人民銀行預算績效管理實踐研究

溫萬祥

人民銀行預算績效管理實踐研究

溫萬祥

政府部門預算管理改革與績效管理理念相結合代表了我國未來政府預算支出管理改革的發(fā)展方向，但與國外較為完善的預算績效體系相比，我國仍處于探索階段。本文通過學習和借鑒國外政府預算績效管理改革經驗，結合人民銀行自身特點，分析了當前人民銀行預算績效管理面臨的困難，對進一步推進人民銀行績效管理工作提出建議。

人民銀行 預算績效 建議

預算績效是指預算資金所達到的產出和結果。預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式，要求政府部門在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中重點關注預算資金的產出和結果，進一步解決在有限的財力資源約束下，應該如何合理、有效地配置財務資源，發(fā)揮預算資金的使用效益。

一、我國政府預算績效管理改革實踐

績效管理是我國政府預算管理改革的方向。早在2003年，中共中央《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出“建立預算績效評價體系”，并在湖北省進行了小范圍試點。2004年，財政部印發(fā)了《關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》，要求各地區(qū)、各部門選擇具有代表性的、重點行業(yè)的重點項目作為試點開展預算績效評價工作。2005年，財政部印發(fā)了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，就績效考核的原則、基本依據(jù)、考核內容和方法、考核指標的選擇、考評組織的管理、績效報告的撰寫以及考評結果的應用等多方面內容做出了明確的規(guī)定。2006年，溫家寶在《政府工作報告》中指出，要“抓緊開展政府績效評估試點工作，并在總結經驗的基礎上逐步加以推廣”。截至2010年，已有115個中央部門的200多個項目進入試點。在實踐探索和經驗積累的基礎上，2011年，我國財政部印發(fā)了《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）要求全面推進預算績效管理，并明確指出：“預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統(tǒng)”。2011年，財政部印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）明確指出：“我國預算績效管理評價方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等”。審計署在《2008年-2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出要全面推進績效審計，審計重點將從關注預算資金使用是否合規(guī)延伸至關注預算資金使用是否有效率、是否達到預期目標，并明確到2012年每年所有的審計項目都要開展績效審計。2012年，財政部印發(fā)了《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，明確了預算績效管理的主要任務和重點工作。根據(jù)工作部署，2012年人民銀行也啟動了預算績效評價試點，并組織開展了以“貨幣發(fā)行費”、“電子設備購置費”、“大型修繕費”等項目類支出預算資金績效評價實踐工作，在評價機構、制度建設以及評價指標體系、方法、工具研究等方面取得了一定成效。2015年，新預算法又以法律的形式明確了公共財政預算支出的績效管理要求，為我國預算體制由傳統(tǒng)預算向績效預算轉型奠定了堅實的法律基礎。

二、國外政府預算績效管理改革實踐及做法

（一）美國預算績效管理實踐

1993年，美國國會通過了《政府績效與結果法案》，明確要求政府機構應發(fā)布年度業(yè)績報告來表明如何實現(xiàn)年度目標，從而提高項目績效。目的是通過預算績效來識別政府項目管理中的弱點和不足，采取清晰的、進取性的措施改進工作，對成功的項目給予更多資金支持。具體做法：一是實施績效評估，獲取績效信息。通過不同層次績效評估的需要，開發(fā)各具特色的標準化操作工具，以便開展全面的績效評估，獲取績效信息。比如美國政府開發(fā)了項目評價評級工具（PART）和計分卡系統(tǒng)，通過借助評價評級工具（PART）和計分卡系統(tǒng)，分別對部門內部的項目績效進行評估和評價不同部門實施績效管理的努力程度。兩者均具有很強的針對性，不僅簡化了績效評價工作，而且較為容易的獲取項目績效信息。二是運用績效信息，實現(xiàn)項目績效與預算決策的有機結合。即通過績效評價工作，將績效管理滲透到預算管理的各個環(huán)節(jié)中，進一步改進預算決策和完善項目管理。三是公開績效信息，提高財政透明度。政府開通了Expectmore.gov網(wǎng)站，向美國公眾提供項目績效信息。網(wǎng)站涵蓋了所有受到PART評估的項目的評估摘要，提升了公眾對績效及結果的關注度，使得公眾得以更加深入細致的監(jiān)督各政府部門，進一步強化了政府部門支出責任，引導各政府部門更加清晰的表述項目目標和成果。

