新常態(tài)下財政精準扶貧資金績效審計研究

●胡東蘭

新常態(tài)下財政精準扶貧資金績效審計研究

●胡東蘭

精準扶貧是國家脫貧攻堅的創(chuàng)新舉措，加強財政精準扶貧資金審計是經(jīng)濟新常態(tài)下的內(nèi)在要求。本文首先系統(tǒng)梳理了相關研究文獻，在此基礎上闡述了財政精準扶貧資金績效審計的重要性、存在的問題及重點方向，然后從認真貫徹落實相關政策文件、明確績效審計考核體系等方面提出政策建議。

精準扶貧 扶貧資金 績效審計

扶貧資金是貧困群眾的“救命錢”、“保命錢”和減貧脫貧的“助推劑”，要確保扶貧資金真正用在扶貧開發(fā)上，在陽光下運行，就必須加強扶貧資金的陽光化管理，進行績效審計監(jiān)管。建立財政精準扶貧資金落實情況的跟蹤審計機制，也是國家“十三五”規(guī)劃綱要的重要內(nèi)容。因此，加強財政精準扶貧資金績效審計既符合新常態(tài)、新理念下國家五大發(fā)展理念的實踐創(chuàng)新要求，也是精準脫貧的重要保障。

一、簡要文獻述評

“績效審計”這一概念首見于1948年阿瑟·肯特在美國《內(nèi)部審計師》雜志上發(fā)表的《經(jīng)營審計》一文。1986年第十二屆最高審計機關國際組織會議提出了經(jīng)濟性、效率性和效益性的“3E”績效審計概念并明確了績效審計的目標，績效審計理論宣告產(chǎn)生。財政扶貧資金政策是財政扶貧制度的重要內(nèi)容，國內(nèi)諸多學者關注了財政扶貧資金績效審計問題。一部分學者在宏觀層面研究了財政專項資金的績效審計問題，詳細闡明了當前我國專項資金績效審計中存在的問題、審計模式和績效評價體系，如林良盛（2013）、賀宏洲（2014）、寧波會計學會（2014）、劉杰和張勇（2016）等。另一部分學者則專門研究了扶貧資金的績效審計問題，如胥毅（2016）闡述了新常態(tài)、新理念下精準扶貧政策落實跟蹤審計的重要意義、工作重點和完善辦法；劉斌和龔勇（2016）詳細解讀了精準扶貧資金審計中存在的問題并提出了實現(xiàn)脫貧攻堅精準性的建議；王秀芝（2016）基于財政扶貧資金績效審計中出現(xiàn)的問題，提出了扶貧專項資金績效審計中的重點和難點工作；賈云秋（2016）以LX縣為例，通過梳理該縣財政扶貧資金績效審計實施過程和運用評價指標對該縣財政扶貧資金進行全面的績效審計評價，總結(jié)LX縣財政扶貧資金績效審計的經(jīng)驗和做法，找出了在實踐中存在的問題及原因，最后提出改進LX縣財政扶貧資金績效審計的對策和建議；其他諸如王學權(quán)（2016）、陳新秀（2016）、盧赟（2016）等也分別對財政扶貧資金績效審計進行了研究。國內(nèi)學者關于財政資金績效審計的研究對完善財政審計工作具有重要意義。作為財政扶貧的新模式，精準扶貧將成為“十三五”時期國家脫貧攻堅的重要模式選擇，梳理已有文獻，系統(tǒng)剖析精準扶貧資金績效審計的研究較少，本文試圖在前述研究成果的基礎上做進一步探討。

二、財政精準扶貧資金績效審計的重要性

為了維護國家長治久安和國際形象，增強人民福祉和鞏固黨的執(zhí)政基礎，全面建成小康社會，我國自十八大以來出臺了一系列扶貧開發(fā)的重大政策措施。在扶貧開發(fā)事業(yè)中，中央確定了精準扶貧和精準脫貧的基本方略，既體現(xiàn)了經(jīng)濟新常態(tài)下的新思路和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新理念，也體現(xiàn)了協(xié)調(diào)推進“四個全面”的戰(zhàn)略布局。要實現(xiàn)共同富裕、促進全體人民共享改革發(fā)展成果，體現(xiàn)中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，擴大國內(nèi)需求、促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長，就要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。為補齊全面建成小康社會中的這塊突出短板，中央制定了到2020年如期實現(xiàn)現(xiàn)行標準下的既定目標，扶貧開發(fā)已進入攻堅拔寨的沖刺階段。扶貧資金的有效使用是深化精準扶貧、精準脫貧的需要，黨中央、國務院高度重視扶貧資金審計工作。建立扶貧政策落實情況跟蹤審計機制對規(guī)范扶貧資金管理、維護扶貧資金安全、提高扶貧資金績效以及保障脫貧攻堅目標如期實現(xiàn)具有重要意義。

