商品房住宅小區(qū)治理問(wèn)題探究

郭曉敏

(合肥市委黨校 科研處，安徽 合肥 230031)

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商品房住宅小區(qū)治理問(wèn)題探究

郭曉敏

(合肥市委黨校 科研處，安徽 合肥 230031)

伴隨著住房制度改革，商品房住宅小區(qū)逐漸成為城市社會(huì)治理的基層單元，居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)成為小區(qū)治理“三巨頭”。在多元治理主體參與下，住宅小區(qū)矛盾糾紛仍頻發(fā)，治理資源、治理機(jī)制和治理方式的碎片化成為制約住宅小區(qū)良性運(yùn)行的桎梏。協(xié)同治理即在明確各主體的責(zé)任和義務(wù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)話、協(xié)商、談判、妥協(xié)等形式和程序，協(xié)調(diào)分歧、達(dá)成共識(shí)，形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機(jī)制，建立住宅小區(qū)治理新模式。

商品化住宅小區(qū)；反公地悲??；碎片化治理；協(xié)同治理

20世紀(jì)90年代住房制度改革后，商品房住宅小區(qū)逐漸成為城市社會(huì)治理的基礎(chǔ)性單元,其面臨的違法搭建、物業(yè)費(fèi)欠繳、居改非、停車難等“共病”是媒體和百姓關(guān)注的熱點(diǎn)話題。[1]H市M小區(qū)始建于20世紀(jì)90年代末，2012年以來(lái)陸續(xù)發(fā)生業(yè)主封堵大門、新老物業(yè)公司對(duì)峙等事件，小區(qū)管理曾一度陷入癱瘓狀態(tài)。本文以M小區(qū)為例來(lái)研究商品房住宅小區(qū)的治理問(wèn)題，探究各種問(wèn)題出現(xiàn)的原因，并尋求解決辦法。

一、“反公地悲劇”：住宅小區(qū)治理困境的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

(一)所謂“反公地悲劇”

1968年，英國(guó)加勒特·哈丁教授首先提出“公地悲劇”理論模型，用以說(shuō)明產(chǎn)權(quán)難以界定導(dǎo)致公共資源被過(guò)度利用的惡果。1998年，邁克爾·赫勒發(fā)表《反公地悲劇：從馬克思到市場(chǎng)轉(zhuǎn)型中的產(chǎn)權(quán)》，認(rèn)為哈丁忽視了資源可能未被充分利用的狀況，即公地存在很多權(quán)利所有者，大家都為阻止他人使用資源而設(shè)置障礙，導(dǎo)致資源浪費(fèi)、效率低下，這就是“反公地悲劇”。[2]

(二)住宅小區(qū)運(yùn)行的“反公地悲劇”

商品房住宅小區(qū)在管理上一般都引入了市場(chǎng)化的機(jī)構(gòu)——物業(yè)公司，與之對(duì)應(yīng)的則是住宅的所有者——業(yè)主。住宅小區(qū)內(nèi)業(yè)主力量分散，在與開(kāi)發(fā)商及物業(yè)公司打交道的過(guò)程中處于弱勢(shì)地位。因此，成立集聚全體業(yè)主力量的組織成為必然選擇，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。再加上社區(qū)居民自治組織——居委會(huì)，就形成了住宅小區(qū)治理的“三巨頭”[3]。

M小區(qū)長(zhǎng)期存在的突出問(wèn)題是部分業(yè)主拖欠物業(yè)費(fèi)，業(yè)主對(duì)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量不滿意，這是造成物業(yè)公司和業(yè)主矛盾糾紛的主要原因。M小區(qū)公共部分的收益長(zhǎng)期被物業(yè)公司和開(kāi)發(fā)商占有，如車位租金，幼兒園、游泳池等場(chǎng)地的出租費(fèi)及公共部位的廣告費(fèi)，業(yè)主委員會(huì)成立后爭(zhēng)取這些公共收益，與物業(yè)公司矛盾凸顯。業(yè)主委員會(huì)爭(zhēng)取到公共收益后，對(duì)這些資金的使用不透明，業(yè)主對(duì)業(yè)主委員會(huì)日漸不滿，矛盾發(fā)展進(jìn)入新階段。在這些矛盾發(fā)展過(guò)程中，居委會(huì)雖一直在協(xié)調(diào)，但由于缺乏有力“抓手”，難以贏得業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司等的認(rèn)同，效果甚微。這些主體在M小區(qū)治理過(guò)程中都發(fā)揮作用，卻經(jīng)常陷入扯皮和內(nèi)耗之中，實(shí)際上影響了小區(qū)的正常治理。

