完善軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審制度研究

●易光明 劉 婷

完善軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審制度研究

●易光明 劉 婷

軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審是規(guī)范預(yù)算編報(bào)行為、提高預(yù)算編制質(zhì)量的重要制度安排。完善該項(xiàng)制度，應(yīng)把握戰(zhàn)略性、合規(guī)性、績(jī)效性、防險(xiǎn)性四個(gè)維度，針對(duì)預(yù)算評(píng)審實(shí)踐中理念、機(jī)制、隊(duì)伍、結(jié)果運(yùn)用等方面存在的不足，按照“四化”、“四庫(kù)”、“四全”建設(shè)的總體思路，采取矩陣式、嵌入式、激勵(lì)式評(píng)審等具體措施進(jìn)行改進(jìn)。

軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審 業(yè)務(wù)流程結(jié)果運(yùn)用

軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審制度，是在軍隊(duì)預(yù)算編制審核過(guò)程中，運(yùn)用一定的衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)組織職能部門(mén)人員和相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)中的專業(yè)人才，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)立項(xiàng)、發(fā)展前景、經(jīng)費(fèi)投量、效益評(píng)估等進(jìn)行充分論證，科學(xué)提出預(yù)算評(píng)審意見(jiàn)的一種制度機(jī)制，這是不讓“錯(cuò)誤預(yù)算”蒙混過(guò)關(guān)的防火墻，有助于優(yōu)化財(cái)力資源配置、提高經(jīng)費(fèi)保障效益。

一、軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審的主要維度

（一）戰(zhàn)略性評(píng)審：預(yù)算與規(guī)劃、計(jì)劃的銜接度

規(guī)劃、計(jì)劃是開(kāi)展預(yù)算評(píng)審的核心依據(jù)?？晒├玫呢?cái)力資源與經(jīng)費(fèi)需求相比存在不足，這是預(yù)算編制中的基本矛盾，決定了預(yù)算必須有保有棄。V.O.凱伊（1940）認(rèn)為預(yù)算工作的核心問(wèn)題是：“將X美元分配給A活動(dòng)而不是B活動(dòng)的決策基礎(chǔ)是什么？”美軍PPBE系統(tǒng)較好地給出了答案，美國(guó)總統(tǒng)預(yù)算辦公室——管理與預(yù)算局（OMB）不僅參與審查預(yù)算案，還在PPBE過(guò)程的《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》（POM）階段參與計(jì)劃結(jié)構(gòu)的審查，即注重審查規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算的銜接度。從邏輯上看，規(guī)劃、計(jì)劃是軍事需求、戰(zhàn)斗力需求的直接體現(xiàn)，軍隊(duì)建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃體現(xiàn)了軍事戰(zhàn)略要求，軍隊(duì)建設(shè)年度計(jì)劃又是中長(zhǎng)期規(guī)劃在各年度的具體細(xì)化，而軍隊(duì)預(yù)算是對(duì)規(guī)劃、計(jì)劃在財(cái)力資源分配方面的具體反映，預(yù)算編制是否科學(xué)合理，首先應(yīng)審查其是否與規(guī)劃、計(jì)劃相銜接，當(dāng)規(guī)劃、計(jì)劃明確的項(xiàng)目得不到預(yù)算安排的經(jīng)費(fèi)時(shí)，就無(wú)法正常展開(kāi)并實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)；當(dāng)預(yù)算安排的項(xiàng)目不屬于規(guī)劃、計(jì)劃之列時(shí)，就可能存在財(cái)力資源配置的方向性失誤。

（二）合規(guī)性評(píng)審：預(yù)算與法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的符合度

