中國(guó)財(cái)政法治建設(shè)的進(jìn)展與方向

●朱為群

中國(guó)財(cái)政法治建設(shè)的進(jìn)展與方向

●朱為群

編者按：黨的十八屆四中全會(huì)將法治建設(shè)提升到新高度，法治財(cái)政建設(shè)作為法治中國(guó)的重要內(nèi)容，理應(yīng)提上重要日程。近期，財(cái)政部先后發(fā)布了《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》、《關(guān)于完善財(cái)政干部學(xué)法用法制度的意見(jiàn)》，倡導(dǎo)財(cái)政干部帶頭尊法學(xué)法守法用法，進(jìn)一步提升依法行政、依法理財(cái)?shù)哪芰?，深入推進(jìn)法治財(cái)政建設(shè)。本期專(zhuān)題圍繞“法治財(cái)政建設(shè)”邀請(qǐng)財(cái)政法專(zhuān)家、學(xué)者及實(shí)務(wù)工作者展開(kāi)探討，分別就我國(guó)財(cái)政法治建設(shè)進(jìn)展與方向、特定時(shí)期稅收法治研究、《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》解讀等視角探討法治財(cái)政建設(shè)。

財(cái)政法治是國(guó)家建設(shè)、政府建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。中國(guó)的財(cái)政法治從上個(gè)世紀(jì)八十年代初稅收法定起步，經(jīng)歷30多年艱難曲折過(guò)程，經(jīng)由近年《預(yù)算法》修訂的加速和稅收法定原則的全面落實(shí)，已取得明顯進(jìn)展。在全面建設(shè)法治國(guó)家的新時(shí)代，一部涵蓋全部財(cái)政活動(dòng)的《財(cái)政法》即將呼之欲出。

財(cái)政法治 財(cái)政法《預(yù)算法》

法治是相對(duì)于人治的一種國(guó)家和社會(huì)治理方式。法治的基礎(chǔ)在于廣泛的民意，而人治的基礎(chǔ)在于少數(shù)掌權(quán)者。在現(xiàn)代文明世界中，法治是國(guó)家和社會(huì)治理的基本方式。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的法治建設(shè)取得了不少成績(jī)，也有曲折。2014年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)把法治中國(guó)建設(shè)提升到前所未有的高度，在新的歷史起點(diǎn)上把法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)作為現(xiàn)代化的主要目標(biāo)。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政法治建設(shè)在國(guó)家法治建設(shè)、政府法治和社會(huì)法治建設(shè)中具有基礎(chǔ)性地位。從這個(gè)意義上說(shuō)，財(cái)政法治建設(shè)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，國(guó)家法治建設(shè)、政府法治建設(shè)和社會(huì)法治建設(shè)就有了穩(wěn)固的基礎(chǔ)，幾千年以來(lái)許多人夢(mèng)寐以求的長(zhǎng)治久安就可能變成現(xiàn)實(shí)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政法治建設(shè)步伐逐步加快。1980年9月10日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》和《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》首開(kāi)了新中國(guó)財(cái)政法治建設(shè)的先河。20世紀(jì)90年代，《稅收征收管理法》、《預(yù)算法》和《審計(jì)法》相繼頒布實(shí)施，中國(guó)財(cái)政法律體系雛形初具。進(jìn)入21世紀(jì)，《立法法》、《政府采購(gòu)法》、《社會(huì)保障法》和《車(chē)船稅法》的制定和實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)財(cái)政法治建設(shè)繼續(xù)向前發(fā)展。

一、稅收法定原則的落實(shí)是財(cái)政法治建設(shè)的關(guān)鍵之舉

自2009年起由全國(guó)政協(xié)委員和全國(guó)人大代表以提案和議案形式提交全國(guó)政協(xié)大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)審議的有關(guān)稅收立法權(quán)回歸全國(guó)人大的呼吁，得到了全社會(huì)的廣泛關(guān)注，并最終形成共識(shí)，使稅收法定原則寫(xiě)入黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，并正在全面推進(jìn)過(guò)程中。2009年，由天津財(cái)經(jīng)大學(xué)李煒光教授起草初稿，全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)蔣洪教授修改定稿的《讓稅收立法權(quán)回歸全國(guó)人大》提交全國(guó)政協(xié)大會(huì)討論，經(jīng)多家媒體報(bào)道，引起社會(huì)關(guān)注。全國(guó)人大代表趙冬苓分別于2013年3月和2014年提交《關(guān)于終止授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或條例的議案》和《關(guān)于落實(shí)稅收法定原則的議案》，連續(xù)兩年就稅收法定問(wèn)題提出議案。雖然全國(guó)人大法工委副主任信春鷹在2013年3月解釋了稅收法定的困難，沒(méi)有路線(xiàn)圖和時(shí)間表，但是2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)決定就提出了要落實(shí)稅收法定原則。這顯示了高層決策者對(duì)于稅收法定的高度重視。2015年十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議人民大會(huì)堂新聞發(fā)布廳舉行新聞發(fā)布會(huì)，大會(huì)發(fā)言人傅瑩在回答記者提問(wèn)時(shí)明確提出，2020年之前全面落實(shí)稅收法定原則。

