便利的資金支持，例如通過(guò)城市公益型孵化器的設(shè)立，幫助和推動(dòng)中小企業(yè)孵化技術(shù)、促進(jìn)技術(shù)孵化為產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)，降低初創(chuàng)企業(yè)和小企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，又比如通過(guò)私募股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資，以鼓勵(lì)“兩眾兩創(chuàng)”，提升城市創(chuàng)新的市場(chǎng)轉(zhuǎn)化水平。三是實(shí)施針對(duì)城市創(chuàng)新型企業(yè)的稅收優(yōu)惠和費(fèi)用減免，比如研發(fā)費(fèi)用抵稅等，為全要素生產(chǎn)率的提升提供便利的資源和寬松的成長(zhǎng)環(huán)境，從而提高創(chuàng)新者的存活率和創(chuàng)新產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化率。

綜上所述，為推進(jìn)城市的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，城市產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用制度改革的辦法著重優(yōu)化城市勞動(dòng)力、資本供給和土地資源配置，提高城市創(chuàng)新能力。通過(guò)調(diào)整和解決制度配套與城市管理創(chuàng)新中存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，矯正要素配置扭曲，增強(qiáng)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化與支撐性，提升強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力，增強(qiáng)供給因素對(duì)需求的適應(yīng)性和靈活性，全面提高全要素生產(chǎn)率。

四、結(jié)語(yǔ)

貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì)議精神，在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念指引下，探討城市治理的新思路、新方式以促進(jìn)新時(shí)期城市發(fā)展，是一個(gè)迫切的論題。城市治理模式的創(chuàng)新，要求政府、社會(huì)、市民等多元主體在重大決策與精細(xì)化管理中發(fā)揮作用。在改革重心轉(zhuǎn)向供給側(cè)的背景下，本文討論城市產(chǎn)業(yè)政策對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)變遷的作用機(jī)制，城市產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)對(duì)供給側(cè)改革調(diào)整的選擇路徑，提出城市產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)更多地側(cè)重于增加勞動(dòng)力的有效供給、增加資本的有效供給、優(yōu)化土地配置與推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，提高創(chuàng)新能力這四個(gè)方向，從而深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，糾正要素配置扭曲，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：李鈞）

【中圖分類(lèi)號(hào)】F121

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.03.002

作者簡(jiǎn)介：韓永輝，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)廣東國(guó)際戰(zhàn)略研究院講師，中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策和城市經(jīng)濟(jì)；韓銘輝，華南師范大學(xué)數(shù)學(xué)科學(xué)學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)數(shù)理建模；沈怡青，中山大學(xué)嶺南學(xué)院碩士研究生。

【基金項(xiàng)目】國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“‘一帶一路’建設(shè)與中國(guó)制造：戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與價(jià)值鏈提升”（71573058）、廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“‘一路一帶’戰(zhàn)略背景下中國(guó)對(duì)外直接投資與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)研究”（GD15YYJ01）、廣東省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“‘一帶一路’背景下的廣東對(duì)外直接投資與產(chǎn)業(yè)升級(jí)研究”（2016A070706006）、廣東省教育廳青年創(chuàng)新人才項(xiàng)目“基于協(xié)同治理視角的中國(guó)與‘一帶一路’沿線國(guó)家貿(mào)易投資合作研究”（2015WQNCX029）的資助成果。

Research on Supply-side Structural Reform of Urban Industrial Policies

Han Yonghui， Han Minghui， Shen Yiqing

Abstract:Nowadays， China’s economic reform has turned its attention from demand-side to supply-side. Our paper first explains the theory of supply structural reform and urban industrial policies. Second， we discuss urban industrial policies about the way that works on the change of supply-side structural reform. Third， we take four main factors into consideration， labor， capital， land and technology. Finally， after the analysis， we put forward our suggestions that urban industrial policies should pay more attention to increasing the effective supply of labor and capital， improving the allocation of land and promoting technology and innovation development，which helps to deepen our supple-side structural reform， correct factor distortion and increase total factor productivity.

Keywords:urban industrial policy； supply-side； structural reform