農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度研究

郭林宇，萬靚軍，石昊飛

（1中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所/農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重點實驗室，北京100081；2農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心，北京100081）

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度研究

郭林宇1，萬靚軍2，石昊飛1

（1中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所/農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重點實驗室，北京100081；2農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心，北京100081）

從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度理論分析入手，比較并梳理了歐美等發(fā)達(dá)國家食品安全管理經(jīng)驗和發(fā)展趨勢，結(jié)合中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全制度建立實施中存在的問題，提出通過從頂層設(shè)計建立覆蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營全過程和全要素的系統(tǒng)化制度安排；以源頭治理為重點形成關(guān)口前移和信息共享的動態(tài)監(jiān)管模式；強(qiáng)化資源整合和條件保障，建立穩(wěn)定的監(jiān)管資金投入和補(bǔ)貼渠道；構(gòu)建政府、企業(yè)、消費者、社會多元參與的協(xié)同監(jiān)管運作機(jī)制這4個方面，推進(jìn)完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度體系。

農(nóng)產(chǎn)品；質(zhì)量安全；監(jiān)管；制度

0 引言

中國公眾飲食消費以鮮活農(nóng)產(chǎn)品為主，鮮活和初級農(nóng)產(chǎn)品約占中國食品消費總量的70%以上，絕大多數(shù)加工食品的原料也都是農(nóng)產(chǎn)品，因此，農(nóng)產(chǎn)品是食品安全的重要源頭保障。對于中國這樣的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題關(guān)系公眾身體健康、產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，受到社會各界廣泛關(guān)注。當(dāng)前，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不僅是重大的民生問題，也是重大的經(jīng)濟(jì)問題和政治問題，是各級政府部門的重要職責(zé)。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)：“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的重大考驗?！盵1]中國自2001年啟動實施“無公害食品行動計劃”以來，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全作為國家戰(zhàn)略進(jìn)行部署，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平和保障能力得到顯著提升。但同時，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件仍時有發(fā)生，食品安全消費信心仍顯不足，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力和效果與黨和國家的要求以及人民群眾的期望還有差距。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度及其實施仍存在一些急需完善和解決的問題。為確保人民群眾“舌尖上的安全”，政府部門需要進(jìn)一步完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度頂層設(shè)計，通過制度的規(guī)范和約束，切實提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績效。

1 監(jiān)管制度的要義

主體、客體以及主客體之間的互動關(guān)系是準(zhǔn)確界定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度邊界需要考慮的核心要素。

1.1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度的內(nèi)涵

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度是指政府為實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全公共政策目標(biāo)，依照法律授權(quán)制定的具有指導(dǎo)性和約束力的行為準(zhǔn)則。

1.1.1 政府是監(jiān)管制度的制定和實施主體 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題不僅直接關(guān)系到消費者身體健康，同時可能引發(fā)公共衛(wèi)生和公眾安全問題，具有“公共物品”屬性，需要政府實現(xiàn)良好規(guī)制，承擔(dān)確保公眾生命健康的責(zé)任[2-3]。同時，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全還具有“信任品”特征，消費者購買前后均不易準(zhǔn)確識別其對健康的影響，信息不對稱容易導(dǎo)致市場失靈，需要由政府通過制度性約束進(jìn)行干預(yù)，以彌補(bǔ)市場失靈的不足[4-5]。

1.1.2 監(jiān)管制度約束的客體多元復(fù)雜 農(nóng)產(chǎn)品具有生產(chǎn)鏈條長、涉及環(huán)節(jié)多、風(fēng)險隱患復(fù)雜的現(xiàn)實特征，完備的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)對“從農(nóng)田到餐桌”全鏈條各個環(huán)節(jié)參與要素的有效激勵和制約。因此，農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營者，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人、運輸商、批發(fā)市場、超市等流通經(jīng)營者都應(yīng)該納入農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度約束范疇[6]。同時，為避免權(quán)力尋租和部門利益化，作為制度制定和實施主體的中央政府機(jī)構(gòu)和地方政府機(jī)構(gòu)本身也必須是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度約束的對象之一。