2015年3月15，修訂后的《立法法》獲全國(guó)人大代表通過(guò)，進(jìn)一步明確“下列事項(xiàng)只能制定法律：稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，而且對(duì)授權(quán)立法作出了限制?！笆跈?quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。授權(quán)的期限不得超過(guò)五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外?！薄读⒎ǚā返男抻?，進(jìn)一步強(qiáng)化了稅收法定的力度。2015年8月5日，調(diào)整后的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃向社會(huì)公布，包括房地產(chǎn)稅法、環(huán)境保護(hù)稅法、增值稅法、資源稅法、關(guān)稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法等7個(gè)稅種立法。2016年9月8日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》進(jìn)行了初次審議。這些立法行動(dòng)表明，稅收法定的進(jìn)程正在加快。

二、《預(yù)算法》修訂彰顯財(cái)政法治的公共精神

除了稅收方面的法治建設(shè)正在大力推進(jìn)外，在財(cái)政支出領(lǐng)域的法治建設(shè)也同樣在努力推動(dòng)中?！额A(yù)算法》雖然是一部兼顧財(cái)政收支的綜合性法律，但重點(diǎn)在于財(cái)政支出的法治化。從《預(yù)算法》的制定和修改歷程中，可以看到財(cái)政法治建設(shè)的艱難，但也讓人看到財(cái)政法建設(shè)的方向，增強(qiáng)了財(cái)政法治不斷進(jìn)步的信心。1994年3月22日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，并于1995年1月1日起施行。雖然《預(yù)算法》的實(shí)施結(jié)束了我國(guó)政府預(yù)算收支活動(dòng)長(zhǎng)期無(wú)法可依的狀態(tài)，但是在其后20年時(shí)間內(nèi)竟然沒(méi)有一個(gè)部門(mén)、單位或個(gè)人被追究法律責(zé)任。這反映出《預(yù)算法》本身及其執(zhí)行過(guò)程中存在不少問(wèn)題。1997年，《預(yù)算法》修訂草案已經(jīng)悄然出現(xiàn)。有關(guān)修訂的各種研討會(huì)幾乎每年都召開(kāi)。2004年，十屆全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)開(kāi)始牽頭修訂，組織國(guó)務(wù)院十幾個(gè)部門(mén)成立了起草小組，其間與中央政府各部門(mén)反復(fù)討論修改。2006年，在十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃中曾定于當(dāng)年10月提請(qǐng)審議《預(yù)算法》修訂，但最終擱淺。2009年，十一屆全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)重啟《預(yù)算法》修訂。2010年3月兩會(huì)期間，時(shí)任全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)表示，《預(yù)算法修正案》草稿已經(jīng)取得重大進(jìn)展，開(kāi)始正式征求意見(jiàn)，計(jì)劃于8月、10月或12月的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)時(shí)上會(huì)審議，爭(zhēng)取在2011年全國(guó)人大會(huì)議“三審”過(guò)會(huì)。2010年8月，預(yù)算工作委員會(huì)將《預(yù)算法》草案（一審稿）提交國(guó)務(wù)院，但2010年底國(guó)務(wù)院未安排討論。2010年12月，預(yù)算工作委員會(huì)召開(kāi)了一次討論會(huì)，向全國(guó)人大相關(guān)部門(mén)及專(zhuān)家介紹《預(yù)算法》修正草案起草情況。直到2011年的最后幾天，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議終于通過(guò)《預(yù)算法修正案》草案，草案回到全國(guó)人大，列入常委會(huì)會(huì)議討論議程。2012年7月，全國(guó)人大網(wǎng)站發(fā)布《預(yù)算法》（二審稿）公開(kāi)征集意見(jiàn)的消息，但是在7月20日前幾乎無(wú)人關(guān)注。當(dāng)日，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院韋森教授的一篇名為《預(yù)算法修訂怎能“靜悄悄”？》的論文在網(wǎng)上發(fā)布，立即引發(fā)媒體和社會(huì)高度關(guān)注。7月25日，由上海浦東金融與法律研究院召開(kāi)了關(guān)于《預(yù)算法修正案》征求意見(jiàn)的閉門(mén)研討會(huì)。針對(duì)《預(yù)算法修正案》（二審稿）存在的方向性和框架性問(wèn)題，與會(huì)人員經(jīng)過(guò)討論，共達(dá)成如下五條共識(shí)：第一，強(qiáng)烈建議修改《預(yù)算法》的立法宗旨條款，更好地落實(shí)憲法和法律賦予人大的預(yù)算監(jiān)督職能，進(jìn)一步發(fā)揮各級(jí)人大對(duì)于本級(jí)預(yù)算的權(quán)力主體作用；第二，建議明確預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的法定授權(quán)原則和人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)；第三，建議明確國(guó)庫(kù)支配權(quán)與國(guó)庫(kù)經(jīng)理，肯定中國(guó)人民銀行的國(guó)庫(kù)經(jīng)理地位；第四，建議完善預(yù)算支出項(xiàng)目相關(guān)的公開(kāi)透明條款；第五，建議進(jìn)一步明確《預(yù)算法》的法律責(zé)任，補(bǔ)充明確懲罰責(zé)任條款。針對(duì)《預(yù)算法修正案》（二審稿）的具體條文，不少參會(huì)學(xué)者還分別向全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)提出了一系列修改建議。隨著媒體的廣泛報(bào)道和社會(huì)公眾的積極參與，在最后半個(gè)月內(nèi)，《預(yù)算法修正案》（二審稿）最終以超33萬(wàn)條意見(jiàn)創(chuàng)下網(wǎng)上法律草案征求意見(jiàn)的新紀(jì)錄。2013年4月底，在吸收專(zhuān)家學(xué)者和社會(huì)公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)大幅度修改的《預(yù)算法修正案》（三審稿）上交全國(guó)人大常委會(huì)審議。2014年8月31日，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)決定的有關(guān)內(nèi)容而進(jìn)一步修改完善的《預(yù)算法修正案》（四審稿）經(jīng)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)，終于塵埃落定。