合規(guī)性是軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審的最基本要求。張馨（1998）認(rèn)為，“法治性是政府預(yù)算的靈魂,是政府預(yù)算的精髓和要義所在?！睆谋举|(zhì)上看，軍隊(duì)預(yù)算的編制與執(zhí)行,本身就是法律法規(guī)的制訂和執(zhí)行過(guò)程。合規(guī)性評(píng)審，要求在預(yù)算評(píng)審中，要審查預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)的程序、內(nèi)容、佐證資料等是否符合有關(guān)法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)，是否規(guī)范完備、細(xì)化準(zhǔn)確。一方面，審查預(yù)算是否符合法規(guī)制度，包括是否遵循了 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中國(guó)人民解放軍財(cái)務(wù)條例》、《軍隊(duì)預(yù)算管理規(guī)定》、《軍隊(duì)預(yù)算科目規(guī)定》等法律法規(guī)中關(guān)于預(yù)算編制的原則性規(guī)定和具體要求。另一方面，審查預(yù)算是否遵循相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，主要包括是否符合經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)明確的保障分工、金額，是否符合野外駐訓(xùn)時(shí)間、營(yíng)房建筑面積、基本用藥目錄、冬季取暖時(shí)間和室溫等事業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，是否符合旅團(tuán)部隊(duì)文化裝備配備、辦公設(shè)施設(shè)備配備等資產(chǎn)編配標(biāo)準(zhǔn)，是否符合差旅、會(huì)議、公務(wù)接待等經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，是否符合工程施工定額等相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）績(jī)效性評(píng)審：績(jī)效指標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)的清晰度

績(jī)效導(dǎo)向是預(yù)算評(píng)審理念的升級(jí)。美軍PPBE系統(tǒng)中，一個(gè)重要的步驟是制定《國(guó)防部年度績(jī)效計(jì)劃》，明確相關(guān)產(chǎn)出、服務(wù)水平和結(jié)果等績(jī)效指標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)，作為預(yù)算請(qǐng)求正當(dāng)性評(píng)審的主要依據(jù)。軍費(fèi)供需矛盾所形成的巨大“剪刀差”，對(duì)財(cái)力資源的科學(xué)配置、精確保障和高效使用提出了更高要求。預(yù)算評(píng)審堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效指標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)性、清晰度，考查預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)是否指向明確、具體細(xì)化、便于衡量，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)期績(jī)效水平?？梢詮膬煞矫娣治觯阂皇强v向上，以歷史數(shù)據(jù)作為績(jī)效性評(píng)審的重要參考。一個(gè)單位（部門(mén)）的很多經(jīng)費(fèi)開(kāi)支具有歷史的可比性，不同年份之間，在事業(yè)任務(wù)、市場(chǎng)物價(jià)等要素不發(fā)生大變化的條件下，分析是否做到辦同樣的事花更少的錢(qián)，或者花同樣的錢(qián)辦更多的事。二是橫向上，以同類(lèi)項(xiàng)目比較作為績(jī)效性評(píng)審的重要依據(jù)。同類(lèi)項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)需求的內(nèi)容、金額可以作比較，在可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期功能的條件下，經(jīng)費(fèi)需求越少的績(jī)效越高。

（四）防險(xiǎn)性評(píng)審：道德風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的控制度

發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目、防范風(fēng)險(xiǎn)損失是預(yù)算評(píng)審的重要任務(wù)。美軍預(yù)算評(píng)審的重要指標(biāo)就是項(xiàng)目的可能風(fēng)險(xiǎn)。由于預(yù)算編制主體的能力素質(zhì)、技術(shù)條件等原因，預(yù)算編制中可能存在一些影響預(yù)算正常執(zhí)行或者經(jīng)費(fèi)保障效益的風(fēng)險(xiǎn)。一是道德風(fēng)險(xiǎn)。由于預(yù)算資源約束、預(yù)算主體追求自身利益最大化、不同預(yù)算主體之間信息不對(duì)稱等因素綜合作用，有的預(yù)算申報(bào)者在預(yù)算項(xiàng)目、金額的選擇上，可能偏離了戰(zhàn)斗力生成最優(yōu)的根本目標(biāo)和大局，存在一些人為影響軍費(fèi)配置效率的現(xiàn)象。二是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。主要指武器裝備、作戰(zhàn)力量、戰(zhàn)場(chǎng)設(shè)施和人才隊(duì)伍等項(xiàng)目論證不充分，在現(xiàn)有條件下投入經(jīng)費(fèi)很難實(shí)現(xiàn)預(yù)定的功能目標(biāo)，進(jìn)而存在高概率的損失可能。

二、軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審制度存在的問(wèn)題分析

2013年以來(lái)，在軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審機(jī)制建設(shè)上，采取了專家重點(diǎn)評(píng)審、財(cái)務(wù)審計(jì)聯(lián)審與集體研究會(huì)審相結(jié)合等措施，取得了一些成效。但是，由于預(yù)算評(píng)審工作量大、專業(yè)性強(qiáng)、利益復(fù)雜等因素，目前仍然存在一些問(wèn)題。

