社會(huì)治理視角下完善城管綜合執(zhí)法體制路徑分析

●陳 藝

社會(huì)治理視角下完善城管綜合執(zhí)法體制路徑分析

●陳 藝

社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)“多元共治”實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)，面對(duì)城管綜合執(zhí)法實(shí)踐中存在執(zhí)法范圍不清、執(zhí)法人員身份復(fù)雜素質(zhì)參差不齊、執(zhí)法與管理部門(mén)銜接溝通不暢、法治化建設(shè)和水平落后等諸多矛盾和問(wèn)題，城市管理走向城市治理已成為現(xiàn)實(shí)需要。為此需要進(jìn)一步理順執(zhí)法體制機(jī)制，深入推進(jìn)法治建設(shè)，完善執(zhí)法方式創(chuàng)新執(zhí)法方法，培育市民規(guī)則意識(shí)。

社會(huì)治理；城管綜合執(zhí)法；體制創(chuàng)新

由于在城市管理實(shí)務(wù)中長(zhǎng)期存在“七八個(gè)大蓋帽管不住一頂小草帽”等多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民或者執(zhí)法空擋等現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院在1997年根據(jù)《行政處罰法》第十六條的規(guī)定決定在城市管理領(lǐng)域開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，很多大中城市陸續(xù)開(kāi)展了以歸并和調(diào)整城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍和相對(duì)集中行政處罰權(quán)為主要內(nèi)容的城市管理執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作。此項(xiàng)試點(diǎn)工作迄今已近20年，但是在城管綜合執(zhí)法中依然存在“暴力執(zhí)法、暴力抗法”現(xiàn)象，以及城市化高速發(fā)展與城市管理水平不適應(yīng)等問(wèn)題。黨的十八屆三中、四中全會(huì)通過(guò)的決定中都提出“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”，在黨中央相繼召開(kāi)的兩次全會(huì)通過(guò)的決定中提到城管執(zhí)法問(wèn)題，這是很少有的，足見(jiàn)黨和國(guó)家對(duì)城管執(zhí)法問(wèn)題的高度重視。城市管理是社會(huì)管理的重要組成部分，從社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變過(guò)程中，城市管理特別是城管綜合執(zhí)法也應(yīng)該創(chuàng)新治理模式，推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化。本文擬借鑒社會(huì)治理理論，分析當(dāng)前城管綜合執(zhí)法實(shí)踐存在的問(wèn)題，并提出走出目前執(zhí)法困境的路徑選擇，以期對(duì)完善城管綜合執(zhí)法體制、提升執(zhí)法能力提供一種多視角分析。

一、城管綜合執(zhí)法體制走向社會(huì)治理模式的必然趨勢(shì)

（一）社會(huì)治理概念的提出和核心要義

黨的十八屆三中全會(huì)決定首次提出社會(huì)治理概念，是對(duì)黨的十六屆四中全會(huì)首次提出社會(huì)管理概念的理論創(chuàng)新，是對(duì)于多年來(lái)推行社會(huì)建設(shè)，處理我國(guó)轉(zhuǎn)型期眾多社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的吸取和總結(jié)。社會(huì)治理理論的基本內(nèi)涵是“多元共治”，強(qiáng)調(diào)政府不再是唯一的管理主體和社會(huì)資源提供者，社會(huì)組織將更有效地參與社會(huì)管理和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。社會(huì)治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“善治”，強(qiáng)調(diào)政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。

