金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的韓國(guó)與德國(guó)經(jīng)驗(yàn)借鑒

柳明花，董　竹，尚繼權(quán)（.長(zhǎng)春金融高等?？茖W(xué)校金融系，吉林　長(zhǎng)春　3008；.吉林大學(xué)商學(xué)院，吉林　長(zhǎng)春　300）

金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的韓國(guó)與德國(guó)經(jīng)驗(yàn)借鑒

柳明花1，董竹2，尚繼權(quán)2
（1.長(zhǎng)春金融高等?？茖W(xué)校金融系，吉林長(zhǎng)春130028；2.吉林大學(xué)商學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012）

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，資金量的需求會(huì)空前增加。因此，各國(guó)政府都把金融支持城鎮(zhèn)化作為基本國(guó)策。在城鎮(zhèn)化前期，韓國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目主要通過政府財(cái)政進(jìn)行融資，后期資金則更多來自本國(guó)私人部門和資本市場(chǎng)。德國(guó)所采取的政策性銀行策略對(duì)中國(guó)政府實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化工作目標(biāo)是一個(gè)強(qiáng)有力的借鑒。韓國(guó)與德國(guó)都是在城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)時(shí)把握好方向，通過相應(yīng)方法激活市場(chǎng)主體自主發(fā)展的動(dòng)力，以及通過金融創(chuàng)新解決城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源問題，并加以有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督控制措施，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

金融支持；城鎮(zhèn)化；政策性銀行；地方債

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，2013年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到53%，進(jìn)入了城鎮(zhèn)化發(fā)展中期階段。目前，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，比發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平低了26.3個(gè)百分點(diǎn)，與發(fā)展中國(guó)家相比較低了6.3個(gè)百分點(diǎn)，可見，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平還有很大的發(fā)展空間。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，資金量的需求會(huì)空前增加。由于資金回收期長(zhǎng)，加之大部分資金回報(bào)低，甚至為零，很難引入商業(yè)化的資金。因此，各國(guó)政府都把金融支持城鎮(zhèn)化作為基本國(guó)策。但由于基本財(cái)政制度的不同，使得東西方的地方政府采取了不同的融資策略。在城鎮(zhèn)化前期，韓國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目主要通過政府財(cái)政進(jìn)行融資，其后的資金則來自本國(guó)私人部門和資本市場(chǎng)。德國(guó)所采取的政策性銀行策略對(duì)中國(guó)政府實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化工作目標(biāo)是一個(gè)強(qiáng)有力的借鑒。本文試圖通過比較韓國(guó)和德國(guó)的金融支持政策，找出東西方的差異及對(duì)我國(guó)金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的啟示。

二、韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)60—90年代，韓國(guó)政府通過政策性金融機(jī)構(gòu)和政府財(cái)政融資，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和韓國(guó)城鎮(zhèn)化率的快速提升，其間韓國(guó)城鎮(zhèn)化率提升了近50%，達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平。21世紀(jì)以來，韓國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通過資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，以滿足資金需求，保證了韓國(guó)城鎮(zhèn)化率一直處于高于80%的高位。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，韓國(guó)金融對(duì)城鎮(zhèn)化的支持方式是變化的。在城鎮(zhèn)化前期，韓國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目主要通過政府財(cái)政進(jìn)行融資，主要來源是稅收、財(cái)政融資和發(fā)行政府債券等。當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入后期，韓國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金則更多地來自本國(guó)私人部門和資本市場(chǎng)。