1.1.3 監(jiān)管制度構(gòu)成要件的核心在于克服“市場失靈”和“政府失靈”市場失靈的根源在于信息不對稱帶來的消費者的“逆向選擇”和生產(chǎn)經(jīng)營者的“道德風(fēng)險”[6-7]。因此，政府需要建立防范“道德風(fēng)險”的問責(zé)制度，通過監(jiān)測、追溯、召回、執(zhí)法等問責(zé)手段，凈化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，維護(hù)良好的農(nóng)產(chǎn)品市場流通秩序。政府失靈通常源于政府對公共物品的壟斷地位和多重委托代理制約失效[8-9]。政府在作為主體干預(yù)彌補(bǔ)市場機(jī)制缺陷的同時，還必須通過強(qiáng)化信息披露、績效考核、監(jiān)督問責(zé)等制度手段克服自身在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管資源配置方面的局限性。

1.2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度運作機(jī)制

制度的良好運作依賴于制度設(shè)計、制度實施和制度評價完善的相互銜接、彼此促進(jìn)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度也不例外。

1.2.1 制度設(shè)計 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度無法依靠自身演化滿足社會對監(jiān)管制度的有效需求，需要人為遵循一定的原則實施制度設(shè)計。一是系統(tǒng)性原則。應(yīng)避免制度不完整造成制度缺位、制度之間不協(xié)調(diào)形成沖突以及制度實施引發(fā)新問題帶來的制度變形等現(xiàn)象[10]。二是科學(xué)性原則。應(yīng)充分考慮制度各參與方的利益表達(dá)。三是可行性原則。需要考慮現(xiàn)實條件下兼顧制度的實施效率與成本，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量、安全、價格激勵相容，避免制度運行成本過高導(dǎo)致難以實施。

1.2.2 制度實施 首先，需要建立監(jiān)管制度實施機(jī)構(gòu)，并在制度實施過程中順應(yīng)制度變遷需求不斷健全和完善。其次，需要提供實施監(jiān)管的技術(shù)手段，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素、農(nóng)產(chǎn)品以及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營行為進(jìn)行科學(xué)監(jiān)管。第三，需要充足的經(jīng)費保障，監(jiān)管制度實施過程中的強(qiáng)制成本、信息成本、維持組織和機(jī)構(gòu)的費用、監(jiān)督費用等都有賴于資金投入上的有力支持。第四，需要有效的信息機(jī)制，在縱向一體化的制度安排中，信息的相對充分性、對稱性、可識別性和連續(xù)性直接影響制度決策的正確性[11]。第五，需要有力的監(jiān)督懲處機(jī)制，充分發(fā)揮制度或法律的震懾作用，加大對制度違反者的懲罰，運用強(qiáng)制手段保證制度的實施效果。

1.2.3 制度評價完善 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度評價的核心內(nèi)容是分析制度實施產(chǎn)生的社會成本和社會收益，通過成本—收益分析判斷監(jiān)管制度是否有效地配置了資源、是否存在更為有效的替代或改進(jìn)方案。根據(jù)制度評價的結(jié)果，一方面可以確定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的優(yōu)先順序，將監(jiān)管資源從低效領(lǐng)域向高效領(lǐng)域調(diào)整，實現(xiàn)監(jiān)管工具與監(jiān)管目標(biāo)的最佳匹配；另一方面可以增強(qiáng)政府問責(zé)力度，緩解社會公眾和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息不對稱問題，對監(jiān)管不力、效率不高的監(jiān)管機(jī)構(gòu)實施問責(zé)，增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任心[12]。

2 國外的經(jīng)驗啟示

農(nóng)產(chǎn)品和食品安全監(jiān)督管理是一項全球范圍內(nèi)廣泛關(guān)注的重要議題。由于各國所處的發(fā)展階段和國情不同，具體監(jiān)管制度設(shè)計和實施存在一定差異，但在監(jiān)管理念和發(fā)展趨勢上呈現(xiàn)出一些共性特征。歐美等發(fā)達(dá)國家在這一領(lǐng)域走在前列，逐漸形成了符合各自國情的農(nóng)產(chǎn)品和食品安全監(jiān)管制度，并在保護(hù)本國農(nóng)產(chǎn)品和食品安全以及消費者健康方面積累了先進(jìn)的經(jīng)驗。