（一）預(yù)算評(píng)審理念存在偏差

傳統(tǒng)的理財(cái)觀制約了軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審工作的開(kāi)展，當(dāng)前，相關(guān)預(yù)算評(píng)審主體還存在預(yù)算評(píng)審理念不新的問(wèn)題。一方面，我軍經(jīng)費(fèi)分配與預(yù)算評(píng)審主要是基于供給和投入的分析，而一定程度地忽略了基于威脅和能力的分析，多考慮如何將既定的預(yù)算指標(biāo)大盤(pán)子切到各級(jí)各部門(mén)，而對(duì)軍事威脅下軍隊(duì)建設(shè)計(jì)劃與預(yù)算安排的匹配性問(wèn)題審查不足，從而難免存在重復(fù)建設(shè)、夸大預(yù)算需求、釣魚(yú)工程等資源配置低效問(wèn)題，并在預(yù)算評(píng)審中未能得到應(yīng)有的關(guān)注，難以有效擠出“水分”，不能形成對(duì)各預(yù)算部門(mén)的自我約束力。這種理念在短期內(nèi)難以徹底扭轉(zhuǎn)，是預(yù)算評(píng)審制度改革的阻力。另一方面，現(xiàn)有的預(yù)算評(píng)審總體上還是停留在合規(guī)性評(píng)審方面，有的把經(jīng)費(fèi)分配不違規(guī)當(dāng)成了績(jī)效，對(duì)戰(zhàn)略性評(píng)審、績(jī)效性評(píng)審和防險(xiǎn)性評(píng)審的重視不夠。

（二）預(yù)算評(píng)審機(jī)制存在缺陷

美國(guó)國(guó)防預(yù)算評(píng)審由概略向精細(xì)、零散向系統(tǒng)、經(jīng)驗(yàn)向科學(xué)、低級(jí)向高級(jí)不斷發(fā)展，構(gòu)建了以國(guó)家和軍隊(duì)高層為主導(dǎo)、專職機(jī)構(gòu)為骨干、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為支撐、相關(guān)機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、評(píng)估審計(jì)相融合的制度機(jī)制。與之相比，我軍預(yù)算評(píng)審工作機(jī)制還不夠順暢。首先，預(yù)算評(píng)審的范圍不夠明確，現(xiàn)行制度重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要對(duì)納入規(guī)劃計(jì)劃的項(xiàng)目進(jìn)行審查，各事業(yè)部門(mén)在組織預(yù)算評(píng)審時(shí)，評(píng)審范圍和重點(diǎn)也各有差異。其次，預(yù)算評(píng)審的統(tǒng)籌力度不足，缺乏詳細(xì)的評(píng)審實(shí)施計(jì)劃，分項(xiàng)預(yù)算與總預(yù)算評(píng)審的關(guān)系不夠順暢，未能統(tǒng)籌安排評(píng)審任務(wù)、合理調(diào)度評(píng)審人員，制約了預(yù)算評(píng)審質(zhì)量和效率。另外，定量、精細(xì)化評(píng)審有欠缺。當(dāng)前預(yù)算評(píng)審指標(biāo)多為定性指標(biāo)，操作性不強(qiáng)，評(píng)審模式相對(duì)比較粗放，不利于精準(zhǔn)量化地衡量預(yù)算編報(bào)質(zhì)量，也影響了預(yù)算期末有關(guān)執(zhí)行考核的效果。