與社會(huì)管理理論相比，社會(huì)治理理論的主要內(nèi)容包含以下幾個(gè)方面：（1）社會(huì)治理更強(qiáng)調(diào)社會(huì)本位。在政府與社會(huì)的關(guān)系中，那些政府自己無(wú)法管理或管理不好的空間，應(yīng)讓渡給獨(dú)立的社會(huì)組織自我管理，或者與社會(huì)進(jìn)行共同治理[1]。政府也要逐步培育社會(huì)的獨(dú)立性、自主性和自治性，樹(shù)立政府為社會(huì)服務(wù)、政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行適度干預(yù)的理念，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的合作治理。（2）社會(huì)治理更強(qiáng)調(diào)自治與服務(wù)。為實(shí)現(xiàn)公民和社會(huì)組織的自我管理以致成為社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)者，國(guó)家和政府要培育強(qiáng)大的自我組織和自我管理的社會(huì)，建立有限政府和服務(wù)型政府，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。（3）社會(huì)治理更強(qiáng)調(diào)平等與合作。政府與社會(huì)作為社會(huì)治理的兩大主體，只有關(guān)系平等才談得上社會(huì)治理，只有最佳合作才稱(chēng)得上善治。政府要培養(yǎng)公民參與和志愿精神、保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)以促進(jìn)社會(huì)的自主自治，提供合理的參與方式和途徑與公民通過(guò)對(duì)話(huà)、討論、協(xié)商達(dá)成共識(shí)。（4）社會(huì)治理更強(qiáng)調(diào)依法治理。在我國(guó)的改革發(fā)展中，政府、企業(yè)、群體、組織、家庭、個(gè)人都常常遇到很多復(fù)雜的矛盾問(wèn)題，處理社會(huì)問(wèn)題的依據(jù)首先要看是否符合法律、法規(guī)，法治是前提、基礎(chǔ)和保障。

（二）城管綜合執(zhí)法體制借鑒社會(huì)治理理論的現(xiàn)實(shí)需要

城管綜合執(zhí)法是城市管理執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范，實(shí)施行政管理的公務(wù)活動(dòng)過(guò)程，在城市管理中處于決策、執(zhí)行的末端環(huán)節(jié)。城市管理是社會(huì)管理的重要組成部分，在社會(huì)管理走向社會(huì)治理進(jìn)程中，城管綜合執(zhí)法體制也需要進(jìn)一步完善。借鑒社會(huì)治理理論，城管綜合執(zhí)法走向社會(huì)治理存在以下幾個(gè)現(xiàn)實(shí)需要：（1）綜合執(zhí)法性質(zhì)決定了需要從“小城管”理念轉(zhuǎn)變到“大城管”理念。目前城管綜合執(zhí)法部門(mén)行使的是其他政府職能部門(mén)的部分或者全部行政處罰權(quán)，在執(zhí)法工作中會(huì)跟原來(lái)的職能部門(mén)有聯(lián)系，有的職能部門(mén)會(huì)認(rèn)為城管工作是城管部門(mén)一家的事，這就是“小城管”的狹隘理念。其實(shí)很多城管工作需要多個(gè)部門(mén)共同完成，需要城市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多部門(mén)會(huì)同城管部門(mén)協(xié)同完成，這就是社會(huì)治理中“大城管”之必然。（2）城市生活共同體有序運(yùn)轉(zhuǎn)決定了需要市民和社會(huì)組織齊參與、共謀劃。城管綜合執(zhí)法的目的是維護(hù)城市秩序，受益的是城市市民和社會(huì)組織，而且所有城市管理立法中都要求市民、組織有遵守法律規(guī)則的義務(wù)和投訴舉報(bào)他人違法行為的權(quán)利。因此，城市生活共同體有序運(yùn)行，需要發(fā)揮市民和社會(huì)組織的作用，調(diào)動(dòng)其參與城市治理，成為城市管理執(zhí)法部門(mén)的伙伴、助手。（3）解決當(dāng)前執(zhí)法中凸顯的眾多矛盾決定了需要轉(zhuǎn)變治理模式。黨的十八屆三中全會(huì)決定把社會(huì)治理體制創(chuàng)新概括為改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制、健全公共安全體系四個(gè)方面，這幾個(gè)方面對(duì)城管綜合執(zhí)法領(lǐng)域來(lái)講，很有戰(zhàn)略指導(dǎo)性和問(wèn)題針對(duì)性。轉(zhuǎn)變目前城管執(zhí)法部門(mén)慣用的“行政權(quán)力---〉公民權(quán)利”這種單一權(quán)力導(dǎo)向型向“行政權(quán)力〈---〉公民權(quán)利”互動(dòng)型轉(zhuǎn)變，充分依靠城市中企業(yè)、群體、組織、家庭、個(gè)人等多元共同參與城市治理的作用和積極性，是順應(yīng)國(guó)家推進(jìn)社會(huì)治理體制建設(shè)的發(fā)展方向。