2.1 貫通全鏈條的集中聯(lián)合型監(jiān)管成為主要模式

國外食品及農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體制類型大致有三類[13]，一是單一部門負(fù)責(zé)制，比較典型的是歐盟成員國，如德國重新組建了聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費者保護(hù)部統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國食品安全監(jiān)管，并新設(shè)聯(lián)邦消費者保護(hù)與食品安全局負(fù)責(zé)執(zhí)行具體事務(wù)[14]。二是專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)下的多部門分產(chǎn)品監(jiān)管，比較典型的是美國[15]。美國成立了總統(tǒng)食品安全工作組，強(qiáng)化統(tǒng)一協(xié)調(diào)食品安全立法咨詢、監(jiān)督評估政策執(zhí)行狀況與實施效果。農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部分別負(fù)責(zé)“肉、禽、不帶殼蛋的產(chǎn)品”和其余食品質(zhì)量安全監(jiān)管，環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)殺蟲劑和環(huán)境化學(xué)物的監(jiān)管。三是專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)下的分段監(jiān)管，比較典型的是日本。日本成立了食品安全委員會，負(fù)責(zé)組織風(fēng)險評估、風(fēng)險管理監(jiān)督指導(dǎo)以及風(fēng)險信息溝通交流。農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)農(nóng)林水產(chǎn)品以及農(nóng)業(yè)投入品在生產(chǎn)階段的風(fēng)險管理，厚生勞動省監(jiān)督并指導(dǎo)食品（包括進(jìn)口食品）流通過程的安全管理[16-17]?？傮w來看，各國都在食品安全監(jiān)管實踐中不斷探索，尋求適合本國國情的最佳解決方案。而集中監(jiān)管職能、整合監(jiān)管資源、建立貫穿全鏈條的協(xié)調(diào)型監(jiān)管體制是各國降低監(jiān)管成本、提升監(jiān)管效率的普遍做法。

2.2 健全的法律法規(guī)是監(jiān)管制度發(fā)揮實效的重要保障

（1）法律法規(guī)制修訂不斷適應(yīng)變化的食品安全監(jiān)管現(xiàn)實需求，美國自1906年第一次發(fā)布《純凈食品與藥品法》以來，在100年的時間里，修訂或頒布食品安全相關(guān)法案近80次[18]。形成了“從農(nóng)田到餐桌”的法律法規(guī)體系框架，確保整個食物鏈所有環(huán)節(jié)有法可依。（2）法律法規(guī)配套性強(qiáng)，不同法律只要涉及相同需要規(guī)范的內(nèi)容，會直接引用最具代表性的法律規(guī)定的條款[15]。（3）法律法規(guī)具備針對性和可操作性，歐盟制定了多部關(guān)于農(nóng)獸藥殘留監(jiān)控的法規(guī)，分別對農(nóng)獸藥殘留監(jiān)控的限量依據(jù)、監(jiān)控技術(shù)法規(guī)、檢測采樣、殘留分析質(zhì)量控制、殘留監(jiān)控報告撰寫以及殘留監(jiān)控結(jié)果預(yù)警信息發(fā)布等方方面面做出了詳細(xì)規(guī)定，能夠確保工作依法、有序開展。（4）違法責(zé)任嚴(yán)厲具體。2009年美國國會通過的《食品安全加強(qiáng)法案》規(guī)定，對于違反《食品、藥品與化妝品法案》(FFDCA)中第301條關(guān)于“摻假”和“錯誤標(biāo)簽”等行為，可處以10年以下監(jiān)禁的刑事處罰以及相關(guān)金額的罰款[19-20]。