（一）前期的財(cái)政與政府融資策略

對(duì)于韓國(guó)地方政府來講，在城鎮(zhèn)化前期，其主要收入來源是稅收和中央政府的財(cái)政支持，其中，稅收提供了50%的資金來源，中央政府提供了40%的資金來源。自1960年韓國(guó)推行城鎮(zhèn)化以來，韓國(guó)地方政府財(cái)政支出一直保持在高位，各級(jí)地方政府持續(xù)高比例投入建設(shè)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施。在城鎮(zhèn)化后期，地方政府財(cái)政預(yù)算仍保持中高速增長(zhǎng)，主要用于社會(huì)福利、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共管理等方面支出。在不斷加大財(cái)政支出的同時(shí)，韓國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展也充分利用了財(cái)政融資的支持。由財(cái)政部門主導(dǎo)的韓國(guó)財(cái)政融資，主要為有資金需求的企業(yè)和部門提供資金。財(cái)政融資主要通過一系列政策性金融機(jī)構(gòu)，提供長(zhǎng)期、低利率的貸款，為重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)建設(shè)提供支持。韓國(guó)政府針對(duì)工業(yè)、農(nóng)村、住房、小微企業(yè)等行業(yè)領(lǐng)域設(shè)立相應(yīng)的政策性金融機(jī)構(gòu)。這些金融機(jī)構(gòu)通過債券、貸款的形式吸納社會(huì)閑散資金，也通過海外貸款、政府基金獲取資金。政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)量在韓國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中也呈現(xiàn)出不同的趨勢(shì)，即在城鎮(zhèn)化前期，國(guó)民投資基金和國(guó)民住宅基金發(fā)揮了巨大作用；而在城鎮(zhèn)化后期，小微企業(yè)基金則做出了重大貢獻(xiàn)。

（二）私人部門融資策略

私人部門融資是韓國(guó)政府一直倡導(dǎo)的融資方式，能夠有效緩解政府財(cái)政資金壓力。在韓國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，韓國(guó)政府引導(dǎo)私人部門融資可以分為四個(gè)階段：第一階段為間歇性融資階段。在第一階段政府引導(dǎo)私人部門融資還很謹(jǐn)慎，僅僅在能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的交通運(yùn)輸領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上引入私人部門融資。第二階段為法制化融資階段。為了規(guī)范間接融資，維護(hù)私人部門投資者的權(quán)益，韓國(guó)政府出臺(tái)了社會(huì)間接融資法案，促進(jìn)私人部門投資者對(duì)政府進(jìn)行投資。第三階段為積極支持階段。不再要求交通、通訊、供水等領(lǐng)域強(qiáng)制使用BTO的方式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，并對(duì)私人部門融資項(xiàng)目提供多項(xiàng)政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)私人部門投資。第四階段為公私合作多元化階段。進(jìn)入21世紀(jì)，韓國(guó)政府進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)間接融資法案的執(zhí)行力度，并對(duì)社會(huì)間接融資法案進(jìn)行更新修改。設(shè)立相關(guān)安排推動(dòng)PPP項(xiàng)目廣泛實(shí)施，提高私人部門的參與性，試點(diǎn)通過公募基礎(chǔ)設(shè)施基金引入私人部門投資。［1］

（三）資本市場(chǎng)融資策略

隨著韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，韓國(guó)政府逐步提高開發(fā)資本市場(chǎng)融資能力，越來越多地通過資本市場(chǎng)進(jìn)行融資。資本市場(chǎng)融資的好處在于，其融資成本較低，融資期限較長(zhǎng)，能夠?qū)⒏嗟木χ糜诔擎?zhèn)化建設(shè)方面，同時(shí)提高政府融資的透明度。資本市場(chǎng)的融資策略可以分為三大部分：

第一部分為基礎(chǔ)設(shè)施基金。韓國(guó)政府為了通過資本市場(chǎng)融資，特別開發(fā)了基礎(chǔ)設(shè)施基金作為韓國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在資本市場(chǎng)融資的融資工具?；A(chǔ)設(shè)施基金通過資本市場(chǎng)獲取資金后，以股權(quán)投資的方式將資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，股權(quán)投資的方式使得公司沒有還本付息的壓力，能夠保證公司全力運(yùn)營(yíng)發(fā)展，對(duì)缺乏資金來源的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目來說是非常有利的融資方式。