（二）澳大利亞預算績效管理實踐

澳大利亞預算績效管理制度主要是在《財政管理和責任法》、《聯(lián)邦機構和聯(lián)邦企業(yè)法》、《預算報表誠信法》和《公共服務法》上建立的。首先，各部門的績效目標是在與財政部協(xié)商、談判的基礎上確定的。其次，在確定績效目標之后，各部門可自主選擇資源投入的結構，自主決定產出的數(shù)量和產出組合，以更好的實現(xiàn)績效目標。最后，績效評估則是部門內部的正常管理活動，項目評價的主要內容包括：是否按照國家政策導向，有效地利用了資源；是否貫徹了內閣或部長的要求；是否具有很高的公共性；績效信息是否指明項目管理存在的問題；項目是否按計劃進度實施等。但財政部并不直接參與各部門內部的績效評估，只負責發(fā)布良好行為指引，為相關部門開展績效評估提供技術指導。對于績效信息的利用，澳大利亞政府開展績效評估的目的主要有三個：一是加強項目管理。借助項目評估過程，發(fā)現(xiàn)項目設計和實施過程中的薄弱環(huán)節(jié)，并及時采取改進措施。二是優(yōu)化資源配置。各部門提交的績效報告，是內閣、議會決定財政資源分配的重要依據(jù)。三是強化項目管理責任。通過定期發(fā)布部門評估報告，以部門為單位，詳細陳述部門主要的政策目標、產出組合以及相應的資金投入。在強大的外部監(jiān)督下，各部門不得不完善項目設計、加強項目管理，從而推動了管理水平的提升。

（三）韓國預算績效管理實踐

韓國政府預算績效管理一是通過完善法律法規(guī)，為績效改革提供良好外部環(huán)境。韓國國民大會于2006年通過了《國家財政法》，為預算績效改革深入發(fā)展拓展了新的空間。二是建立不同層次的工作小組：一個是績效管理領導小組，由來自各部門的領導成員組成，其主要職能是反映部門要求、協(xié)調部門間行動；另一個是績效管理提升小組，由負責績效預算事務的官員、在預算評估審查領域富有豐富經驗的官員和來自公共財政研究院的研究人員等組成。其主要職責是識別和開發(fā)新的方法，將績效要素整合到預算管理過程中。該小組在借鑒美國績效評估經驗的基礎上，開發(fā)了韓國版的項目自我評價系統(tǒng)，極大地提升了政府部門績效評估的效率和水平。三是明確把項目績效評估與資金撥付直接掛鉤，激發(fā)各部門加強績效管理的積極性和主動性。四是加強與國際組織的合作，充分借鑒國際經驗。通過與OECD、世界銀行等國際組織的合作，舉辦高層次的理論研討會，績效預算的理念在韓國迅速普及。OECD、世界銀行還為韓國改革提供了政策建議，幫助其把國際上的成功經驗引入韓國。

三、人民銀行預算績效管理現(xiàn)狀及所面臨的困境

自2012年以來，人民銀行系統(tǒng)開始探索預算績效管理工作，首先對個別項目類支出開展績效評價試點工作，如將“貨幣發(fā)行費”作為試點評價對象，評價范圍逐年擴大至“電子設備購置費”、“大型修繕費”、“安全防衛(wèi)費”等項目類支出。其次，將預算績效管理滲透到預算編制過程中，初步建立了系統(tǒng)的績效評價體系，涵蓋了所有項目支出績效目標申報和評價指標設定、支出部門自評、績效評價初審、績效評價結果運用等一系列流程，預算績效管理工作初現(xiàn)成效。但人民銀行還面臨著相關的制度保障體系尚未建成、績效管理基礎工作薄弱、專業(yè)技術人才缺失等新情況、新問題，預算績效管理工作仍面臨許多困境。

（一）財務預算管理制度不適應新預算體制的轉變，預算績效管理制度保障體系尚未建成

一是在財務管理制度上，人民銀行執(zhí)行的是2000年頒布的《中國人民銀行財務制度》，實行收付實現(xiàn)制。而在預算績效管理模式中，各預算執(zhí)行部門要在擁有更多預算資源控制權的同時，對產出和結果相聯(lián)系的所有費用負責，不僅僅是收付實現(xiàn)制下的費用支出。