2.3 預(yù)防性管理措施是監(jiān)管制度創(chuàng)新的主要方向

近年來預(yù)防為主、防患于未然的管理理念和管理方式逐漸深入食品安全監(jiān)管領(lǐng)域。一方面基于良好生產(chǎn)規(guī)范和關(guān)鍵控制點的過程控制措施不斷發(fā)展。發(fā)達(dá)國家針對食品鏈各個環(huán)節(jié)建立了諸如良好農(nóng)業(yè)規(guī)范(GAP)、危害分析與關(guān)鍵控制點(HACCP)等防控體系，在此基礎(chǔ)上，從政府層面推動有機(jī)食品、環(huán)境友好型農(nóng)產(chǎn)品等認(rèn)證體系，不斷提升安全食品和農(nóng)產(chǎn)品供給能力。另一方面基于科學(xué)監(jiān)測、評估、預(yù)警、召回的風(fēng)險管理措施不斷完善。歐美等發(fā)達(dá)國家大多建立了目的明確、設(shè)計科學(xué)、執(zhí)行有力的風(fēng)險監(jiān)測體系，針對農(nóng)獸藥殘留、重金屬以及環(huán)境污染物等開展全面監(jiān)測和分析評估。在此基礎(chǔ)上建立了風(fēng)險預(yù)警和召回體系，最大限度地防止不安全食品的擴(kuò)散、流通和消費，大大降低了食品安全問題給社會經(jīng)濟(jì)造成的損失。

2.4 信息化和科技投入是提升監(jiān)管能力的關(guān)鍵手段

發(fā)達(dá)國家已逐步步入食品安全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的時代。運用信息技術(shù)建立了涵蓋食源性疾病報告、監(jiān)測、預(yù)警諸多功能的整體防控網(wǎng)絡(luò)，對產(chǎn)、運、銷全鏈條各環(huán)節(jié)的信息進(jìn)行管理、傳遞和交換。同時，發(fā)達(dá)國家非常重視科技在食品安全保障中的支撐作用，科技投入持續(xù)加大，在食品安全監(jiān)管體系和制度基本成型的情況下，每年仍投入巨大的人力、物力和財力用于食品安全事務(wù)[21]。美國農(nóng)藥殘留監(jiān)測計劃年投入10億美元，僅加州農(nóng)業(yè)部門每年投入的農(nóng)藥殘留監(jiān)測費用就達(dá)4800萬美元[22]。另外，包括歐盟在內(nèi)的多個國家制定了科技戰(zhàn)略，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)科研能力和資源，控制和預(yù)防新型危害，開發(fā)快速有效的檢測方法，開發(fā)新技術(shù)用于數(shù)據(jù)分析，以滿足食品安全監(jiān)管的需求和挑戰(zhàn)[18]。

2.5 多方參與機(jī)制是提升監(jiān)管制度效率和有效性的重要途徑

政府履行監(jiān)測、信息披露、監(jiān)督執(zhí)法等法定職能，主要作用是維護(hù)公平的競爭環(huán)境。歐美等發(fā)達(dá)國家政府建立了有效的食品安全信息發(fā)布系統(tǒng)，通過定時發(fā)布監(jiān)測信息、召回信息等增強(qiáng)食品安全監(jiān)管的公開性和透明度，推動企業(yè)誠信自律和消費者監(jiān)督[23]。同時，政府還通過公眾聽證制度以及法律保護(hù)等司法手段，不斷拓寬消費者的維權(quán)途徑，增強(qiáng)消費者的維權(quán)意識，并通過各種途徑引導(dǎo)科學(xué)消費[18]。此外，發(fā)達(dá)國家還充分運用市場機(jī)制加強(qiáng)監(jiān)管。如在檢測方面，引入第三方檢測機(jī)構(gòu)為政府監(jiān)管提供檢測服務(wù)。越來越多的國家通過建立實施多方參與機(jī)制，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管力度，彌補(bǔ)了政府監(jiān)管力量和資金的不足，形成以政府監(jiān)管為主并借助社會力量對食品安全加以監(jiān)管的共治模式。

3 國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的現(xiàn)狀和問題

從中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀看，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全作為國家戰(zhàn)略進(jìn)行部署，全面強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度建設(shè)，取得了重大進(jìn)展和積極成效，但也面臨更多困難和問題。

3.1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作步入法制軌道，制度不斷健全，質(zhì)量安全水平穩(wěn)中有進(jìn)