第二部分為基礎(chǔ)設(shè)施債券。作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目直接融資模式，基礎(chǔ)設(shè)施債券由政府融資平臺(tái)公司發(fā)行，直接通過債券市場(chǎng)籌集資金，用于各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施債券的存續(xù)期與一國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況有關(guān)。在金融危機(jī)時(shí)期，韓國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施債券發(fā)行量大大降低，同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施債券的存續(xù)期也大大縮短，平均存續(xù)期不足三年。在21世紀(jì)初經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，韓國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施債券發(fā)行量快速增長(zhǎng)，同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施債券的存續(xù)期大大延長(zhǎng)，平均存續(xù)期長(zhǎng)達(dá)13年之久。

第三部分為基礎(chǔ)設(shè)施證券。韓國(guó)政府通過資產(chǎn)證券化的方式，將能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的收益權(quán)制作成證券，在資本市場(chǎng)上進(jìn)行融資。在韓國(guó)城鎮(zhèn)化后期，得益于基礎(chǔ)設(shè)施證券能夠籌集有效資金長(zhǎng)期支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施證券成為韓國(guó)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)中最常用的金融手段之一。韓國(guó)政府在金融危機(jī)后為了快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活力，保證金融危機(jī)的破壞性不再繼續(xù)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)蔓延，專門針對(duì)大量不良資產(chǎn)債權(quán)實(shí)施證券化方案，實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的分割處理。后來，韓國(guó)政府逐步將證券化標(biāo)的從不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，鼓勵(lì)地方政府融資平臺(tái)自主實(shí)現(xiàn)證券化，鼓勵(lì)相應(yīng)的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)成立，并給予一定的政策支持。

韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)證券化融資中，最成功的是道路設(shè)施建設(shè)融資。因?yàn)榈缆吩O(shè)施建設(shè)的周期相對(duì)較短，資金需求量較大，而能夠相應(yīng)產(chǎn)生現(xiàn)金流收入的能力非常強(qiáng)，無論是通過債權(quán)方式實(shí)現(xiàn)證券化還是通過股權(quán)方式實(shí)現(xiàn)證券化都能夠保障證券持有人的利益。

三、德國(guó)經(jīng)驗(yàn)

德國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)，特別是德國(guó)和韓國(guó)不同，是在城鎮(zhèn)化水平相對(duì)較高的基礎(chǔ)上繼續(xù)建設(shè)，成為當(dāng)前城鎮(zhèn)化率最高的國(guó)家之一，城鎮(zhèn)化率達(dá)到驚人的96%。對(duì)德國(guó)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究，有助于我們?cè)诔擎?zhèn)化率已經(jīng)相對(duì)較高的情況下繼續(xù)進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效借鑒。

（一）政府的科學(xué)合理規(guī)劃

德國(guó)政府與歐盟制定相應(yīng)的七年規(guī)劃，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和未來發(fā)展制定出相應(yīng)的指導(dǎo)性計(jì)劃。根據(jù)最新的2014年至2020年計(jì)劃，德國(guó)這七年計(jì)劃大力發(fā)展邊遠(yuǎn)地區(qū)，提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，持續(xù)加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)，對(duì)民生項(xiàng)目提供大量資金等。就像我國(guó)國(guó)家制定五年規(guī)劃，地方政府也制定五年規(guī)劃一樣，德國(guó)地方政府也相應(yīng)制定七年規(guī)劃，積極支持德國(guó)政府和歐盟制定的七年規(guī)劃，重點(diǎn)推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，提高占據(jù)德國(guó)絕大多數(shù)就業(yè)的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)能力，釋放更多的就業(yè)崗位，從而推動(dòng)地方城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）提高社會(huì)服務(wù)的公平性

德國(guó)倡導(dǎo)全國(guó)各區(qū)域同步發(fā)展，依靠政策推動(dòng)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村能夠享受同樣的社會(huì)福利政策，提高社會(huì)的公平性。由于歷史原因，德國(guó)西部比德國(guó)東部發(fā)達(dá)很多，德國(guó)政府每年都有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于推動(dòng)德國(guó)東部發(fā)展，每年還對(duì)農(nóng)業(yè)提供大量支持，以提高農(nóng)村居民的收入。同時(shí)，德國(guó)政府還設(shè)立相應(yīng)的政策機(jī)構(gòu)，用于為農(nóng)村和城市郊區(qū)居民提供相應(yīng)的政策性貸款和創(chuàng)業(yè)企業(yè)中小企業(yè)的政策性低息貸款。