（三）預(yù)算評(píng)審能力存在短板

當(dāng)前，軍隊(duì)預(yù)算編制時(shí)效性很強(qiáng)，在整個(gè)預(yù)算編制流程中留給預(yù)算評(píng)審的時(shí)間很少，這對(duì)評(píng)審主體提出了挑戰(zhàn)。由于軍隊(duì)建設(shè)任務(wù)的增多、預(yù)算科目的調(diào)整修訂，預(yù)算評(píng)審的工作量也不斷增加，而我軍預(yù)算編制采取“兩上兩下”的程序，每一個(gè)環(huán)節(jié)都有明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，其中預(yù)算信息的傳遞、匯總還存在時(shí)間耗費(fèi)，有關(guān)部門(mén)和人員實(shí)施預(yù)算評(píng)審的時(shí)間是非常有限的。與此同時(shí)，預(yù)算評(píng)審的技術(shù)性、專業(yè)性要求越來(lái)越高，而評(píng)審力量卻還比較缺乏，有關(guān)評(píng)審人員各有優(yōu)長(zhǎng)卻也各有短板，且尚未有效形成合力，財(cái)務(wù)、審計(jì)人員在武器裝備、戰(zhàn)場(chǎng)設(shè)施等專業(yè)知識(shí)方面有欠缺，事業(yè)部門(mén)人員在財(cái)務(wù)政策法規(guī)方面有欠缺，而預(yù)算評(píng)審專家?guī)旖ㄔO(shè)時(shí)間比較短，運(yùn)行還不夠規(guī)范，加之預(yù)算評(píng)審信息管理系統(tǒng)建設(shè)還不夠完善，預(yù)算評(píng)審管理的信息化、智能化程度還不高，要在規(guī)定期限內(nèi)高質(zhì)量地完成大量繁瑣的數(shù)據(jù)分析、項(xiàng)目評(píng)審工作，確實(shí)存在不少困難。

（四）評(píng)審結(jié)果運(yùn)用存在軟化

評(píng)審結(jié)果只有有效地運(yùn)用于經(jīng)費(fèi)分配等決策，才能達(dá)到預(yù)算評(píng)審的初衷。無(wú)論是我國(guó)財(cái)政預(yù)算評(píng)審，還是美國(guó)國(guó)防費(fèi)預(yù)算評(píng)審，都注重評(píng)審結(jié)果的嚴(yán)格運(yùn)用。與之相比，我軍預(yù)算評(píng)審制度對(duì)評(píng)審的結(jié)果運(yùn)用關(guān)注還不足，一定程度地存在結(jié)果運(yùn)用不到位、約束性不夠強(qiáng)等問(wèn)題。目前，尚沒(méi)有一個(gè)具體的預(yù)算評(píng)審指導(dǎo)意見(jiàn)或規(guī)定將評(píng)審結(jié)論的法律效力明確下來(lái)，評(píng)審結(jié)論的運(yùn)用力度還不夠，沒(méi)有考慮預(yù)算評(píng)審的總體情況與單位預(yù)算規(guī)模的關(guān)系，對(duì)于申報(bào)不實(shí)、預(yù)算審減率較高的部門(mén)，缺乏有效的懲處措施，不利于引導(dǎo)各單位各部門(mén)如實(shí)申報(bào)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)，也不利于預(yù)算評(píng)審監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。

三、完善軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審制度的總體思路

（一）以“四化”建設(shè)為導(dǎo)向，重塑預(yù)算評(píng)審目標(biāo)

預(yù)算評(píng)審目標(biāo)是開(kāi)展軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審工作計(jì)劃達(dá)到的效果，結(jié)合預(yù)算評(píng)審的現(xiàn)狀，可定位在以下四方面：一是預(yù)算評(píng)審規(guī)范化。要切實(shí)規(guī)范預(yù)算評(píng)審的計(jì)劃管理、組織實(shí)施、結(jié)果運(yùn)用等，確保預(yù)算評(píng)審工作本身的規(guī)范有序，努力提高評(píng)審質(zhì)量和效益。二是預(yù)算評(píng)審法制化。要健全完善軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審法規(guī)制度，對(duì)預(yù)算評(píng)審“評(píng)什么”、“誰(shuí)來(lái)評(píng)”、“用什么評(píng)”、“怎么評(píng)”、“考評(píng)結(jié)果處理”等基本問(wèn)題作出明確規(guī)范，把預(yù)算評(píng)審納入制度化、法制化的軌道。三是預(yù)算評(píng)審信息化。要充分利用信息技術(shù)成果，完善預(yù)算評(píng)審信息管理系統(tǒng)，努力用信息手段提高預(yù)算評(píng)審決策的質(zhì)量效率。四是預(yù)算評(píng)審常態(tài)化。要健全軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審組織體制，完善預(yù)算評(píng)審制度機(jī)制，形成統(tǒng)一規(guī)范的程序方法，切實(shí)推動(dòng)軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審制度成為各年度預(yù)算編制中的常態(tài)化工作，確保其持續(xù)改進(jìn)、延續(xù)運(yùn)行。