中國自2001年啟動實施“無公害食品行動計劃”以來，采取了一系列積極有效措施，全面強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度建設(shè)[24]，在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險評估、檢驗監(jiān)測、質(zhì)量追溯、應(yīng)急處置和認(rèn)證登記等制度的建立和完善方面成效顯著。目前中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的核心法律法規(guī)構(gòu)成主要包括國家頒布實施的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品安全法》和與之相配套的相關(guān)條例、部門規(guī)章和部令公告等，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中產(chǎn)地環(huán)境、生產(chǎn)過程、產(chǎn)品質(zhì)量等關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管有法可依?，F(xiàn)行農(nóng)藥和獸藥殘留標(biāo)準(zhǔn)基本覆蓋了中國百姓經(jīng)常消費的植物性和動物性食品種類；國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測計劃基本涵蓋主要城市、主要產(chǎn)區(qū)、大宗農(nóng)產(chǎn)品和主要參數(shù)。發(fā)展“三品一標(biāo)”為主導(dǎo)的質(zhì)量認(rèn)證制度，進(jìn)一步推動了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化并提高了產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，總的來看，近年來農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平保持高位（主要農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測合格率在96%以上）。

3.2 監(jiān)管制度存在缺位、沖突和乏力等突出問題

從制度建立實施情況看，一是生產(chǎn)、經(jīng)營主體監(jiān)督管理制度、收儲運環(huán)節(jié)監(jiān)管制度、投訴舉報制度、媒體監(jiān)督管理制度缺位。例如法律法規(guī)對散戶農(nóng)民以及家庭農(nóng)場等新型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體生產(chǎn)行為規(guī)制不嚴(yán)密；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營缺乏準(zhǔn)入和備案登記要求，造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管家底不清，對象不明；另外，流通環(huán)節(jié)監(jiān)管、投訴舉報、媒體監(jiān)督等方面尚未建立有效的制度機(jī)制，工作處于隨機(jī)、被動應(yīng)付狀態(tài)，急需從制度設(shè)計上統(tǒng)一規(guī)劃和解決。二是法律銜接和職能調(diào)整產(chǎn)生的制度沖突。新的《食品安全法》與現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》關(guān)于對市場監(jiān)管的規(guī)定需要重新界定，以避免兩法矛盾?，F(xiàn)行的部門職能分工以產(chǎn)品流向為線索，確立了農(nóng)業(yè)和食藥分段管理為主的制度，但在收購儲藏運輸環(huán)節(jié)，仍然存在監(jiān)管時空重疊和銜接盲區(qū)問題。另外，相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法行為的處罰規(guī)定存在不一致，對同一違法行為規(guī)定了不同處罰措施，給執(zhí)法造成了困難和矛盾。三是產(chǎn)地環(huán)境管理、追溯管理、執(zhí)法監(jiān)管等制度乏力仍是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度體系的短板。禁止生產(chǎn)區(qū)劃定技術(shù)難度大，政治經(jīng)濟(jì)阻力更大。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體對實施質(zhì)量追溯缺乏積極性。同時，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法的開展時間不長，實踐經(jīng)驗不多，執(zhí)法理念、隊伍建設(shè)、手段保障、經(jīng)費投入等方面仍存在諸多亟待研究解決的問題，嚴(yán)重影響工作的深入開展，制約了執(zhí)法效能的發(fā)揮。

3.3 影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的因素多且復(fù)雜

從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全外部因素看，目前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平與保障質(zhì)量安全的需要不相適應(yīng)，數(shù)量安全仍是農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)。質(zhì)量安全生產(chǎn)消費法制環(huán)境難以建立，對違法違規(guī)處罰力度小，震懾不足；安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)缺乏價格補(bǔ)償機(jī)制，激勵不夠。社會管理存在缺陷，社會誠信缺失，農(nóng)產(chǎn)品安全方面存在故意違法違規(guī)現(xiàn)象。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體文化素質(zhì)偏低，質(zhì)量安全意識薄弱，自覺學(xué)習(xí)和接受農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)技能的能力不強(qiáng)。同時，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，以及有限資源條件下保障糧食安全高度依賴農(nóng)藥、化肥等投入品使用，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境帶來很大影響。從監(jiān)管工作內(nèi)部情況看，突出體現(xiàn)在監(jiān)管難度大、監(jiān)管力量弱、監(jiān)管支撐不足3個方面，嚴(yán)重制約中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的進(jìn)一步提升。具體表現(xiàn)在：（1）監(jiān)管對象弱小且分散。中國農(nóng)戶眾多，目前2.4億農(nóng)戶中僅有不足1/3參加了農(nóng)民專業(yè)合作社，該現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和執(zhí)法監(jiān)管難度加大。（2）監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全。全國還有12%的地市、25%的縣市沒有建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。監(jiān)管體系各層級間分工不明確，權(quán)力與責(zé)任倒掛[25]。越是下層部門可調(diào)配的行政資源越少，但在質(zhì)量安全監(jiān)管事權(quán)上卻相反。（3）監(jiān)管支撐不足。一是標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不完善，制約著監(jiān)管的深入實施。二是檢驗檢測體系不完善。特別是縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檢測基礎(chǔ)仍十分薄弱，技術(shù)、人員和經(jīng)費嚴(yán)重不足。三是執(zhí)法條件落后。縣級大多數(shù)沒有與執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)的基本檢測設(shè)備和交通工具、取證設(shè)備等必要的執(zhí)法裝備，農(nóng)業(yè)執(zhí)法沒有統(tǒng)一著裝，在很大程度上影響了農(nóng)業(yè)執(zhí)法的形象和權(quán)威。