（三）財(cái)政結(jié)合政策性金融機(jī)構(gòu)

德國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)以政策性銀行為主，政策性銀行的主要高管都由德國(guó)政府直接任命，而其他職業(yè)通過社會(huì)招聘的方式聘任。政策性銀行的主要任務(wù)是執(zhí)行德國(guó)政府制定的相關(guān)金融扶持政策，為農(nóng)戶、郊區(qū)居民、中小企業(yè)提供大量政策性貸款。同時(shí)，政策性銀行還為一系列非營(yíng)利性質(zhì)基金提供資金支持。德國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來源以德國(guó)政府財(cái)政撥款為主，同時(shí)通過德國(guó)財(cái)政擔(dān)保的方式在資本市場(chǎng)上發(fā)行債券籌集相關(guān)資金。

（四）政策性銀行推動(dòng)德國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)

在德國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政策性金融機(jī)構(gòu)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了非常強(qiáng)大的動(dòng)力。［2］政策性金融機(jī)構(gòu)德國(guó)復(fù)興信貸銀行可以說與德國(guó)政府一起成長(zhǎng)，聯(lián)合德國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，為農(nóng)村居民、基礎(chǔ)設(shè)施、房屋改造、能源、小城鎮(zhèn)企業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域提供大量長(zhǎng)期低息資金，提高相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展速度，有效地推動(dòng)德國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

四、韓國(guó)與德國(guó)經(jīng)驗(yàn)的借鑒

盡管韓國(guó)與德國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的路程和城鎮(zhèn)化的水平不同，但金融支持的共同點(diǎn)和對(duì)我國(guó)金融支持城鎮(zhèn)化的借鑒意義還是很明顯的。

（一）頂層制度思路設(shè)計(jì)是關(guān)鍵

不論韓國(guó)還是德國(guó)，城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)離不開政府的正確引導(dǎo)和設(shè)計(jì)規(guī)劃，可見政府參與城鎮(zhèn)化建設(shè)與意識(shí)形態(tài)無關(guān)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)依舊承認(rèn)政府引導(dǎo)規(guī)劃的作用。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，政府依據(jù)科學(xué)思路進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)大有可為。韓國(guó)在金融支持城鎮(zhèn)化的過程中，每個(gè)階段都有重要法案對(duì)其支持。這些法案涵蓋金融支持工業(yè)優(yōu)先發(fā)展、金融支持地方項(xiàng)目、引導(dǎo)民間資本參與建設(shè)、創(chuàng)新資本市場(chǎng)融資等不同階段，保證了金融支持城鎮(zhèn)化的高效性。德國(guó)建立的綜合型董事會(huì)傳導(dǎo)有效，其中董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員由發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行等相關(guān)部委官員或?qū)＜医M成，主要職能是貫徹落實(shí)國(guó)家政策、協(xié)調(diào)與政府各部門關(guān)系，有利于國(guó)家政策的有效傳導(dǎo)和執(zhí)行。

在頂層制度設(shè)計(jì)過程中，需要保證政策實(shí)施的連貫性，才能夠保證政策在執(zhí)行過程中發(fā)揮出最大的作用。朝令夕改的情況出現(xiàn)在我國(guó)少數(shù)城市中，對(duì)當(dāng)?shù)卣墓帕υ斐闪司薮蟮挠绊?，?］在設(shè)計(jì)我國(guó)全局政策的時(shí)候一定要注意這樣的問題。城鎮(zhèn)化涉及到廣大農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的重大問題，對(duì)農(nóng)村居民是影響終身的大事，［4］只有做到政策穩(wěn)定了才能夠保證農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的信心，［5］才能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展。在頂層思路設(shè)計(jì)的過程中，另一個(gè)重要的維度是保證在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)公平問題。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中不可避免地要涉及到老城區(qū)、郊區(qū)的拆遷，農(nóng)村居民放棄耕地進(jìn)城定居的補(bǔ)償問題，這在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中一直是困擾地方政府和開發(fā)商的難題。在拆遷和征地征收的問題中，一方面存在“釘子戶”索要天價(jià)補(bǔ)償?shù)膯栴}，另一方面存在“黑心開發(fā)商”提供低價(jià)補(bǔ)償款并強(qiáng)拆的問題，這是我國(guó)一直難以解決的城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的思路設(shè)計(jì)上，要對(duì)諸如此類問題設(shè)計(jì)相應(yīng)的應(yīng)對(duì)方案以及盡量統(tǒng)一且市場(chǎng)化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施有效的管控，保證城鎮(zhèn)化建設(shè)的公平公正，如有必要可以通過立法保證各方利益。