二是在預算管理制度上，人民銀行執(zhí)行的是1998年頒布的《中國人民銀行預算管理的規(guī)定》。自2006年財政部開始對人民銀行實行部門預算管理以來，人民銀行對部分預算科目進行了相應的調整，但對相關制度規(guī)定沒有進行系統(tǒng)的補充和完善，部分內容規(guī)定已明顯滯后。加之新預算法的頒布，預算績效管理的相關內容也未體現(xiàn)在人民銀行相關的預算管理制度中來，使得當前的預算管理制度已經不能適應實行預算績效管理的需要。

三是人民銀行預算績效管理制度不健全，尚未建立一套適合人民銀行系統(tǒng)自身履職特點的績效管理辦法和具體操作指引，引導和推動基層央行全面開展預算績效管理工作。

（二）預算績效管理基礎薄弱

一是預算績效管理工作被普遍認為是會計財務部門的事，支出部門配合不積極、不主動，缺乏主觀能動性。二是大多數(shù)人對預算績效管理工作不了解，只停留在會計財務部門相關人員的理解和認識上，缺乏相應的宣傳引導。三是在現(xiàn)有的預算管理框架下附加預算績效管理的內容，必然會給支出部門帶來額外的工作量，而實施績效管理工作卻需要投入大量的人力和物力，支出部門卻只關注事項的辦理，對預算績效管理工作敷衍了事。

（三）尚未建立起符合人民銀行履職特點的績效評價管理信息共享平臺

人民銀行作為中央銀行，其職能和業(yè)務具有較強的專業(yè)性和特殊性。許多業(yè)務性支出及配套履職費用具有很強的市場性、動態(tài)性和不確定性，與其他政府部門和預算單位具有較大的區(qū)別。因此，人民銀行在開展績效評價過程中，不能借鑒其他政府部門或者企業(yè)已有的研究成果，預算績效評價缺乏可靠的業(yè)務量、效益指標等歷史數(shù)據(jù)資料，尤其在數(shù)據(jù)的收集、處理分析上存在困難，不能滿足從不同層面、不同部門、不同支出性質等方面進行綜合、立體評價的要求，在很大程度上影響了績效評價的科學性和客觀性。

（四）績效評價管理專業(yè)技術人才缺失

一是由于人民銀行項目支出具有特殊性，與政府部門項目類支出沒有可比性，很難有可供指導的技術標準和參數(shù)去設定人民銀行項目支出的績效目標以及評價指標。

二是人民銀行個別支出項目的“投入”和“產出”難以界定。比如“反假貨幣經費”支出并不能直接用收繳假幣的數(shù)量和金額來衡量支出效益。加之現(xiàn)行評價技術的局限性，獲取有關績效信息存在諸多困難，使得績效評價結果難以與預算決策相結合。

三是績效評價管理是一項復雜的綜合性工作，不僅要收集大量的基礎數(shù)據(jù)，還要做大量深入、細致的調研研究分析工作，涉及經濟、統(tǒng)計、采購、基建等領域的專業(yè)知識，需要大量能夠開展工作的復合型人才。目前，人民銀行開展績效評價的部門主要由會計部門負責，相關人員兼職。人才的相對缺失也是預算績效管理難以有效開展的原因之一。

四、關于進一步推進人民銀行預算績效管理的建議

（一）加強人民銀行財務預算管理規(guī)章制度建設

建立預算管理改革形勢下符合當前社會發(fā)展的人民銀行財務預算管理制度和配套的績效管理制度，才能保障人民預算績效管理工作有序推進，做到有法可依、有規(guī)可尋。一是修訂《人民銀行財務制度》，將預算績效管理的相關要求納入財務制度，同時，引入權責發(fā)生制，為預算績效的推行提供會計基礎。二是修訂《人民銀行預算管理制度》，將預算績效管理的相關內容納入預算管理制度，為開展預算績效管理工作提供依據(jù)和規(guī)范指導。三是制定《人民銀行預算績效管理辦法》和《人民銀行預算績效管理操作規(guī)程》等制度規(guī)定，具體包括人民銀行績效管理的范圍和內容、職責分工、業(yè)務規(guī)程及操作流程等基本的規(guī)章制度和實施細則，以及自評和復評程序、評價計分方法和統(tǒng)一的文本表格范本等等,明確工作思路和方向，細化工作步驟。