二、當(dāng)前城管綜合執(zhí)法存在的問(wèn)題

我國(guó)城管執(zhí)法的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、職能職責(zé)、體制機(jī)制等一直處于變動(dòng)之中，其所顯現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾也比較多，比如執(zhí)法主體問(wèn)題、執(zhí)法手段問(wèn)題、執(zhí)法環(huán)境問(wèn)題、執(zhí)法權(quán)限問(wèn)題、執(zhí)法依據(jù)問(wèn)題、暴力執(zhí)法問(wèn)題等等。學(xué)界對(duì)此作了大量研究，本文僅就幾個(gè)突出的問(wèn)題略作分析。

（一）執(zhí)法范圍問(wèn)題

執(zhí)法范圍是指城管綜合執(zhí)法集中執(zhí)行哪些行政權(quán)力事項(xiàng)。各地城市管理綜合執(zhí)法范圍不盡一致，總的來(lái)說(shuō)主要包括：市容環(huán)境衛(wèi)生、市政設(shè)施、園林綠化、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、工商管理、公安交通等部門(mén)的全部或者部分處罰權(quán)。存在問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是相對(duì)集中的行政處罰權(quán)事項(xiàng)中仍存在多頭管理，導(dǎo)致部門(mén)職責(zé)交叉扯皮現(xiàn)象。由于目前我國(guó)沒(méi)有一部法律性文件專(zhuān)門(mén)對(duì)城管執(zhí)法的范圍予以明確規(guī)定，很多都是“借法執(zhí)法”，而且城管執(zhí)法部門(mén)執(zhí)行的是一個(gè)管理事項(xiàng)的行政處罰權(quán)，這樣導(dǎo)致一件事情由多個(gè)部門(mén)來(lái)管理。比如城市道路上的各類(lèi)市政設(shè)施，包括電話(huà)亭、信息亭、交通指示牌、路名牌、通信交換箱、戶(hù)外廣告牌、招牌等等，從行業(yè)歸口來(lái)講都有行業(yè)主管部門(mén)，但單從市政設(shè)施本身來(lái)講又歸城管部門(mén)來(lái)執(zhí)法管理，不言而喻城管執(zhí)法部門(mén)在具體管理市政設(shè)施時(shí)的部門(mén)保護(hù)、部門(mén)推諉扯皮會(huì)時(shí)有發(fā)生。二是行使超職責(zé)范圍內(nèi)的權(quán)力事項(xiàng)大量存在，特別是其他部門(mén)不想管、不愿管、管不下來(lái)的事項(xiàng)交由城管執(zhí)法部門(mén)行使。

（二）執(zhí)法與管理部門(mén)銜接不暢問(wèn)題

一是部分相對(duì)集中的行政處罰事項(xiàng)不合理，特別是需要法定檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具檢測(cè)結(jié)果作為實(shí)施行政處罰依據(jù)的事項(xiàng)，比如環(huán)保部門(mén)劃出的部分噪聲超標(biāo)處罰事項(xiàng)，就需要隸屬于環(huán)保部門(mén)的檢測(cè)單位出具的檢測(cè)結(jié)果，才能作為實(shí)施處罰的證據(jù)。二是與管理部門(mén)的溝通銜接不暢，雖然城管與其他管理部門(mén)的職責(zé)基本上分割得比較清楚，但是城管執(zhí)法在具體實(shí)施中需要其他部門(mén)的配合和信息通報(bào)，比如城管執(zhí)行園林綠化部門(mén)的處罰事項(xiàng)，就需要園林部門(mén)將其管理制度規(guī)范、審批事項(xiàng)信息以及管理中發(fā)現(xiàn)的違法行為告知城管執(zhí)法部門(mén)。

（三）執(zhí)法人員問(wèn)題

一是執(zhí)法人員身份混亂定位不一。從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，從事城管執(zhí)法工作的人員各種身份都有，包括有公務(wù)員編制身份、參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位編制身份、事業(yè)單位編制身份、工人編制身份以及協(xié)管員身份等等。雖然從理論上講從事行政執(zhí)法的人員應(yīng)該是公務(wù)員，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)【2000】63號(hào)）明確指出“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”，但是由于行政系統(tǒng)的編制名額有限，以及政府的統(tǒng)籌考慮和各職能部門(mén)利益問(wèn)題，導(dǎo)致各城管執(zhí)法部門(mén)的編制名額與繁重的工作任務(wù)不相適應(yīng)。二是執(zhí)法人員的素質(zhì)參差不齊。由于編制有限，城管執(zhí)法部門(mén)不得不大量聘請(qǐng)編制外人員，這些人員的學(xué)歷、經(jīng)歷、品德修養(yǎng)良莠不齊，特別是法制觀念淡薄、不按程序執(zhí)法、以權(quán)謀私引發(fā)暴力執(zhí)法時(shí)有發(fā)生。