城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)資金的需要非常大，各國(guó)經(jīng)驗(yàn)證明只依靠政府的財(cái)政是無法又好又快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的，只有引入民間資本甚至國(guó)外資本才能夠保證城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度仍然處于中高速發(fā)展階段，只有采取適當(dāng)?shù)慕鹑谑侄尾拍軌虮ＷC足夠城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金供給。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，金融系統(tǒng)為市場(chǎng)主體提供了包括直接融資和間接融資等多樣化的融資方式，近年我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融的興起也為我們提供了另一種融資思路參考。在頂層思路設(shè)計(jì)上，需要把城鎮(zhèn)化建設(shè)與金融支持牢牢地綁在一起，承認(rèn)民間資本、海外資本通過金融手段參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)的貢獻(xiàn)，通過準(zhǔn)入黑名單的方式排除個(gè)別高風(fēng)險(xiǎn)、高不確定性的融資方式，保障各方資本參與我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的利益。

（二）激活市場(chǎng)主體自主發(fā)展源動(dòng)力是城鎮(zhèn)化建設(shè)的有力保障

在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，不僅需要著眼基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還需要立足城市，保證城市中的市場(chǎng)主體能夠吸納足夠的就業(yè)和提供足夠高的工資水平。這就對(duì)城鎮(zhèn)的功能定位、各個(gè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)主體提出了要求。

韓國(guó)在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，中央政府、地方政府、私人部門、國(guó)有企業(yè)等行為主體都發(fā)揮了重要的作用，并在一定的程度上有效利用了海外資金。此外，為了提高資金的使用效率，政府以穩(wěn)健的投資來支持地方城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，嚴(yán)格評(píng)估項(xiàng)目的合理性。德國(guó)的政策性銀行是一個(gè)強(qiáng)有力的調(diào)控部門，為我國(guó)政府實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)提供范本，尤其是對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行具有極好的示范作用。

在城鎮(zhèn)化金融支持的過程中，如何激發(fā)市場(chǎng)主體的自主發(fā)展動(dòng)力是政府制定城鎮(zhèn)化進(jìn)程中相關(guān)政策的重要問題。適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)不是唯一引導(dǎo)市場(chǎng)主體自主發(fā)展動(dòng)力的方式。［6］良好的經(jīng)商環(huán)境和公平的法治環(huán)境是對(duì)企業(yè)健康發(fā)展最好的鼓勵(lì)。地方政府部門需要加強(qiáng)自身的廉潔服務(wù)意識(shí)，提供公開的舉報(bào)投訴通道，設(shè)立公平公正的地方管理?xiàng)l例，保障區(qū)域內(nèi)企業(yè)在日常過程中能夠享受到相同的行政服務(wù)和相關(guān)國(guó)家政策，這對(duì)企業(yè)自身來講是最好的發(fā)展動(dòng)力。

（三）依靠金融創(chuàng)新籌劃基礎(chǔ)設(shè)施資金來源，并激活地區(qū)資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)

城鎮(zhèn)化的第一步就是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，沒有基礎(chǔ)設(shè)施不會(huì)有企業(yè)入駐、不會(huì)有人口向新區(qū)流動(dòng)。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的首要問題就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施作為社會(huì)公共資源應(yīng)該由政府建設(shè)，因此，需要通過金融創(chuàng)新、引入新型融資模式等方式，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