4 完善監(jiān)管制度的路徑

立足現(xiàn)實形勢與制約因素，借鑒國外經(jīng)驗，建議從頂層設(shè)計、源頭治理、條件保障和協(xié)同共治等方面進(jìn)行優(yōu)化完善。

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計，建立覆蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營全過程、全要素的系統(tǒng)化監(jiān)管制度體系

（1）盡快修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，擴(kuò)大監(jiān)管范圍，覆蓋所有組織化、專業(yè)化、規(guī)?；纳a(chǎn)者和收儲運及畜禽屠宰環(huán)節(jié)；明確監(jiān)管對象，建立農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營主體登記備案制度；強(qiáng)化監(jiān)管措施，推行產(chǎn)地準(zhǔn)出、追溯管理等制度措施，實現(xiàn)與《食品安全法》兩法并舉、相互銜接、各有側(cè)重。（2）抓緊制修訂農(nóng)藥、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境、畜禽屠宰等配套法規(guī)，增強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)之間的配套銜接，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管有法可依、有法能依。（3）加強(qiáng)落實屬地責(zé)任，強(qiáng)化問責(zé)制度。鼓勵地方開展監(jiān)管制度創(chuàng)新，構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合”的監(jiān)管制度體系，形成抓行業(yè)必抓安全，抓生產(chǎn)必抓安全的機(jī)制。

4.2 突出源頭治理，形成關(guān)口前移、信息共享的動態(tài)監(jiān)管模式

（1）注重凈化產(chǎn)地環(huán)境，防治農(nóng)業(yè)面源污染，圍繞“一控兩減三基本”的目標(biāo)，推廣綠色防控、健康養(yǎng)殖技術(shù)，為安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)提供良好的環(huán)境條件。（2）注重農(nóng)業(yè)投入品源頭管控，強(qiáng)化對各類農(nóng)資生產(chǎn)、流通、經(jīng)營、使用等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，推行高毒農(nóng)藥定點經(jīng)營、實名購買制度，推行農(nóng)資連鎖經(jīng)營，實行農(nóng)藥、獸藥電子監(jiān)管碼制度。（3）注重基層前沿陣地監(jiān)管，進(jìn)一步健全省市縣鄉(xiāng)四級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，采取縣級派駐專職監(jiān)管人員進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或配備村級協(xié)管員等形式，使監(jiān)管觸角延伸至基層一線。制定網(wǎng)格化監(jiān)管工作方案，明確監(jiān)管對象、監(jiān)管人員、監(jiān)管任務(wù)和考核機(jī)制。（4）以“互聯(lián)網(wǎng)+”為驅(qū)動，運用信息技術(shù)建立涵蓋農(nóng)業(yè)投入品管理、農(nóng)產(chǎn)品追溯、檢測數(shù)據(jù)管理、收儲運監(jiān)管、輿情監(jiān)測、投訴舉報等功能的信息化監(jiān)管服務(wù)平臺，構(gòu)筑聯(lián)防聯(lián)控模式。