（四）城管法治建設(shè)問(wèn)題

國(guó)家在城市管理領(lǐng)域開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)，一方面是城市管理現(xiàn)代化的需要，另一方面是力圖解決城管執(zhí)法中長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、擾民執(zhí)法等與現(xiàn)代法治建設(shè)目標(biāo)、方向背離的現(xiàn)狀。但從城管綜合執(zhí)法實(shí)踐看，城管法治建設(shè)與現(xiàn)代法治發(fā)展進(jìn)程還存在很大差距，主要表現(xiàn)在：一是城市管理領(lǐng)域立法嚴(yán)重滯后，這應(yīng)該是全國(guó)城管部門(mén)的一個(gè)共性問(wèn)題，比如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第101號(hào)）是國(guó)務(wù)院1992年發(fā)布施行的。特別是全國(guó)很多不具有地方立法權(quán)的中小城市的城管執(zhí)法無(wú)法可依尤其嚴(yán)重。二是不按程序執(zhí)法或者亂適用強(qiáng)制措施較嚴(yán)重。我國(guó)行政執(zhí)法部門(mén)長(zhǎng)期存在“重實(shí)體、輕程序”的問(wèn)題，缺乏程序意識(shí)或者違反法定執(zhí)法程序的現(xiàn)象比較突出，城管執(zhí)法部門(mén)在日常執(zhí)法活動(dòng)中也不例外。比如某些執(zhí)法人員不表明執(zhí)法身份，不告知行政處理的事由、原因和依據(jù)，搞突然襲擊搞暴力執(zhí)法，也不告知當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)途徑，不聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述申辯，不遵守執(zhí)法程序中的時(shí)間、步驟和順序等方面的要求，甚至有些執(zhí)法人員無(wú)法定依據(jù)使用行政強(qiáng)制措施或者不按法定程序適用行政強(qiáng)制措施等。

（五）執(zhí)法宣傳不夠問(wèn)題

目前由政府主導(dǎo)的城市管理各項(xiàng)宣傳教育活動(dòng)尚存在著宣傳面窄、深度不夠等諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是城管執(zhí)法工作成績(jī)宣傳不夠，特別是執(zhí)法一線(xiàn)工作宣傳數(shù)量不多、形式單一、渠道較窄。二是市民遵守城管法律規(guī)則養(yǎng)成教育宣傳不夠，導(dǎo)致一些單位和市民的城市主人翁意識(shí)、環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)跟不上管理工作開(kāi)展的需要，從而制約了城管執(zhí)法工作的常態(tài)化。

三、從城市管理走向城市治理：完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念

創(chuàng)新社會(huì)治理體制，重在方式、手段的創(chuàng)新，難在觀念的轉(zhuǎn)變。走出目前城管執(zhí)法面臨的困境，走向城市治理的進(jìn)程中，更新傳統(tǒng)執(zhí)法觀念尤顯重要而緊迫。因?yàn)椤叭藗兊挠^念就是人們的眼睛”[2]，只有轉(zhuǎn)變觀念才能更好的認(rèn)識(shí)新事物，才能重新審視城管執(zhí)法的目的。按照推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的要求并結(jié)合我國(guó)城管執(zhí)法的實(shí)際，在新形勢(shì)下城管執(zhí)法人員必須樹(shù)立法律平等和行政法治理念。