在韓國(guó)，城鎮(zhèn)化建設(shè)鼓勵(lì)私人投資。民間資本已進(jìn)入大多數(shù)的基建領(lǐng)域，很好地彌補(bǔ)了財(cái)政預(yù)算不足，同時(shí)又利用私人部門的創(chuàng)造力和高效管理提高其市場(chǎng)敏感度與資金運(yùn)行效率。在實(shí)踐中，韓國(guó)探索出的BTO、BOT、BOO、PPP、BTL等多種引入民間資本的方式，為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了大量有益的經(jīng)驗(yàn)。從總體上來說，我國(guó)利用民資支持城鎮(zhèn)化仍處于探索性階段。雖然中國(guó)在公路、郵政等領(lǐng)域已經(jīng)成功引進(jìn)了民間資本，且2014年以來，計(jì)劃在石化、港口、金融等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)加大私人部門參與的力度，但在PPP立法、各類形式界定與規(guī)范、成立PPP管理中心等方面，我國(guó)亟須借鑒韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)。其中的核心環(huán)節(jié)是建立不同建設(shè)主體的利益分配機(jī)制，短期內(nèi)吸引民資的重要舉措是建立民資參與建設(shè)的最低收入保障機(jī)制。

德國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)更多地證明了政策性金融機(jī)構(gòu)為城鎮(zhèn)化做出了巨大的貢獻(xiàn)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策性貸款都離不開政策性金融機(jī)構(gòu)，它們對(duì)城鎮(zhèn)化早期的引導(dǎo)作用十分顯著。德國(guó)是以小城鎮(zhèn)為主的高度城鎮(zhèn)化國(guó)家，大多數(shù)人都生活在小城鎮(zhèn)中，這與我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)狀不同。我國(guó)目前正在嚴(yán)控超大城市人口，控制大型城市發(fā)展規(guī)模，未來必將新興大量的小城鎮(zhèn)來吸納城鎮(zhèn)化提升所帶來的人口，政策性金融機(jī)構(gòu)在未來必將擁有用武之地。在小城鎮(zhèn)工業(yè)化、三產(chǎn)化的過程中，政策性金融機(jī)構(gòu)能夠給予低息貸款支持，為小城鎮(zhèn)的建設(shè)添磚加瓦。目前我國(guó)擁有三家政策性金融機(jī)構(gòu)，分別是中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國(guó)家開發(fā)銀行。他們分別針對(duì)進(jìn)出口加工制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與區(qū)域開發(fā)提供針對(duì)性政策金融支持，未來小城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)工業(yè)化都將與他們產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系。國(guó)家應(yīng)當(dāng)考慮未來推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中提高三大政策性金融機(jī)構(gòu)的資本實(shí)力，并制定更完善的優(yōu)惠政策保證政策性資金的使用效率。

（四）有效利用資本市場(chǎng)的金融創(chuàng)新與多元化工具

一個(gè)高效的資本市場(chǎng)可以創(chuàng)新出不同的投資工具來促進(jìn)融資，進(jìn)而促進(jìn)城市化建設(shè)。其中，市場(chǎng)化改革與有效監(jiān)督是極為重要的兩個(gè)方面。

韓國(guó)在1981年之前，債券市場(chǎng)發(fā)行的主體、方向、規(guī)模、利率都由政府計(jì)劃控制，以企業(yè)為發(fā)行主體的基礎(chǔ)設(shè)施基金、基礎(chǔ)設(shè)施證券也幾近空白。但經(jīng)過17年的市場(chǎng)化改革之后，韓國(guó)最終在亞洲金融危機(jī)的沖擊下“不破不立”。

