“城市病”該怎么治

李月寒　包存寬

眼下，許多城市“患”上了住房擁擠、交通擁堵、環(huán)境惡化等“城市病”。什么是“城市病”？為什么會出現(xiàn)“城市病”？認清這些問題是解決“城市病”的前提。

從經濟學上講，“城市病”實為城市化進程中的擁擠效應，是指當城市發(fā)展到一定規(guī)模，城市供給無法滿足日益增加的城市需求，此時城市新進入的人群會引起整個社會效率的下降，從而出現(xiàn)社會成本高于個人成本的擁擠或排隊現(xiàn)象。

造成城市擁擠的主要原因在于供不應求，具體表現(xiàn)為基礎設施供不應求、公共服務供不應求以及相關基礎設施和公共服務的制度供不應求三個方面。以交通擁堵為例，其一，基礎設施的供給是按照歷史預測人口確定的，一方面，大城市尤其是特大城市的人口規(guī)模被普遍低估，另一方面，傳統(tǒng)思維定勢下基礎設施、公共服務的供給對象往往局限于戶籍人口，導致大城市基礎設施服務規(guī)模被低估，基礎設施供給水平出現(xiàn)短缺；其二，科、教、文、衛(wèi)等公共服務的供給責任方主要是區(qū)級政府，城市內部區(qū)縣之間的財政能力差異導致優(yōu)質資源主要分布在中心城區(qū)，隨著城市規(guī)模擴大，居住向外遷移，職居分離以及職居與公共服務的空間失衡造成通勤需求越來越高；其三，過去很長一段時間過于強調功能分區(qū)而忽視一些相容的功能復合，再加上交通規(guī)劃和產業(yè)與空間布局規(guī)劃等缺乏協(xié)同，導致無法有效減少通勤需求。規(guī)劃之間的不協(xié)調、缺乏頂層設計的局部規(guī)劃以及有規(guī)劃而執(zhí)行失真等問題，反映了包括制度供給不足在內的諸多軟條件在應對交通擁堵等“城市病”上“力不從心”。

毋庸置疑，治理“城市病”的關鍵在于協(xié)調供需關系。表面上看，可以通過減少需求、縮小供需之間的差距來加以解決。但是，從城市整體角度看，需求由市場規(guī)律作用下的勞動力和其他生產要素的集聚規(guī)模決定，與城市的吸引和輻射水平有關，人為控制集聚規(guī)模相對于市場力量“微不足道”，這也正是人們一邊抱怨大城市擁擠，一邊不斷向大城市集聚的主要原因。從城市內部區(qū)域層面看，居住區(qū)位可以被疏散到新城、新區(qū)，就業(yè)、公共服務仍然停留在中心城區(qū)，疏散只會拉長通勤距離，導致城市“越疏散越擁擠”。

因此，“城市病”治理還應在供給側方面下功夫。政府作為公共物品的責任主體，從供給側入手協(xié)調供需矛盾是政府力所能及的，同樣也是責無旁貸的。

但需要注意的是，城市擁擠效應產生的負外部成本不完全由個人承擔，個人成本小于社會成本，會導致城市規(guī)模過度膨脹，超出理論范圍，因此供給側改革不能脫離于需求端管控單獨存在。治理“城市病”要走一條“供給側改革引導、需求側管控”的路徑，著重需要注意以下幾方面問題：

第一，尊重市場對配置資源的決定性作用。市場作用下，人口會在規(guī)模效應和擁擠效應的權衡下選擇進入或遷出一個區(qū)域，最終形成社會效率最優(yōu)的城市規(guī)模與城市體系。宏觀調控應順應市場規(guī)律，尊重市場的決定性作用，體現(xiàn)“以人為本”的發(fā)展理念。作為供給側的責任主體，政府需要按照人口流動方向協(xié)調人居環(huán)境的軟件、硬件建設，注重彌補市場失靈，引導人口按照生態(tài)空間管控預期長效、合理流動。

第二，需要數(shù)量和結構“兩手抓”。供給側結構性改革有“供給側”和“結構性改革”兩個關鍵詞，要通過供給水平提升，帶動供給結構優(yōu)化，引導城市需求優(yōu)化，最終實現(xiàn)空間格局優(yōu)化。在人口導入型城市要加大基礎設施、公共服務水平的供給，在城市內部的不同區(qū)域之間應注重公共品供給的均等化；同時，作為硬幣的正反面，人口導出型地區(qū)或是人口導入乏力的新城、新區(qū)，需要引導人口相對集中分布、經濟相對集中布局，實現(xiàn)同步“精明收縮”。通過供給水平、供給結構的引導，促進城市之間、城市內部實現(xiàn)功能與功能、結構與功能的緊密復合。

第三，體現(xiàn)頂層設計與局部管控相結合。需求端由市場決定，不僅具有多變性、多樣性，有時還存在盲目性、隨意性。相對而言，供給側應體現(xiàn)長效性、穩(wěn)定性和精準性。政府供給公共品一方面應尊重市場需求，另一方面需要識別不合理需求并引導城市需求優(yōu)化，在頂層設計與局部管控上“同時出招”，堅持重頂層與抓重點相結合、治標和治本相結合，精準發(fā)力、持續(xù)用力，確保公共品供給可以“以不變應萬變”。

第四，平衡好充分性和必要性之間的矛盾?；A設施和公共服務的服務周期相對較長，政府在規(guī)劃公共品的供給時應按照城市自身發(fā)展規(guī)律，在科學預測的基礎上注重預見性和充分性，但又不能因主觀臆斷夸大預測、過度規(guī)劃造成資源浪費，需要平衡好“長效”和“求全貪大”之間的矛盾，體現(xiàn)公共品供給的充分性和必要性。

第五，注重“預警+保障”機制的建設。作為城市運營的軟條件，規(guī)劃在供給側調控中應發(fā)揮政府供給公共品的“載體”作用，為確保供需平衡在規(guī)劃中“轉譯”的準確性，可以通過環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境評價甚至是政策環(huán)境評價建立“預警+保障”機制。識別并調整可能會產生重大城市問題的規(guī)劃內容，監(jiān)管規(guī)劃實施的失真問題，確保宏觀決策和具體實踐始終以“供給和需求平衡”“保護和發(fā)展協(xié)同”為核心價值。