對(duì)PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)和監(jiān)督亟待加強(qiáng)

●孔海濤 付首文

對(duì)PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)和監(jiān)督亟待加強(qiáng)

●孔海濤 付首文

近年來(lái)，在財(cái)政部等國(guó)務(wù)院相關(guān)部委的大力推動(dòng)下，PPP項(xiàng)目（Public—Private—Partnership）的規(guī)模逐步擴(kuò)大，成為了當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資領(lǐng)域的一個(gè)熱點(diǎn)。從目前的實(shí)施情況來(lái)看，PPP模式對(duì)于動(dòng)員社會(huì)資本，推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。但是，在具體實(shí)施過(guò)程中，由于部分地方政府的把關(guān)不嚴(yán)，一些明顯超出當(dāng)前社會(huì)需求的項(xiàng)目也被納入了PPP實(shí)施規(guī)劃，如果不加以規(guī)范，很可能引發(fā)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，主要是以下兩個(gè)方面的因素，客觀上導(dǎo)致了PPP模式存在盲目擴(kuò)容的風(fēng)險(xiǎn)。

一是地方政府及具體承接項(xiàng)目的企業(yè)缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目投資收益進(jìn)行審查的動(dòng)機(jī)。受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩等因素的影響，我國(guó)財(cái)政收入增速下滑，但同時(shí)公益性建設(shè)支出需求卻不斷增加，PPP模式的實(shí)施，對(duì)于緩解公益性建設(shè)領(lǐng)域財(cái)政資金壓力發(fā)揮了積極作用。當(dāng)前的PPP項(xiàng)目，大部分是本身無(wú)法產(chǎn)生直接收益的公益性項(xiàng)目，這類項(xiàng)目的最終還款來(lái)源是地方政府的各項(xiàng)收入。但是，由于政府間財(cái)政事權(quán)不清晰及地區(qū)間財(cái)力不均衡等原因，各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，我國(guó)地方政府的信用在本質(zhì)上是由上級(jí)及中央政府背書，因此地方政府在進(jìn)行項(xiàng)目選擇過(guò)程中，對(duì)成本（信用）的考慮并不充分，把很多超前投資、無(wú)效投資都納入了PPP項(xiàng)目。而具體實(shí)施項(xiàng)目的企業(yè)，也自然把合同中具有政府背景項(xiàng)目的發(fā)包方所約定的收益，作為無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益。

二是PPP項(xiàng)目的選擇缺乏社會(huì)及地方權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度尚未全面實(shí)施前，PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的潛在債務(wù)最終能否在各級(jí)政府的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中予以體現(xiàn)，還是一個(gè)未知數(shù)。因此，無(wú)論是社會(huì)公眾還是地方各級(jí)人大，都無(wú)法根據(jù)本地政府公布的資產(chǎn)及負(fù)債情況，監(jiān)督政府篩選出能夠與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相匹配的項(xiàng)目以PPP的模式來(lái)實(shí)施。然而，由于地方政府的任期及考核機(jī)制等原因，PPP項(xiàng)目具有收益當(dāng)期化、債務(wù)后延化的特征，使地方政府對(duì)還款風(fēng)險(xiǎn)的考慮并不充分，進(jìn)一步刺激了其在當(dāng)期的擴(kuò)張。

無(wú)論是政府資金還是社會(huì)資本，要開展有效率的投資活動(dòng)，必須關(guān)注投資邊際收益和邊際成本的匹配。誠(chéng)然，政府投資對(duì)邊界收益的考慮不完全局限于經(jīng)濟(jì)收益，還包含一些不容易以經(jīng)濟(jì)收益來(lái)衡量的社會(huì)效益，但在我國(guó)當(dāng)前財(cái)力不富裕的前提下，對(duì)于任何需由政府承擔(dān)預(yù)計(jì)支出的投資行為，必須同時(shí)考慮其未來(lái)的綜合社會(huì)收益及遠(yuǎn)期潛在的財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)敞口。因此，在當(dāng)前各級(jí)政府對(duì)PPP項(xiàng)目開展得如火如荼的過(guò)程中，中央政府必須扮演好教練員和裁判員的雙重角色，既要有序指導(dǎo)各級(jí)政府對(duì)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，也應(yīng)加大統(tǒng)籌力度，指導(dǎo)地方政府根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求，明確PPP項(xiàng)目的投資邊界，把一些超前投資、無(wú)效投資予以剔除，規(guī)避遠(yuǎn)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也防止對(duì)社會(huì)資本的浪費(fèi)，提高全社會(huì)的資本邊際收益水平?！?/p>

（作者單位：財(cái)政部駐廣東專員辦、西安啟源機(jī)電裝備股份有限公司）