對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)來講，傳統(tǒng)金融業(yè)更多的是對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行支持，只有信托和銀行深度參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中來。［7］隨著市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)偏好的轉(zhuǎn)移，以股票二級(jí)市場(chǎng)為主的高風(fēng)險(xiǎn)投資產(chǎn)品越來越受歡迎，而以固收產(chǎn)品為主的城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)品不得不以更高的成本進(jìn)行融資。而政府信用項(xiàng)目收益率的提高又反過來推動(dòng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)偏好的提高，形成一個(gè)互相促進(jìn)的循環(huán)。因此，對(duì)于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)來講，需要引導(dǎo)投資者修正風(fēng)險(xiǎn)偏好，形成多層次的投資組合，保證在資金安全的前提下獲得合理收益。在引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目中時(shí)，需要做好對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，合理制定收益區(qū)間，保證社會(huì)資金的風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配。從宏觀角度，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)在總量上進(jìn)行控制，劃定融資規(guī)模和當(dāng)?shù)卣愂帐杖氡壤募t線，審慎監(jiān)管，保證整體風(fēng)險(xiǎn)在合理、可控的范圍內(nèi)，并制作年度、月度報(bào)告，保證投資者對(duì)相關(guān)形勢(shì)的知情權(quán)。要推動(dòng)投資者教育相關(guān)內(nèi)容，避免信托業(yè)強(qiáng)行兜底的事件再次發(fā)生，提高投資者的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，完善市場(chǎng)機(jī)制。這對(duì)于推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)金融有效支持有非常重要的支撐作用。

在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，金融支持是加速城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程、保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要推動(dòng)力之一。如何正確利用金融支持，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)確保風(fēng)險(xiǎn)控制能力，是國(guó)內(nèi)外金融學(xué)者共同研究的話題。韓國(guó)、德國(guó)金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，要在城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)時(shí)把握好方向，通過相應(yīng)手段激活市場(chǎng)主體自主發(fā)展的動(dòng)力，通過金融創(chuàng)新解決城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源問題，并加以有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督控制措施，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

［1］ 曹君麗.金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)模式研究——基于公私合營(yíng)（PPP/PFI）項(xiàng)目融資的視角［J］.技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2013，（1）：107-110.

［2］ 胡天祿，栗華田，朱延永，何志雄，陸露.德國(guó)模式：政策性銀行支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效借鑒［J］.農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融，2014，（12）：81-84.

［3］ 顧寧，關(guān)山曉.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的金融創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)［J］.求是學(xué)刊，2015，（1）：58-65.

［4］ 胡海峰，陳世金.創(chuàng)新融資模式化解新型城鎮(zhèn)化融資困境［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2014，（7）：57-69.

［5］ 陳雨露.中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的金融支持［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2013，（2）：10-12.

［6］ 熊湘輝，徐璋勇.中國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的金融支持影響研究［J］.數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，2015，（6）：73-89.

［7］ 王振坡，游斌，王麗艷.論新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的金融支持與創(chuàng)新［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（12）：46-53.

Financial Support for Construction of Urbanization in Korea and Germany

LIU Ming-hua1，DONG Zhu2，SHANG Ji-quan2
（1 Finance Department，Changchun Fiance College，Changchun 130022，China；
2 Business School，Jilin University，Changchun 130012，China）

In the process of urbanization，the need of capital will increase.So all governments regard financial support for construction as basic policy.In the early period of urbanization，infrastructure construction projects were built by government finance in Korea，late funds are from domestic private sector and capital markets.Germany has taken the policy bank strategy for the Chinese government to realize the work goal of urbanization.It's found that both countries are in the right direction when the top design of urbanization.And focus on activating the market main body and independent financial innovation to solve the infrastructure capital source of urbanization.In the meanwhile，take effective measures of risk supervision and control to achieve the county's economic development driven by urbanization.

financial support；urbanization；policy banks；local government debt

［責(zé)任編輯：耿傳輝］

F299.21；F832

A

2016-06-15

1671-6671（2016）04-0011-06

吉林省教育廳十二五規(guī)劃項(xiàng)目（吉教科文合字［2014］第490號(hào)）；長(zhǎng)春金融高等專科學(xué)?！敖鹑谥С殖擎?zhèn)化”課題

柳明花（1980-），女，朝鮮族，黑龍江延壽人，長(zhǎng)春金融高等專科學(xué)校金融系副教授，研究方向：金融學(xué)。