二、“碎片化”治理：住宅小區(qū)治理困境產(chǎn)生的原因

(一)治理資源碎片化

住宅小區(qū)治理陷入“反公地悲劇”的困境，類似于“九龍治水”，雖然業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、居委會(huì)等主體都在發(fā)揮作用，卻始終處在各自為政的狀態(tài)，不但不能形成合力，反而相互掣肘，一定程度上阻礙了治理作用的發(fā)揮。從來(lái)源看，住宅小區(qū)治理主體有的是“原生的”，如居委會(huì)；有的是“移植的”，如物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)都是“舶來(lái)品”。先天的差異決定了它們?cè)谛^(qū)治理過(guò)程中存在著諸多矛盾與沖突。以業(yè)主委員會(huì)為例，其本意是發(fā)展和健全小區(qū)自治系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)住宅小區(qū)的自治狀態(tài)，但沒(méi)有考慮到業(yè)主“原子化”狀態(tài)的現(xiàn)實(shí)[4]。商品房住宅小區(qū)業(yè)主異質(zhì)性較強(qiáng)，鄰里之間互動(dòng)交流少，導(dǎo)致業(yè)主的小區(qū)活動(dòng)融入程度較低，直接造成三方面的后果：一是受限于集體行動(dòng)的困境，業(yè)主大會(huì)處于“虛化”狀態(tài)；二是業(yè)主委員會(huì)無(wú)法得到業(yè)主的有效支持，工作開(kāi)展難、運(yùn)行監(jiān)督難；三是物業(yè)公司可能因?yàn)闃I(yè)主的“一盤散沙”狀態(tài)而缺乏有效約束，業(yè)主利益易受損。從法律關(guān)系上看，居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)都是依法組建的基層群眾性自治組織，居委會(huì)對(duì)業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司僅有指導(dǎo)和監(jiān)督的責(zé)任。

(二)治理方式碎片化

居委會(huì)名義上是居民自治性組織，但在實(shí)際運(yùn)行中主要承擔(dān)政府下沉的各類行政性事務(wù)，變成了政府的“腿”，決定了其工作方式主要是單向式、命令型的，無(wú)法贏得小區(qū)居民和業(yè)主委員會(huì)的認(rèn)同。物業(yè)公司角色出現(xiàn)錯(cuò)位，將自身置于管理者的地位，把小區(qū)業(yè)主當(dāng)成被管理者，用管理而非服務(wù)的方式履行職責(zé)。實(shí)際上，物業(yè)公司是業(yè)主花錢購(gòu)買服務(wù)的“服務(wù)提供者”，角色的錯(cuò)位導(dǎo)致了物業(yè)公司治理方式產(chǎn)生偏差，與業(yè)主之間的物業(yè)糾紛頻發(fā)。業(yè)主委員會(huì)認(rèn)為自己代表業(yè)主利益，小區(qū)治理就是業(yè)主自己作主，有時(shí)甚至排斥街道辦與居委會(huì)的指導(dǎo)，在遇到與物業(yè)公司溝通不暢、與業(yè)主產(chǎn)生分裂時(shí)就會(huì)陷入困境。業(yè)主委員會(huì)參與小區(qū)的治理在剛開(kāi)始時(shí)或多或少帶有“維權(quán)”的色彩，“被動(dòng)性”和“卷入感”較為明顯，采取的方式多為與物業(yè)公司的“對(duì)抗”[5]；在組織和動(dòng)員業(yè)主時(shí)，程序公開(kāi)、運(yùn)行透明等方面欠佳，未能充分讓業(yè)主知曉小區(qū)發(fā)生的事情以及業(yè)主委員會(huì)做的有關(guān)事宜，導(dǎo)致其在業(yè)主中的公共權(quán)威難以形成。