4.3 加強(qiáng)資源整合，強(qiáng)化條件保障，建立穩(wěn)定的監(jiān)管資金投入和補(bǔ)貼渠道

（1）對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測、檢驗檢測體系進(jìn)行科學(xué)化、區(qū)域化布局，構(gòu)建部、省、市、縣各有側(cè)重、互為補(bǔ)充的監(jiān)測和檢驗檢測體系。（2）積極爭取中央和地方財政資金支持，資金投入向基層監(jiān)管傾斜，解決基層人員、經(jīng)費、技術(shù)“三缺”的關(guān)鍵問題，提高基層監(jiān)管裝備水平和人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。（3）建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)補(bǔ)貼，加大高效低毒低殘留投入品補(bǔ)貼力度，建立與標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證、追溯管理等提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)能力相關(guān)的補(bǔ)貼制度，推行與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)的保險制度[25]。（4）推動政府直接管理向適度社會化委托管理轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場機(jī)制在組織生產(chǎn)、市場準(zhǔn)入、信用體系、檢測認(rèn)證、信息交流等領(lǐng)域的資源配置作用，推進(jìn)第三方檢測認(rèn)證市場的發(fā)展，降低政府監(jiān)管成本、提高社會管理效率。

4.4 更新監(jiān)管理念，構(gòu)建政府、企業(yè)、消費者、社會多元參與的協(xié)同監(jiān)管運作機(jī)制

（1）推進(jìn)誠信體系建設(shè)。將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與政策扶持掛鉤，將有不良記錄的生產(chǎn)經(jīng)營者，列入“黑名單”管理。（2）嚴(yán)肅監(jiān)管責(zé)任。嚴(yán)格規(guī)范政府部門監(jiān)管、執(zhí)法行為，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制，對失職瀆職、徇私枉法等行為，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任[26]。（3）強(qiáng)化社會共治。引入社會監(jiān)督機(jī)制，加大信息公開力度，鼓勵各方參與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。指導(dǎo)教育系統(tǒng)、媒體和社會團(tuán)體開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識普及工作，提升消費者農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)知能力。強(qiáng)化媒體自律和媒體監(jiān)督，完善有獎舉報和內(nèi)部舉報人制度，建立暢通的投訴舉報渠道。

5 討論

現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的研究大多集中于對監(jiān)管體系和具體監(jiān)管手段的研究，本研究選擇監(jiān)管制度的視角，從理論層面剖析了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度的內(nèi)涵和運作機(jī)制，從實踐層面總結(jié)歸納了國外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度實施經(jīng)驗和發(fā)展趨勢，并在針對國內(nèi)監(jiān)管制度缺位、沖突和乏力等問題及制約因素進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上提出了制度完善建議，能夠為政府部門改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度設(shè)計提供理論和實踐的雙重參考借鑒。本研究主要是描述分析和總結(jié)歸納，沒有采用定量的方法對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度實施績效進(jìn)行評價，是本研究的不足之處，也是下一步研究中應(yīng)該重點關(guān)注的內(nèi)容。

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The Supervision System of Agro-product Quality and Safety

Guo Linyu1,Wan Liangjun2,Shi Haofei1
(1Institute of Quality Standards&Testing Technology for Agro-products,Chinese Academy of Agricultural Sciences/ Key Laboratory for Agro-product Quality and Safety,Ministry of Agriculture,Beijing 100081,China;2Center for Agro-Food Quality&Safety,Ministry of Agriculture,Beijing 100081,China)

This article reviewed the experience and development trends of food safety management in developed countries from the perspective of the supervision system of agro-product safety.Combined with the problems in establishment and implementation of agro-product quality and safety system in China,the authors proposed suggestions on improving the supervision system of agro-product quality and safety.Firstly,to establish the supervision system covering the whole process and factors of agricultural production through toplevel design;secondly,to develop a dynamic supervision model based on pre-real-time monitoring and information sharing concentrating on the source control;thirdly,to strengthen the resource integration and condition guarantee while building stable channels for funds and subsidies;finally,to build a multifactor and coordinated supervision mechanism with the involvement of government,society,enterprises and consumers.

Agro-products;Safety;Supervision;System

S-01

B論文編號：cjas16100031

郭林宇，女，1982年出生，助理研究員，碩士，主要從事農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)性貿(mào)易措施與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理研究。通信地址：100081北京海淀區(qū)中關(guān)村南大街12號中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所，Tel：010-82106525，E-mail：guolinyu@caas.cn。

2016-10-27，

2016-11-28。