（二）以“四庫(kù)”建設(shè)為核心，夯實(shí)預(yù)算評(píng)審基礎(chǔ)

預(yù)算評(píng)審需要具備一定的基礎(chǔ)條件支撐，重點(diǎn)是以下“四庫(kù)”建設(shè)：一是健全評(píng)審專家?guī)?。要?014年建立評(píng)審專家?guī)斓幕A(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審專家管理，完善預(yù)算評(píng)審專家制度，明確評(píng)審專家在程序?qū)彶椤⒄邔彶?、技術(shù)審查、經(jīng)濟(jì)審查、效率審查等預(yù)算評(píng)審方面的具體職責(zé)，確保預(yù)算評(píng)審公平公正。二是健全預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)。要按照零基預(yù)算的要求，健全單位預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)和部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，滾動(dòng)管理，不斷完善，做到只有進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目才能納入預(yù)算。三是健全消耗數(shù)據(jù)庫(kù)。為科學(xué)測(cè)算有關(guān)經(jīng)費(fèi)需求，要依托現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一體化消耗數(shù)據(jù)采集報(bào)告制度，對(duì)各類(lèi)經(jīng)費(fèi)保障需求的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集，并通過(guò)數(shù)學(xué)模型合理測(cè)算。四是健全資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)。為確保經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，落實(shí)“全口徑預(yù)算”關(guān)于將資產(chǎn)納入預(yù)算管理的要求，防止出現(xiàn)資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)，應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，對(duì)各單位資產(chǎn)購(gòu)置、建設(shè)、入庫(kù)、使用和出庫(kù)、報(bào)廢等全部環(huán)節(jié)實(shí)行可視化管理。

（三）以“四全”建設(shè)為重點(diǎn)，優(yōu)化預(yù)算評(píng)審系統(tǒng)

軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審是一個(gè)由評(píng)審主體、評(píng)審對(duì)象、評(píng)審實(shí)施、評(píng)審結(jié)果等諸多要素支撐的系統(tǒng)工程。要全面優(yōu)化軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審體系，做到各要素相互銜接。一是預(yù)算評(píng)審主體的全方位。要充分發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、事業(yè)部門(mén)、專家等各主體的優(yōu)勢(shì)，理清權(quán)責(zé)關(guān)系和工作范圍，形成評(píng)審合力。二是預(yù)算評(píng)審對(duì)象的全覆蓋。要把所有單位、所有科目經(jīng)費(fèi)、所有項(xiàng)目均納入預(yù)算評(píng)審的范圍，分層次、分類(lèi)型組織評(píng)審，確保低效項(xiàng)目被發(fā)現(xiàn)。其中，為節(jié)約評(píng)審成本，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算等部分內(nèi)容，可以不作為重點(diǎn)評(píng)審對(duì)象。三是預(yù)算評(píng)審實(shí)施的全過(guò)程。就是預(yù)算評(píng)審既要在“一上”提出預(yù)算需求環(huán)節(jié)、“二上”形成正式預(yù)算方案環(huán)節(jié)進(jìn)行把關(guān)，還應(yīng)適度前移、參與到項(xiàng)目論證環(huán)節(jié)，以及后移到有關(guān)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督考評(píng)中。四是預(yù)算評(píng)審結(jié)果的全運(yùn)用。要強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)投入與產(chǎn)出之間、預(yù)算評(píng)審與分配決策之間的有機(jī)聯(lián)系，在評(píng)審結(jié)果清晰反映預(yù)算編報(bào)質(zhì)量基礎(chǔ)上，作出相應(yīng)經(jīng)費(fèi)分配決策，嚴(yán)格實(shí)施激勵(lì)約束措施。