(三)治理機(jī)制碎片化

從公共治理角度看，對(duì)住宅小區(qū)的治理實(shí)際上存在政府、市場(chǎng)、自組織等三種治理機(jī)制。在鮑威爾看來(lái)，政府(層級(jí)結(jié)構(gòu))的運(yùn)作主要依靠科層服從和命令系統(tǒng)，主要的治理機(jī)制是科層結(jié)構(gòu)、命令系統(tǒng)以及法律規(guī)章；市場(chǎng)的運(yùn)作主要依靠自由競(jìng)爭(zhēng)，主要的治理機(jī)制是價(jià)格機(jī)制和合約；自組織(網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu))的運(yùn)作主要依靠成員間的合作，主要的治理機(jī)制是信任關(guān)系與協(xié)商[6]。公共事務(wù)的良性治理一定是這三者之間的有機(jī)平衡，住宅小區(qū)的有序運(yùn)行離不開(kāi)這三種治理機(jī)制的結(jié)合和相互補(bǔ)充。住宅小區(qū)治理中這三種機(jī)制都在運(yùn)轉(zhuǎn)，但缺少有效的整合協(xié)調(diào)機(jī)制，沒(méi)能依照構(gòu)建的“理想模式”有序運(yùn)行。政府在住宅小區(qū)治理中的代表是街道辦、居委會(huì)以及其他職能部門，如房產(chǎn)局、城管局、衛(wèi)生局等；市場(chǎng)在住宅小區(qū)治理中的代表是開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司；自組織在住宅小區(qū)治理中的代表是業(yè)主委員會(huì)。物業(yè)公司管理與服務(wù)的質(zhì)量影響著住宅小區(qū)治理的效果，這也是基層社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要內(nèi)容。從某種意義上來(lái)，街道辦和居委會(huì)在一定程度上要依賴于物業(yè)公司的管理和服務(wù)。但另一方面，物業(yè)公司的選聘、解聘的決策權(quán)在業(yè)主委員會(huì)。這就造成在物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)出現(xiàn)矛盾或者利益合謀時(shí)，居委會(huì)協(xié)調(diào)、監(jiān)督乏力。

三、協(xié)同治理：創(chuàng)新住宅小區(qū)治理模式的路徑

協(xié)同治理理論認(rèn)為，社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)含多個(gè)行為主體，這些主體不僅擁有不同的資源，利益訴求也各不相同，由此造成各子系統(tǒng)目標(biāo)多元、手段多樣。因此，要在尊重多樣性的基礎(chǔ)上，共同構(gòu)建規(guī)則，形成溝通對(duì)話機(jī)制、利益兼顧機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制等，尋求實(shí)現(xiàn)各子系統(tǒng)之間目標(biāo)和手段的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)各方“共贏”，促進(jìn)治理目標(biāo)達(dá)成。[7]住宅小區(qū)的協(xié)同治理是指在明確各主體的責(zé)任和義務(wù)基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)話、協(xié)商、談判、妥協(xié)等形式和程序，協(xié)調(diào)分歧、達(dá)成共識(shí)，形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)住宅小區(qū)的良性運(yùn)行。[8]

(一)強(qiáng)化基層黨建，形成主導(dǎo)力量

商品化住宅小區(qū)治理混亂的根源是缺少一個(gè)能夠協(xié)調(diào)各方的主導(dǎo)力量。從社會(huì)治理實(shí)踐看，黨的各級(jí)組織是社會(huì)治理的核心要素，其在協(xié)調(diào)各方利益、消弭分歧上具有天然的政治優(yōu)勢(shì)和群眾基礎(chǔ)，必須把基層黨組織的職能作用充分顯現(xiàn)出來(lái)。在強(qiáng)化街道辦、居委會(huì)工作人員服務(wù)意識(shí)的同時(shí)，要在小區(qū)內(nèi)選擇一批熱心、原則性強(qiáng)的離退休黨員干部和物業(yè)公司黨員成立小區(qū)黨支部，在樓棟建立黨小組，讓黨員充當(dāng)鄰里糾紛調(diào)解員、政策方針宣傳員、環(huán)境衛(wèi)生秩序監(jiān)督員和小區(qū)事務(wù)聯(lián)絡(luò)員。小區(qū)黨支部牽頭抓總，承擔(dān)“召集人”角色，成為小區(qū)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、居委會(huì)等治理主體之間的協(xié)同紐帶。

(二)明確角色定位，厘清治理邊界

著眼解決小區(qū)治理“三巨頭”權(quán)責(zé)交互、職責(zé)不清的實(shí)際問(wèn)題，編制住宅小區(qū)治理責(zé)任清單，厘清管理事務(wù)和服務(wù)內(nèi)容，明確政府條線部門、街道辦、居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等各主體在治理中的職責(zé)定位。政府要擔(dān)當(dāng)住宅小區(qū)多元治理體系的引導(dǎo)者、法律規(guī)范體系的制定者和治理主體的協(xié)調(diào)監(jiān)督者；居委會(huì)要發(fā)揮居民自治組織的作用，建立多層次的自治服務(wù)體系，調(diào)動(dòng)居民參與治理的積極性；物業(yè)公司要實(shí)現(xiàn)從管理者向服務(wù)者的轉(zhuǎn)型；業(yè)主委員會(huì)要完善自身治理結(jié)構(gòu)，密切聯(lián)系小區(qū)業(yè)主，形成公共權(quán)威，真正成為業(yè)主利益的代表者。

(三)構(gòu)建協(xié)同平臺(tái)，整合力量資源

1.建立聯(lián)席會(huì)議，搭建溝通平臺(tái)