（二）設計科學的人民銀行預算績效管理操作流程

人民銀行開展預算績效管理工作應規(guī)范預算績效管理流程框架，建立“預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算完成有評價，預算結果有反饋，反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。一是在預算編制階段，由業(yè)務部門結合履職工作實際，設定本部門績效目標和項目實施計劃，做牢前期基礎工作。二是在預算執(zhí)行階段，由監(jiān)督檢查部門對績效目標運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，促進績效目標順利實現(xiàn)。三是在預算完成階段，業(yè)務部門進行自評后，將自評報告提交內審部門就行復評，對發(fā)現(xiàn)的問題進行客觀、公正的評價后，向會計財務部門反饋。四是在反饋與應用階段，會計財務部門根據(jù)績效評價結果反饋給業(yè)務部門，要求其改進管理措施，完善管理水平，降低支出成本，并將績效評價結果作為安排以后年度預算的重要依據(jù)，優(yōu)化資源配置。

（三）開發(fā)人民銀行預算績效評價系統(tǒng)基礎數(shù)據(jù)庫

針對人民銀行績效評價管理設計部門和支出項目繁多，數(shù)據(jù)信息量大、履職工作不具有普遍性等特點，建議組織專門的人員力量研究開發(fā)符合人民銀行履職特點的績效評價管理信息系統(tǒng)。分別按照不同部門、類型的支出項目，將項目支出的相關信息和原始資料作為基礎數(shù)據(jù)，逐步擴大評價信息收集范圍，推進數(shù)據(jù)采集工作。同時，依靠專業(yè)的績效評價應用軟件，提高數(shù)據(jù)采集和統(tǒng)計分析的效率，通過計算機網(wǎng)絡將開展預算績效評價和建立跨單位跨部門跨年度的評價信息系統(tǒng)結合起來，實現(xiàn)自下而上更大范圍的預算資金績效評價考評系統(tǒng)。

（四）加大人民銀行預算績效工作的宣傳力度

通過各種媒介宣傳、培訓教育、會議宣傳等方式方法，從開展預算績效管理工作的目的和意義、主要內容、職責分工、工作流程、責任與監(jiān)督等多方面入手，大力宣傳和推廣預算績效管理工作，不斷提高單位（部門）的績效意識，從而建立起“統(tǒng)一規(guī)劃、上下聯(lián)動、內部協(xié)調、相互配合”的工作協(xié)調機制，調動單位（部門）積極性，努力營造良好的工作環(huán)境和輿論氣氛。同時，建立健全績效問責機制，將各單位（部門）工作目標與績效考核、年度預算績效與資金安排相掛鉤，增強全員參與意識。

（五）提升人民銀行績效管理人員的業(yè)務水平

一是強化預算績效管理人才隊伍建設。整合多方力量，將懂專業(yè)、會管理、熟預算的人才充實到預算績效管理崗位上來，為預算績效管理工作提供人才保障。二是培養(yǎng)預算績效管理隊伍。通過業(yè)務培訓、學習考察、實地調研、工作交流等方式，豐富實踐經驗，提高預算績效管理人員的政策理論水平和業(yè)務能力。三是與專業(yè)機構建立良好的合作關系，注重培養(yǎng)自身的專業(yè)技術人才，同時積極發(fā)展專業(yè)機構隊伍，不斷擴大和充實人民銀行預算績效管理的技術力量。

［1］董占斌，倪之明，羅志勤，曾山.人民銀行預算績效管理研究.浙江金融.2013（4）

［2］羅志勤.預算績效管理研究及其啟示.2012（3）

［3］劉明，歐陽華生.深化政府預算績效管理改革：問題、思路與對策.當代財經.2010（4）

［4］孫克競.我國政府預算績效管理改革的經驗借鑒與現(xiàn)實定位.財會研究.2009（2）

［5］劉昆.績效預算：國外經驗與借鑒.中國財政經濟出版.2006

Research on the Budget Performance Management Practice of the People's Bank of China

WEN Wan-xiang
Yinchuan Center Branch,People's Bank of China,Yingchun 750001

The combination of government budget management reform and idea of performance management represents China's future development direction of government budget expenditure management reform,but compared with the relatively perfect budget performance system abroad,China is still at the exploratory stage.In this paper,through study and draw lessons from foreign experience,government budget performance management reform,combined with the characteristics of the people's bank of analysis of the current budget of the people's bank of the difficulties facing the performance management,to further promote performance management work of the people's bank of advice.

People's Bank of China,Budget Performance,Suggestion

F832

A

溫萬祥，男，四川省峨眉山市人，人民銀行銀川中心支行會計師，研究方向：財務預算管理研究；寧夏銀川，750001