新型城鎮(zhèn)化如何改變“半城市人”的逼仄人生

吳麗娜

熙熙攘攘的城市中，有這樣一群人，他們就業(yè)、生活在城市多年，卻難以享受真正的“市民待遇”。他們，曾被稱為“半城市人”。

所謂“半城市人”，指的是在城市就業(yè)但不能在城市定居的一類人，他們一只腳跨進城市，就被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但在享受公共服務(wù)方面，如醫(yī)療、住房、教育特別是高中以后的教育等，和真正的城市居民有很大區(qū)別。他們沒有取得當(dāng)?shù)貞艏?，未能與城市社會實現(xiàn)充分整合。

正是因著長久以來的種種區(qū)別和限制，“半城市人”的人生往往逼仄。

群體心聲——“像我們這種人，最多算半個城市人”

“自己就像寄居在城市一樣，除了送快遞，基本和他人少有交流，對這座城市沒有太多感覺。像我們這種人，最多算半個城市人吧?！痹跐弦患铱爝f公司擔(dān)任快遞員的何磊說，“并不甘心長期跑腿，總想有一份屬于自己的事業(yè)?！弊钭屗麚?dān)憂的是，一家人生活在濟南這座城市，生活缺乏長期保障，“自己所在單位未繳納住房公積金，想在濟南買房但存款不夠，回老家又沒有發(fā)展前途，像候鳥一樣在城市里漂泊。妻子和兒子在這里也沒有社會保險，一旦患上重大疾病或遭遇意外，后果可想而知。以后兒子在哪上學(xué)也是一個問題。”

和何磊一樣，來自農(nóng)村在城市拼搏的不少“新藍領(lǐng)”都有這樣一種感受——他們不僅和城里人不在一個起跑線上，即便生活在城市里，和城里人的差距也越來越大。

而對于農(nóng)民工群體而言，差別更甚。盡管如此，他們大多寧愿漂泊也不愿回家種地。

據(jù)2014年中國工程院重大咨詢項目“中國特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究”結(jié)題發(fā)布的研究報告，我國60%的新生代農(nóng)民工缺乏基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識和技能，約24%的新生代農(nóng)民工“沒干過農(nóng)活，完全不會”。根據(jù)報告，在清華大學(xué)2010年至2013年進行的中國城鎮(zhèn)化調(diào)查中，超過7成的農(nóng)民工表示“不打算回鄉(xiāng)就業(yè)”?！?0后”和“90后”的新生農(nóng)民工群體中，愿意回家務(wù)農(nóng)者更是寥寥無幾，分別僅占7.3%和3.8%。

中國社科院發(fā)布的青年藍皮書《中國青年發(fā)展報告（2013）》認為，當(dāng)下城市新移民特別是“鄉(xiāng)-城”新移民，即從農(nóng)村遷往城市的青年人，是一種非穩(wěn)態(tài)遷移現(xiàn)象。在城市中，他們處于弱勢地位，工資收入水平低于城市職工平均工資，社會保障也不健全，被相對強勢的城市市民邊緣化。在鄉(xiāng)村，他們不像父輩那樣，具有掌握土地的技術(shù)和能力，也不能從土地生產(chǎn)中獲取維持其生存的效益，被土地邊緣化。這種雙重邊緣人的角色，使他們既不認同自己城市人的身份，也難以承認自己的鄉(xiāng)村人身份。

時至今日，這些情況仍然很大程度上代表了“半城市人”這個角色的無奈與尷尬。

有關(guān)專家曾指出，“半城市化”減少了城市化、城市現(xiàn)代化建設(shè)的即期成本，增加了農(nóng)民工市民化的成本。如果說，這種制度安排在城市化初期尚有一定的正向收益，那么隨著城市化進入中期階段和城市綜合實力的增強，其對城鄉(xiāng)關(guān)系的扭曲，對城市和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的負面影響將越來越凸顯。

頂層設(shè)計——新型城鎮(zhèn)化改變“半城市人”的逼仄人生

在我國實行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度中，不同戶籍者享有權(quán)益不同?！鞍氤鞘腥恕彪m被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，卻“同城不同權(quán)”，也使得我國城鎮(zhèn)化水平存在較高“水分”。

據(jù)了解，國家統(tǒng)計局有關(guān)城鎮(zhèn)化率的現(xiàn)行指標有兩個：一個是常住人口的城鎮(zhèn)化率，一個是戶籍人口的城鎮(zhèn)化率。按照常住人口統(tǒng)計，我國2014年的城鎮(zhèn)化率為54.8%。按照戶籍人口統(tǒng)計，我國2014年的城鎮(zhèn)化率是35.9%。這二者之間有18.9個百分點的差額，主要構(gòu)成就是2.5億左右的農(nóng)民工。顯然，如果按常住人口統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)化率明顯高估了，因為這兩億多農(nóng)民工雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但由于沒有城鎮(zhèn)戶籍，并沒有完全享受城鎮(zhèn)居民的福利待遇，處于所謂半城市化或不完全城市化的狀態(tài)。而若按戶籍人口統(tǒng)計，我國的城鎮(zhèn)化率又被低估了，因為這些農(nóng)民工畢竟在城鎮(zhèn)實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)，并且在一定程度上享受了城鎮(zhèn)公共服務(wù)。

“我們要更加科學(xué)、合理地認識我國目前的城市化水平?！?015年全國“兩會”期間，全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，我國目前統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率實際上存在著寬口徑、低標準的問題。所謂寬口徑，就是把居住在城鎮(zhèn)6個月以上的大量農(nóng)民工也當(dāng)作城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計。他認為，這樣的“被城鎮(zhèn)化”統(tǒng)計是不合理的，需要統(tǒng)計部門把這些非戶籍的城鎮(zhèn)人口經(jīng)過一定的數(shù)據(jù)分析，折算成一定比例的城鎮(zhèn)人口，可以說他們是半城市化人口，基本上實現(xiàn)了城市化，但是還有很多不盡如人意的地方。

有鑒于此，近兩年來，政府陸續(xù)出臺新舉措，推出一系列改革方案，逐漸打破城鄉(xiāng)二元制的“堅冰”，進而減少乃至消除半城市化以及“半城市人”灰色地帶。

2014年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中指出，今后一個時期，著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

2014年3月16日，我國頒布的首份城鎮(zhèn)化規(guī)劃——《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，首次提出常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩個指標，目標為常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

2014年7月，國務(wù)院公布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。

近日，政府力推新型城鎮(zhèn)化的舉措再次被明確。

2015年年底召開的全國發(fā)展和改革工作會議透露，國家發(fā)改委2016年將制定實施1億非城鎮(zhèn)戶籍人口在城市落戶方案。隨著方案的落實，1億非城鎮(zhèn)戶籍人口有望能圓落戶城市的夢想。

2016年1月22日，國務(wù)院常務(wù)會議例行召開，部署深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。會議確定放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件，要求各地結(jié)合本地實際，抓緊制定細則，使有別于以往各類暫住證、含金量更高的居住證制度覆蓋全部未落戶的城鎮(zhèn)常住人口，讓他們盡早在居住地享有義務(wù)教育、就業(yè)、醫(yī)療、法律援助等多項基本公共服務(wù)。

城市發(fā)展要以促進人的發(fā)展為主線，新型城鎮(zhèn)化的“新”恰恰體現(xiàn)在“以人為核心”。隨著戶籍制度的改革和居住證制度的推行，在不久的將來，“半城市人”的狀況將得到極大改善，“半城市人”這個稱謂亦將成為過去時。