1.樹(shù)立法律平等理念

我國(guó)憲法規(guī)定“法律面前人人平等”中的人，不僅指公民，而且還包括經(jīng)濟(jì)主體和行政主體，因此行政主體與行政相對(duì)人法律地位平等是憲法基本原則應(yīng)有的價(jià)值內(nèi)涵[3]。長(zhǎng)期以來(lái)一部分城管執(zhí)法人員在行使職權(quán)過(guò)程中粗暴執(zhí)法、隨意行政、不尊重相對(duì)人權(quán)利等時(shí)有發(fā)生，這是傳統(tǒng)行政法制不平等觀念所致。城管執(zhí)法人員樹(shù)立法律平等理念，應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)方面：一是明白自身的執(zhí)法權(quán)力邊界和執(zhí)法程序規(guī)定，具體執(zhí)法要有法律依據(jù)，查處要按法定程序處理，不得越權(quán)執(zhí)法、口頭執(zhí)法，不得于法無(wú)據(jù)使用強(qiáng)制權(quán)和處罰權(quán)。二是平等對(duì)待相對(duì)人，不歧視。執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員面對(duì)眾多相對(duì)人需要作出某種行為時(shí)，要公平、全面地考慮相對(duì)人所具備的條件和行為程度后作出某種行政行為，不能因?yàn)橄鄬?duì)人的身份、民族、性別、宗教信仰、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等的不同而給予不平等的待遇。行政執(zhí)法人員樹(shù)立法律平等觀念，對(duì)行政權(quán)力與公民權(quán)利協(xié)調(diào)發(fā)展、減少政府與公民之間的對(duì)抗與沖突以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、人際關(guān)系健康發(fā)展有積極的促進(jìn)作用。

2.樹(shù)立行政法治理念

主要包括行政民主意識(shí)，要求行政管理相對(duì)人參與到行政決策、行政管理過(guò)程中來(lái)。比如制定城市管理立法可以組織座談會(huì)、論證會(huì)等方式邀請(qǐng)相對(duì)人參與，聽(tīng)取其意見(jiàn)。行政權(quán)限意識(shí)，要求城管執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員必須具備權(quán)力邊界意識(shí)，在自己的權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)，不得越界執(zhí)法。程序法定意識(shí)，要求城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中必須遵守法定的方式、步驟、順序、期限等程序，比如行政處罰過(guò)程中的調(diào)查收集證據(jù)，告知當(dāng)事人違法事實(shí)、理由和依據(jù)，聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯，告知當(dāng)事人行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利救濟(jì)途徑，作出處罰決定書(shū)并送達(dá)當(dāng)事人等。行政公開(kāi)意識(shí)，要求城管執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重并保障行政相對(duì)人的知情權(quán)，依法公開(kāi)行政執(zhí)法的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果。比如城市管理法律、法規(guī)、規(guī)章，特別是新頒布的法律規(guī)則，應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定的途徑公布，讓相對(duì)人知曉哪些可為、哪些不可為、怎樣為。[4]

（二）理順執(zhí)法體制機(jī)制

要通過(guò)深化城管執(zhí)法體制改革，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的城管執(zhí)法體制。

1.深入開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作

綜觀目前各地開(kāi)展城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作來(lái)看，至少在兩個(gè)方面與當(dāng)初的制度安排相背：一是劃轉(zhuǎn)的處罰權(quán)不徹底或者劃轉(zhuǎn)的處罰權(quán)又回到原部門(mén)，比如很多城市將規(guī)劃部門(mén)“違法建設(shè)”等部分執(zhí)法查處權(quán)劃轉(zhuǎn)給城管執(zhí)法部門(mén)后又回到原規(guī)劃部門(mén)了，形成了規(guī)劃局、建設(shè)局、房管局、城管局等各自仍然保留一支執(zhí)法隊(duì)伍。二是城管執(zhí)法局與城市管理局“兩塊牌子一套人馬”或者變相合并成一個(gè)部門(mén)（比如將原來(lái)的執(zhí)法局改為城管局下屬的一個(gè)總隊(duì)），與國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為本級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)獨(dú)立行政執(zhí)法部門(mén)，依法獨(dú)立履行規(guī)定的職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”不相符合。

開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)質(zhì)是改變執(zhí)法主體太多、執(zhí)法交叉、執(zhí)法擾民等現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在當(dāng)今有過(guò)之而無(wú)不及。因此建議將各城市的規(guī)劃、建設(shè)、房管、園林綠化、市容市政等部門(mén)的所有行政處罰權(quán)全部集中在城管執(zhí)法部門(mén)，對(duì)外僅保留一個(gè)執(zhí)法主體。應(yīng)該注意到中央和省一級(jí)的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)到市、縣一級(jí)就分成幾家，導(dǎo)致“七八個(gè)大蓋帽管不住一頂小草帽”的現(xiàn)象，而且住建部門(mén)管理的事項(xiàng)和執(zhí)行的法律依據(jù)很多是緊密相關(guān)聯(lián)的。