三、財政精準扶貧資金績效審計中存在的問題

（一）績效審計中輕政策評價

目前對財政精準扶貧資金的績效審計著重針對項目和資金的效益評價，審計重點并未涵蓋精準扶貧政策的績效評級，多半還是就事論事型的審計。從政策層面來看，精準扶貧政策是各地扶貧開發(fā)的行動指南，扶貧對象的確定、扶貧資金的分配及扶貧項目的設立等都要依靠扶貧政策的指引。若國家扶貧政策不清晰、不明確、不可行，會直接影響扶貧工作的方向和扶貧目標的實現(xiàn)。從這個角度理解，將財政精準扶貧資金政策績效審計納入績效審計范圍十分必要。

（二）績效審計中輕社會效益和生態(tài)效益的評價

從現(xiàn)階段看，扶貧資金績效跟蹤審計評價體系較為單一，基本上仍然集中在貧困地區(qū)的經(jīng)濟增長、扶貧項目的經(jīng)濟效益等指標上，對社會效益和生態(tài)效益關注較少。貧困地區(qū)的基礎設施建設及使用情況、資源環(huán)境改善情況等在已公布的審計結(jié)果中，雖有所提及，但基本都是一筆帶過，績效審計的主要關注點仍集中在直接與經(jīng)濟效益掛鉤的事項上。社會效益和生態(tài)效益的評價指標體系確定較為復雜，對此進行扶貧資金績效審計存在一定的難度，但從審計全覆蓋的視角看，存在資金使用評價的局限性。

（三）績效審計中輕中小項目的評價

當前國家精準扶貧力度加大，涉及的區(qū)域和項目眾多，審計資源和審計需求之間存在一定的矛盾。在財政精準扶貧資金績效跟蹤審計中，審計機關往往只選擇重點項目和重大項目進行績效審計，許多中小項目只進行簡單的財政收支審計或干脆不審計。“十三五”時期，國家對精準扶貧的資金投入力度逐步加大，涉及到的扶貧項目和范圍也更廣泛，除了重點和重大項目，中小項目也應成為精準扶貧資金績效跟蹤審計的重要對象。

（四）績效審計中精準扶貧資金監(jiān)管不力

依據(jù)《中華人民共和國預算法》、《中央財政扶貧資金管理辦法》及各地區(qū)《財政扶貧資金管理辦法》等相關文件規(guī)定，財政扶貧資金實行項目管理制度，做到資金到項目、管理到項目、核算到項目，項目不得擅自調(diào)整，若確需調(diào)整，應報原審批部門重新審批，財政扶貧資金應專款專用，不得擠占和挪用。但在財政精準扶貧績效審計中存在很多未按文件規(guī)定執(zhí)行的情況，如一些地方?jīng)]有減少中間環(huán)節(jié)，未按要求直接將扶貧資金撥付到對口扶貧項目，且缺乏過程監(jiān)管，虛報套取現(xiàn)象嚴重。

（五）績效審計中扶貧項目組織管理薄弱

許多地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧缺乏科學規(guī)劃，項目主管單位往往只重視爭取資金，忽視項目前期和后期資金管理。很多地方扶貧項目并未實行招投標管理，也少有專業(yè)技術部門和專業(yè)技術人員參與，僅僅由個人協(xié)商承包或村級自行實施，導致扶貧項目在決策、概預算審查和實施管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗。在后期扶貧資金項目完成驗收時，也缺乏相應資質(zhì)的專門機構(gòu)和專業(yè)評估人員參與，難以確保扶貧項目質(zhì)量。