四、完善軍隊(duì)預(yù)算評(píng)審制度的具體措施

（一）堅(jiān)持矩陣式評(píng)審，健全評(píng)審組織

所謂矩陣式評(píng)審，就是預(yù)算評(píng)審組織中，既要充分發(fā)揮縱向各個(gè)層級(jí)的能級(jí)管理作用，又要充分發(fā)揮橫向戰(zhàn)略規(guī)劃、財(cái)務(wù)、審計(jì)、事業(yè)等部門(mén)和專家的合力，形成分層級(jí)、分行業(yè)的預(yù)算評(píng)審組織機(jī)制，重點(diǎn)是第三方評(píng)審和聯(lián)合評(píng)審。一是第三方評(píng)審。為確保預(yù)算評(píng)審工作的公正客觀，要在現(xiàn)有預(yù)算評(píng)審專家?guī)斓幕A(chǔ)上，依托軍隊(duì)院校、科研所等，培育和選擇軍隊(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)作為專門(mén)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，形成相對(duì)對(duì)立的，不會(huì)受到各種復(fù)雜關(guān)系干擾的專業(yè)評(píng)審組織，這樣不但可以體現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利分離，而且由于是專門(mén)從事此項(xiàng)工作的專業(yè)人員進(jìn)行評(píng)審，將會(huì)提高評(píng)審的質(zhì)量效率。二是聯(lián)合評(píng)審。各部門(mén)要組成聯(lián)合評(píng)審小組，并明確有關(guān)部門(mén)的具體評(píng)審職責(zé)，發(fā)揮各自優(yōu)長(zhǎng)，形成評(píng)審合力。

（二）堅(jiān)持嵌入式評(píng)審，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程

所謂嵌入式評(píng)審，就是應(yīng)按照業(yè)務(wù)流程再造的思路，將預(yù)算評(píng)審融入、貫穿到整個(gè)預(yù)算管理體系中，做到與其他環(huán)節(jié)緊密銜接、互相呼應(yīng)，其中預(yù)算評(píng)審本身的流程可以分為以下四步：第一步，各級(jí)事業(yè)部門(mén)上報(bào)經(jīng)費(fèi)需求項(xiàng)目，并附項(xiàng)目論證情況、需求測(cè)算資料等。第二步，上級(jí)事業(yè)部門(mén)組織項(xiàng)目審查，按照零基預(yù)算的要求，凡與政策法規(guī)相抵觸、非急需、論證不充分、材料不完整等的項(xiàng)目，不列入下一步預(yù)算評(píng)審的范圍。第三步，實(shí)施預(yù)算評(píng)審。由預(yù)算評(píng)審聯(lián)合小組或者第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)組織，對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算尤其是項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施評(píng)審，重點(diǎn)審查政策相關(guān)性、責(zé)任清晰性、預(yù)算科學(xué)性、預(yù)算與事業(yè)任務(wù)匹配性、預(yù)算與績(jī)效目標(biāo)匹配性等情況。第四步，根據(jù)評(píng)審意見(jiàn)調(diào)整部分項(xiàng)目計(jì)劃內(nèi)容、預(yù)算額度，確定年度分項(xiàng)預(yù)算安排。

（三）堅(jiān)持激勵(lì)式評(píng)審，嚴(yán)格結(jié)果運(yùn)用

預(yù)算評(píng)審的生命力在于結(jié)果的有效運(yùn)用。在預(yù)算評(píng)審工作中，最直接的結(jié)果運(yùn)用就是實(shí)施預(yù)算項(xiàng)目的淘汰、預(yù)算金額的核減等。在此基礎(chǔ)上，為倒逼和激勵(lì)預(yù)算申報(bào)者科學(xué)、合規(guī)編制預(yù)算，應(yīng)進(jìn)一步采取有效措施獎(jiǎng)優(yōu)懲劣。一方面，要采取適當(dāng)形式表彰預(yù)算編制工作先進(jìn)單位（部門(mén)）和個(gè)人，適時(shí)組織經(jīng)驗(yàn)交流，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)做法。另一方面，對(duì)于預(yù)算編制質(zhì)量較低、審減率較高的單位和部門(mén)，要具體分析其原因：因任務(wù)變化、技術(shù)水平等因素造成的，要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)；因主觀蓄意造成的單位（部門(mén)）和人員，既要對(duì)下一年度的預(yù)算額度進(jìn)行嚴(yán)格控制和核減，還要實(shí)施問(wèn)責(zé)。另外，對(duì)于預(yù)算評(píng)審中發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問(wèn)題，要從政策的角度，分析是否存在預(yù)算編制政策制度的不足并加以完善。

（作者單位：軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院軍隊(duì)財(cái)務(wù)系）

1.V.O.Key.1940.The Lack of a Budgetay Theory[J]. The American Political Science Review,34(6)．

2.張馨.1998.論政府預(yù)算的法治性[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，11。