2.進(jìn)一步理順城管執(zhí)法部門(mén)與其他職能部門(mén)的關(guān)系

城管執(zhí)法部門(mén)行使的職權(quán)都是從其他部門(mén)剝離出來(lái)的，有的是全部劃轉(zhuǎn)處罰權(quán)，有的是部分劃轉(zhuǎn)處罰權(quán)。在實(shí)際執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)執(zhí)法權(quán)與管理權(quán)溝通銜接不暢、信息互通不暢等問(wèn)題，導(dǎo)致執(zhí)法效果不明顯。建議進(jìn)一步研究劃轉(zhuǎn)處罰權(quán)事項(xiàng)的可行性，需要檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)的事項(xiàng)還是應(yīng)該保留在原管理單位，城管執(zhí)法部門(mén)只管理肉眼可以判斷的街頭違法行為。進(jìn)一步建立部門(mén)之間的管理與執(zhí)法的信息互享機(jī)制，劃轉(zhuǎn)前部門(mén)與城管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將行政審批事項(xiàng)、行政收費(fèi)事項(xiàng)、行政處罰結(jié)果相互主動(dòng)通報(bào)對(duì)方。進(jìn)一步建立部門(mén)之間的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，研究分析城市管理中存在的問(wèn)題和解決辦法。

3.減少城管執(zhí)法層次，適當(dāng)下沉執(zhí)法重心，僅保留區(qū)（市）縣一級(jí)執(zhí)法主體

目前在很多大中城市的城管執(zhí)法部門(mén)，市和區(qū)都有執(zhí)法隊(duì)伍，經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)某一件違法行為市和區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍都在查處或者相互推諉扯皮不管的現(xiàn)象。從實(shí)際情況和執(zhí)法實(shí)踐看，區(qū)（市）縣一級(jí)城管執(zhí)法人員對(duì)所轄區(qū)域的情況最熟悉、執(zhí)法行動(dòng)最迅速、執(zhí)法監(jiān)督最有效。適當(dāng)下沉執(zhí)法重心是指將城管執(zhí)法力量（包括人員、裝備）下移至區(qū)（市）縣一級(jí)，所有的執(zhí)法監(jiān)管和執(zhí)法查處都由所在地的區(qū)（市）縣城管執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)。設(shè)區(qū)的市一級(jí)城管執(zhí)法部門(mén)只負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范以及監(jiān)督檢查，可以保留少量機(jī)動(dòng)監(jiān)督隊(duì)伍，負(fù)責(zé)工作巡查和事項(xiàng)交辦，不直接查處違法行為。街道辦事處和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府要積極支持和配合城管執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法活動(dòng)，形成各部門(mén)之間相互配合協(xié)調(diào)，共同實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法目標(biāo)和效果。

（三）深入推進(jìn)城管法治建設(shè)

1.加強(qiáng)城市管理立法和制度建設(shè)

一是城管執(zhí)法部門(mén)自身要高度重視立法、制度和標(biāo)準(zhǔn)的作用，通過(guò)立法建設(shè)來(lái)促進(jìn)執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法責(zé)任的法定化，通過(guò)制度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)來(lái)明晰管理標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范。沒(méi)有規(guī)則的管理，必然是“口頭式”的人治管理，因?yàn)樗荒芙o管理相對(duì)人預(yù)先指明哪些可以為哪些不能為，也不能給管理者設(shè)定權(quán)力的邊界和程序。二是有立法權(quán)的城市應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)城市管理領(lǐng)域立法中的“立、改、廢”進(jìn)程。對(duì)管理事項(xiàng)存在立法空白的領(lǐng)域，應(yīng)加快立法進(jìn)程：對(duì)現(xiàn)行的法律依據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)性的清理，盡量消除法律規(guī)范相互沖突的現(xiàn)象，并定期對(duì)已經(jīng)失效的地方性法規(guī)、政府規(guī)章進(jìn)行公布，為城管執(zhí)法工作提供合法依據(jù)。

2.加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)