四、財政精準扶貧資金績效審計的重點

（一）跟蹤檢查精準扶貧資金相關政策落實情況

緊緊圍繞精準扶貧政策的“六精準”要求，財政精準扶貧資金績效跟蹤審計應將國家精準扶貧和精準脫貧資金的相關政策措施落實情況作為重點內(nèi)容。為促進各項政策措施不斷完善、落地生根并發(fā)揮實效，應推動整改問責制，著力揭露和查處不作為、慢作為、假作為、責任不落實、方法不恰當和機制不完善等問題，持續(xù)關注各地、各部門貫徹落實產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)保護扶貧、金融扶貧、教育扶貧、醫(yī)療救助扶貧、易地搬遷扶貧、社會扶貧、社保兜底扶貧等政策措施的進展和效果。扶貧資金績效審計中，不僅要推動把“死錢”變“活錢”、“零錢”變“整錢”，更要推動把“活錢”、“整錢”用到建檔立卡貧困人口脫貧上，牢固樹立脫貧實效導向，促進提高脫貧成效。

（二）著力監(jiān)督檢查扶貧資金績效情況

財政精準扶貧資金的使用要求、使用目的、使用程序及用途調(diào)整等，都是績效審計的重點。為確保扶貧資金安全高效使用，循著資金流向，具體到項目和個人都要嚴格按照政策要求、預算安排、資金撥付流程進行跟蹤審計，將績效理念貫穿扶貧審計始終。以重點扶貧項目為平臺，以脫貧攻堅規(guī)劃為引領，堅決支持貧困縣圍繞本縣突出問題，把相關涉農(nóng)資金、專項扶貧資金、社會幫扶資金捆綁使用，切實推動各級主管部門將資金項目審批權(quán)限完全下放到貧困縣。要加大扶貧資金統(tǒng)籌整合使用情況審計力度，對繼續(xù)以“?？顚Ｓ谩?、“打醬油的錢不能買醋”等為借口，繼續(xù)干擾統(tǒng)籌整合使用資金或限定財政涉農(nóng)資金具體用途，造成扶貧資金難以發(fā)揮實效的問題，絕不姑息。通過績效審計，達到促進各級各部門在扶貧資金統(tǒng)籌整合使用中有效作為、積極作為的目的，達到推動貧困縣將資金真正用到扶貧開發(fā)和建檔立卡貧困人口脫貧上來，切實發(fā)揮扶貧資金使用效益的目的。

（三）重點監(jiān)督檢查扶貧資金項目建設運營情況

根據(jù)國家扶貧方案，優(yōu)先關注整村推進、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、飲水安全、教育衛(wèi)生等重點項目，績效審計中要加大對這些重點項目的建設和運營效果審計力度。財政精準扶貧資金項目立項后，往往會出現(xiàn)盲目決策、脫離實際、后續(xù)管護缺失等問題，這不僅會導致精準扶貧項目建成后的閑置廢棄，還會導致資源環(huán)境的毀損和浪費問題。因此，重點監(jiān)督檢查扶貧資金項目的建設運營情況，對促進精準扶貧資金重點項目發(fā)揮實效，至關重要。

（四）重點推動扶貧資金績效審計結(jié)果的公開

扶貧資金績效審計結(jié)果公開化是財政審計工作的基本要求，也切實符合國家《預算法》的立法原則和精神。對扶貧資金績效審計中出現(xiàn)的違反國務院“約法三章”和中央八項規(guī)定精神要求，虛報冒領、截留侵占、騙取套取扶貧資金，有關主管部門和人員利用職權(quán)違規(guī)分配扶貧資金，將扶貧資金用于公款旅游、獎金福利、吃喝接待等問題，堅決進行查處并積極公開審計結(jié)果，切實維護貧困群眾利益。

五、提升財政精準扶貧資金審計績效的建議

（一）認真貫徹落實國家出臺的關于精準扶貧資金的政策文件要求

各級審計機關要將思想統(tǒng)一到中央的決策部署上來，提高對加強扶貧審計工作重要性的認識，切實增強使命感和責任感。在審計工作中，要認真貫徹落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（中發(fā)〔2015〕34號）、《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號），以及《審計署辦公廳關于加強審計監(jiān)督進一步推動財政資金統(tǒng)籌使用的意見》（審辦財發(fā)〔2015〕122號）、《審計署關于適應新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計監(jiān)督職責的意見》（審政研發(fā)〔2016〕20號）、《審計署辦公廳關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》（審辦農(nóng)發(fā)〔2016〕68號）等文件要求，主動適應新常態(tài)、踐行新理念，切實做到把握原則、突出重點、扎實有效。