《預(yù)算法》修法，歷時(shí)20年，四易其稿，歷程艱難，仍需努力推進(jìn)。為了進(jìn)一步落實(shí)和推動(dòng)《預(yù)算法》的實(shí)施，2014年9月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)文）；2015年6月24日，國(guó)務(wù)院法制辦公室公布財(cái)政部起草的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》。雖然上述兩份行政規(guī)章在落實(shí)《預(yù)算法》具體條款方面還有不完全匹配之處，但是只有堅(jiān)持《預(yù)算法》的立法宗旨和基本原則，著力于解決《預(yù)算法》實(shí)施中的各種阻力，才能使《預(yù)算法》的具體規(guī)定真正落實(shí)，才能使這部規(guī)范政府財(cái)政收支行為的法律在實(shí)踐中起到應(yīng)有的約束和指導(dǎo)作用。

三、“全面建設(shè)法治國(guó)家”呼喚《財(cái)政法》

2014年11月30日至12月1日，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院在江蘇溧陽(yáng)組織召開(kāi)了《財(cái)政法通則（財(cái)政基本法）》專(zhuān)題研討會(huì)，啟動(dòng)了中國(guó)財(cái)政法的研究制定工作。來(lái)自全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)、北京大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)以及江蘇省地方稅務(wù)局、常州地方稅務(wù)局的十幾位專(zhuān)家學(xué)者共同討論了制定《財(cái)政法通則（財(cái)政基本法）》的重要意義及其法律定位、基本架構(gòu)和主要內(nèi)容。此后，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)成立了財(cái)政法研究課題組，通過(guò)收集和整理國(guó)外財(cái)政法律的相關(guān)資料，組織有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者分別就財(cái)政法的重大意義、財(cái)政法的基本原則與功能、財(cái)政法與憲法以及其他相關(guān)法律的關(guān)系、財(cái)政法的基本框架、財(cái)政收入、財(cái)政支、財(cái)政信用、財(cái)政平衡、財(cái)政體制、財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政權(quán)責(zé)配置和典型國(guó)家財(cái)政法等問(wèn)題展開(kāi)深入研究。

2016年8月中旬，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)組織了《財(cái)政法（草案）》專(zhuān)家評(píng)審會(huì)，對(duì)《財(cái)政法》的基本框架進(jìn)行修改和完善，形成了總則、財(cái)政收入、財(cái)政支出、公共資產(chǎn)、公共債務(wù)、財(cái)政監(jiān)督、法律責(zé)任和附則這樣一個(gè)能全面反映財(cái)政活動(dòng)的法律文本框架，并在此框架內(nèi)容對(duì)具體條文進(jìn)行了審議。這個(gè)《財(cái)政法》的文本框架不僅對(duì)財(cái)政收入和支出的流量狀態(tài)進(jìn)行規(guī)范，而且對(duì)公共資產(chǎn)和公共負(fù)債的存量狀態(tài)進(jìn)行法治化約束，并且特別突出了運(yùn)用多重權(quán)力制衡的原理構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的財(cái)政監(jiān)督規(guī)則，強(qiáng)化了違反法律的責(zé)任追究。