由于全國(guó)各地城管執(zhí)法人員身份復(fù)雜，一定程度上造成了龐大的城管執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。從事城管執(zhí)法工作形成的職業(yè)群體，不管是哪一部分人員引發(fā)負(fù)面事件，都是對(duì)整個(gè)職業(yè)群體的傷害。因此各地城管執(zhí)法部門(mén)要高度重視所有城管職業(yè)群體人員的教育培訓(xùn)，不僅要重視法律依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法文書(shū)規(guī)范化使用等執(zhí)法業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，還要重視言行舉止、職業(yè)道德的養(yǎng)成教育以及風(fēng)險(xiǎn)防控、執(zhí)法技巧等知識(shí)培訓(xùn)。同時(shí)各地城管執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)把好執(zhí)法人員進(jìn)口關(guān)，引入一批具有專(zhuān)業(yè)學(xué)歷、年輕并富有執(zhí)法工作激情的人員，特別是要把好臨聘協(xié)管人員的進(jìn)口關(guān)，對(duì)有吃拿卡要、執(zhí)法粗暴、言行舉止不端等行為損壞執(zhí)法隊(duì)伍群體形象的協(xié)管員要堅(jiān)決清除。這樣通過(guò)長(zhǎng)期的教育培訓(xùn)和有效的人員引入、退出機(jī)制，對(duì)于建設(shè)一支職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化、法治化的隊(duì)伍無(wú)疑有著重要的作用。

（四）完善執(zhí)法方式，創(chuàng)新執(zhí)法方法

1.從根本上扭轉(zhuǎn)“執(zhí)法就是罰款、沒(méi)收物品”的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)誤區(qū)

總結(jié)反思各地城管執(zhí)法出現(xiàn)的暴力抗法事件，不難發(fā)現(xiàn)執(zhí)法方式選擇、執(zhí)法效果評(píng)價(jià)上出了很多問(wèn)題，究其原因就在于“從根本上來(lái)說(shuō)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革仍然沒(méi)有走出‘管理即處罰’的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)誤區(qū)”[5]。行政處罰法和具體城市管理法律規(guī)則中對(duì)實(shí)施行政處罰規(guī)定了“教育與處罰相結(jié)合原則、責(zé)令改正、警告”等勸誡性方式方法，在具體執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員應(yīng)該區(qū)別不同的人和違法行為因時(shí)因地采取勸誡或者懲罰的方式。不管執(zhí)法人員采取哪種方式方法都是為了消除被行政管理相對(duì)人破壞的管理秩序，恢復(fù)正常的管理秩序。

2.執(zhí)法中應(yīng)貫徹適用比例原則

城管執(zhí)法在執(zhí)法方式方法選擇、具體處罰種類(lèi)選擇以及罰款幅度確定上都有一定的自由裁量性，這就需要執(zhí)法人員在具體的行政行為中，根據(jù)具體的情況作出合理的選擇。作為行政法的基本原則之一的比例原則，既可以制約執(zhí)法者也可以幫助執(zhí)法者。所謂比例原則，是指行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)在全面衡量公益與私益的基礎(chǔ)上選擇對(duì)相對(duì)人侵害較小的適當(dāng)方式進(jìn)行，不能超過(guò)必要的限度。城管執(zhí)法人員在具體適用中應(yīng)遵守以下幾個(gè)原則。妥當(dāng)性原則，該原則要求城管執(zhí)法人員要考慮所選擇的執(zhí)法方式能否達(dá)到執(zhí)法目的，如果該執(zhí)法方式不能達(dá)到法律規(guī)定的目的甚至適得其反，則該選擇的方式不妥當(dāng)。必要性原則，該原則要求城管執(zhí)法人員面對(duì)多種可選擇的執(zhí)法方式以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)相對(duì)人影響輕微的損害較小的方式。均衡性原則，要求城管執(zhí)法人員選擇的執(zhí)法方式對(duì)相對(duì)人權(quán)益的損害要小于實(shí)現(xiàn)公共利益目的限度。[6]