（二）明確扶貧資金績效審計指標評價體系

財政部2013年頒布了《預算績效評價共性指標體系框架》，該框架從投入、過程、產(chǎn)出和效果四個方面構(gòu)建了績效評價指標，主要涉及到財政部門的財政預算績效評價。而績效審計則主要涉及到審計部門，當前審計部門還缺乏一套公認的財政扶貧資金績效審計指標體系?；诳冃徲嫷膬?nèi)涵，財政扶貧資金績效審計評價指標體系可從合規(guī)性、真實性、經(jīng)濟性、效率性和效果性五個方面構(gòu)建。在具體設計時，可以將合規(guī)性和真實性融入到經(jīng)濟性、效率性和效果性的指標中，進而從定性指標和定量指標兩個方面進行評價。審計署應聯(lián)合各級審計機關針對每類扶貧項目的具體特點設計扶貧資金績效審計指標庫，各級審計機關在執(zhí)行具體項目審計時，根據(jù)每個被審項目的特點，從績效審計指標庫中選取扶貧資金績效審計指標，對扶貧資金使用情況進行績效審計。

（三）建立精準扶貧資金績效審計結(jié)果問責制

統(tǒng)籌整合使用財政精準扶貧資金的政策標志著行政權(quán)力的下放和扶貧投入力度的加大，各級審計部門要強化統(tǒng)籌整合使用財政扶貧資金的監(jiān)督檢查和跟蹤問效，建立扶貧資金績效審計結(jié)果問責制。為促進依法行政，堅持黨政同責、同責同審，依法依紀反映假作為、亂作為、不作為、慢作為問題，全面推行黨政主要領導干部經(jīng)濟責任同步審計。貫徹落實跟蹤審計、預算執(zhí)行審計等，將統(tǒng)籌、盤活財政精準扶貧資金作為重要審計內(nèi)容，在審計目標、審計內(nèi)容、審計問題處理和審計成果利用等方面有機銜接，統(tǒng)籌兼顧。另外，為了使扶貧資金能夠在陽光下運行，提高扶貧資金的運用效果，還必須建立健全公開透明的審計結(jié)果公告制度，將扶貧資金績效審計結(jié)果公開，接受社會公眾的監(jiān)督。

（四）加強扶貧資金績效審計能力

完善績效審計干部選拔任用機制，建立落實能者上、庸者下、劣者汰的能上能下機制，細化干部選拔任用的基本標準。堅持依法文明績效審計，嚴格執(zhí)行審計“八不準”工作紀律。嚴格績效審計質(zhì)量控制，在審計中講究方法、嚴格程序，堅持以理服人、平等待人，讓審計人員更有公信力，使審計結(jié)論更公允。完善國家審計職業(yè)教育培訓體系，利用組織集訓、脫產(chǎn)學習、業(yè)務講座等多種形式，提升審計人員職業(yè)素養(yǎng)，做到學習中有工作問題研究和工作中有學習成果運用。不斷提升績效審計能力，加強審計人員最新知識體系培訓，加大交流和輪崗力度，使審計人員具備過硬的基本功。推進以大數(shù)據(jù)為核心的審計信息化建設，在精準扶貧政策落實跟蹤審計中注重對關聯(lián)數(shù)據(jù)的分析，做到數(shù)據(jù)分析與實地審計有機結(jié)合，不斷提高精準扶貧審計的效率和質(zhì)量。■

（作者單位：合肥工業(yè)大學）

1.陳新秀.2016.財政扶貧資金績效審計研究[J].時代金融，9。

2.顧正娣.2016.財政績效審計的發(fā)展趨勢探討[J].財政監(jiān)督，18。

3.劉杰、張勇.2016.財政專項資金績效審計研究[J].財會通訊，10。

4.盧赟.2016.從審計全覆蓋的角度談扶貧資金的績效審計[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，8。

5.王秀芝.2016.財政扶貧資金績效審計重點和難點[J].合作經(jīng)濟與科技，6。

（本欄目責任編輯：范紅玉）