在街道辦的協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，由居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司聯(lián)合建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開(kāi)會(huì)議，交流信息、傳達(dá)政策、商議小區(qū)治理事務(wù)、協(xié)調(diào)關(guān)系、處理各種矛盾。尤其是針對(duì)住宅小區(qū)業(yè)主反映的生活和服務(wù)問(wèn)題，要發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成合力，使業(yè)主和居民反映的問(wèn)題能夠得到及時(shí)有效解決。

2.整合治理資源，增強(qiáng)合作動(dòng)力

針對(duì)小區(qū)某些社會(huì)服務(wù)需求，以項(xiàng)目為突破口，整合小區(qū)內(nèi)的行政資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源。如在小區(qū)老舊設(shè)施設(shè)備改造項(xiàng)目中，政府聯(lián)合物業(yè)公司開(kāi)展對(duì)住宅小區(qū)老舊消防設(shè)施、電梯的安全評(píng)估工作；政府、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等針對(duì)公共部位和共用設(shè)施、設(shè)備的維修養(yǎng)護(hù)，共同協(xié)商提取住宅專項(xiàng)維修資金等。

(四)完善監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范工作運(yùn)行

權(quán)責(zé)失衡造成各治理主體既相互推責(zé)又爭(zhēng)權(quán)奪利，是影響商品化住宅小區(qū)治理績(jī)效、阻礙協(xié)同治理機(jī)制發(fā)揮作用的內(nèi)隱之源。解決這一問(wèn)題，關(guān)鍵是要建立健全監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，確保權(quán)力與責(zé)任的一致性。

1.完善對(duì)物業(yè)公司的監(jiān)管

規(guī)范物業(yè)公司的招投標(biāo)，建立業(yè)主代表、業(yè)主委員會(huì)、居委會(huì)、街道辦、行業(yè)主管部門等多方參與的機(jī)制，從根本上杜絕與物業(yè)公司的“利益合謀”現(xiàn)象；完善物業(yè)服務(wù)考評(píng)機(jī)制，形成以業(yè)主評(píng)價(jià)為主、多方聯(lián)動(dòng)的物業(yè)服務(wù)監(jiān)管格局，不斷規(guī)范企業(yè)運(yùn)作，提升服務(wù)質(zhì)效；行業(yè)主管部門要加強(qiáng)資質(zhì)管理，建立物業(yè)公司資質(zhì)升降獎(jiǎng)懲和進(jìn)退出機(jī)制；開(kāi)展物業(yè)管理優(yōu)秀評(píng)選，定期制作并向社會(huì)公布優(yōu)秀物業(yè)公司目錄，為小區(qū)選聘物業(yè)提供借鑒。

2.加強(qiáng)對(duì)業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)管

設(shè)立小區(qū)業(yè)主代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，既可以克服業(yè)主大會(huì)“虛化”問(wèn)題，也能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)業(yè)主委員會(huì)有效監(jiān)督；完善相關(guān)法律制度，對(duì)業(yè)主委員會(huì)違反規(guī)定、不履行職責(zé)、越權(quán)代理等侵害業(yè)主利益的行為，不僅要設(shè)置一定的處罰措施，還要對(duì)違法行為追究法律責(zé)任，如對(duì)業(yè)主委員會(huì)侵吞小區(qū)公共部位租金收益等行為，可以職務(wù)侵占罪追究刑事責(zé)任；引入第三方機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)督，幫助業(yè)主對(duì)業(yè)主委員會(huì)活動(dòng)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，克服業(yè)主委員會(huì)工作中的不透明、隨意性與盲目性。

3.建立業(yè)主信用信息登記制度

落實(shí)政府執(zhí)法進(jìn)小區(qū)，對(duì)業(yè)主違法行為涉及規(guī)劃、建設(shè)、城管、公安、消防、民防、安監(jiān)等行政部門的監(jiān)督范圍，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入小區(qū)依法及時(shí)進(jìn)行受理、查處；對(duì)業(yè)主惡意拒交物業(yè)服務(wù)費(fèi)、違法建設(shè)等違法違規(guī)行為可考慮納入個(gè)人征信體系。

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[2]陳新崗.“公地悲劇”與“反公地悲劇”理論在中國(guó)的應(yīng)用研究[J].山東社會(huì)科學(xué)，2005(3):75-78.

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2016-07-05

合肥市委黨校校級(jí)課題“住宅小區(qū)治理模式創(chuàng)新研究”(HFDXKT201613)。

郭曉敏(1981-)，女，講師，從事基層社會(huì)治理研究。

C912.8

A

2095-7602(2016)11-0064-03