《財(cái)政法》作為財(cái)政領(lǐng)域的綱領(lǐng)性法律，需要對(duì)財(cái)政活動(dòng)的基本方面作出根本性的規(guī)定。它不應(yīng)該是《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》和單行稅法等相關(guān)法律的簡(jiǎn)單重復(fù)，而應(yīng)該超越這些相關(guān)法律，并對(duì)這些法律的制定和修改具有指導(dǎo)作用?！敦?cái)政法》需要對(duì)“什么樣的財(cái)政狀況是好的”作出明確的法律規(guī)定。

首先，財(cái)政收支必須平衡。就財(cái)政法治所涉及的行為而言，財(cái)政行為一般用收支活動(dòng)來(lái)表示。如果財(cái)政收支平衡，說(shuō)明財(cái)政狀況良好。因此，法律要規(guī)定財(cái)政必須實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)的平衡，既不能結(jié)余太多，也不能出現(xiàn)赤字。由于財(cái)政收支活動(dòng)涉及的時(shí)間范圍有長(zhǎng)有短，財(cái)政收支平衡就需要根據(jù)不同的時(shí)間而有所區(qū)別。財(cái)政收支由此被區(qū)分出經(jīng)常性收支和資本性收支兩種不同性質(zhì)的收支。根據(jù)財(cái)政法治的要求，經(jīng)常性財(cái)政收支必須保持年度平衡，而資本性收支可以在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保持大體平衡。因此，將財(cái)政收支按不同性質(zhì)區(qū)分規(guī)定不同時(shí)段的平衡，是財(cái)政收支活動(dòng)法治化的具體體現(xiàn)。

其次，財(cái)政收支必須科學(xué)分類(lèi)并在此基礎(chǔ)上加以法律規(guī)范。財(cái)政收支活動(dòng)的法治化并非如此簡(jiǎn)單。財(cái)政收支活動(dòng)的平衡，僅僅是整體上數(shù)量對(duì)應(yīng)關(guān)系的合理要求。至于財(cái)政收支活動(dòng)的具體形式及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，仍然需要具體的法律約束。財(cái)政收入和支出類(lèi)型多樣化復(fù)雜化，要實(shí)現(xiàn)財(cái)政法治，首先就要明確各類(lèi)財(cái)政收支的法律邊界，并制定有針對(duì)性的法律規(guī)定。

再次，公共資產(chǎn)和公共債務(wù)必須納入財(cái)政法治化的軌道。公共資產(chǎn)的法律約束，其最終目的是要保證公共資產(chǎn)的安全，防止公共資產(chǎn)的浪費(fèi)、挪用和被中飽私囊。公共債務(wù)的法律約束，其目的是要確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可控性，防止債務(wù)規(guī)模過(guò)大、負(fù)擔(dān)過(guò)重以及可能由此引發(fā)的債務(wù)危機(jī)。在公共支出和公共債務(wù)的法律約束方面，同樣需要首先對(duì)公共資產(chǎn)和公共債務(wù)的內(nèi)涵和外延作出明確的法律界定，并根據(jù)不同性質(zhì)或類(lèi)型的公共資產(chǎn)和公共債務(wù)制定有針對(duì)性的法律約束規(guī)定。

最后，《財(cái)政法》必須對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系作出法律規(guī)定。由于國(guó)家具有中央和地方多級(jí)政府，如何處理不同層級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系，也自然是財(cái)政法治需要規(guī)范的方面。不同層級(jí)政府之間的財(cái)政收入分享和支出負(fù)擔(dān)分擔(dān)，以及財(cái)政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分工與合作等，都必須納入財(cái)政法治的范圍。特別是，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為一項(xiàng)旨在實(shí)現(xiàn)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的基本財(cái)政制度，理應(yīng)建立在明確可靠的法律制度的基礎(chǔ)之上。這對(duì)于保障全體國(guó)民的公共利益具有非常重要的作用。

雖然《財(cái)政法》的初步框架已經(jīng)搭建，但鑒于中國(guó)的特殊國(guó)情，財(cái)政法治建設(shè)將是一個(gè)長(zhǎng)期的、艱難的和曲折的過(guò)程，任重道遠(yuǎn)，需要全社會(huì)的長(zhǎng)期持續(xù)關(guān)注和不斷努力。

（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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