3.執(zhí)法中應(yīng)體現(xiàn)柔性管理方式

城管執(zhí)法人員慣常的執(zhí)法方式一般是采取罰款、沒(méi)收、扣押、強(qiáng)制拆除等強(qiáng)制性手段，這種手段雖然也是法律賦予的，但是往往會(huì)引發(fā)不可預(yù)測(cè)的突發(fā)事件或者付出很多的執(zhí)法成本。城管執(zhí)法人員在掌握運(yùn)用強(qiáng)制性的行政執(zhí)法方式的同時(shí)，還應(yīng)積極學(xué)習(xí)和靈活運(yùn)用各種非強(qiáng)制行政執(zhí)法方式，也就是柔性管理方式，比如勸說(shuō)、教育、行政指導(dǎo)、行政合同等非強(qiáng)制性方式。正如現(xiàn)在各地對(duì)流動(dòng)攤販采取劃分“禁止區(qū)、限制經(jīng)營(yíng)區(qū)、經(jīng)營(yíng)區(qū)”予以分類(lèi)管理，這樣與其長(zhǎng)期游擊執(zhí)法不如分類(lèi)管理，在市容市貌、城市秩序與小販經(jīng)營(yíng)、弱勢(shì)群體之間取得平衡。博登海默曾指出：“法律的主要功能并不是懲罰和壓制，而是為人類(lèi)共處和為滿(mǎn)足某些基本需要而提供的規(guī)范性安排。使用的強(qiáng)制性制裁的需要越少，法律也就能更好地實(shí)現(xiàn)其鞏固社會(huì)和平與和諧的目的”[7]。城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)多思考、多領(lǐng)悟柔性管理、柔性執(zhí)法的方式方法，既管理好城市秩序又促進(jìn)社會(huì)和諧。

（五）加強(qiáng)法制宣傳，培育市民規(guī)則意識(shí)

1.在內(nèi)容上重視規(guī)則意識(shí)的養(yǎng)成教育宣傳

規(guī)則意識(shí)是現(xiàn)代文明的根基，人們?cè)谏鐣?huì)生活中有權(quán)享受秩序所帶來(lái)的一切利益和實(shí)惠，必然就有義務(wù)遵守規(guī)則對(duì)人們提出的基本要求和限制。但是許多的陳規(guī)陋習(xí)深植于人們的不知不覺(jué)行為之中，構(gòu)成多元化的城市人口對(duì)現(xiàn)代化的城市管理所必要的秩序或者規(guī)則依然表現(xiàn)為不適應(yīng)甚至完全漠視。城管執(zhí)法的任務(wù)，就是引領(lǐng)、教育、示范在城市生活、工作的人們按規(guī)則行事，遵守既定的秩序。對(duì)于違反城市管理規(guī)則的相對(duì)人，城管執(zhí)法人員除了嚴(yán)格處罰以捍衛(wèi)秩序和規(guī)則的權(quán)威外，還應(yīng)該宣傳普及法律規(guī)則，讓人們充分認(rèn)識(shí)到不是城管執(zhí)法人在管理他們，而是規(guī)則在管理他們；不是他們被迫遵守秩序和規(guī)則，而是他們習(xí)以為常地遵守秩序和規(guī)則。[8]

2.在形式上重視宣傳管理體制建設(shè)和宣傳手段方式的多樣化

一是在宣傳管理體制上宜集中一個(gè)口徑宣傳，避免對(duì)法律規(guī)則和政策的理解不一樣迷惑市民。針對(duì)不同的法制宣傳事項(xiàng)，應(yīng)確定市級(jí)城管執(zhí)法部門(mén)、區(qū)（市）縣城管執(zhí)法部門(mén)以及城管執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法人員的對(duì)外法制宣傳權(quán)限。二是注意宣傳對(duì)象的多元化。應(yīng)該說(shuō)生活在城市內(nèi)所有個(gè)人包括常住市民、暫住居民和流動(dòng)人口、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者等，單位包括黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、公司、企業(yè)等，都是城市管理法律規(guī)則的遵守者，都是城市管理法制宣傳的對(duì)象。三是注意宣傳手段方式的多樣化。宣傳手段上，除了借助傳統(tǒng)的報(bào)紙電視電臺(tái)外，還應(yīng)深入社區(qū)、街頭、具體人群、具體行業(yè)去實(shí)地面對(duì)面宣傳，對(duì)具體的違法當(dāng)事人的法律規(guī)則解釋宣傳。在方式方法上，除了慣常的發(fā)放宣傳書(shū)籍資料外，還可以在媒介上把一段時(shí)間內(nèi)執(zhí)法查處的典型案例以案說(shuō)法、在重要街道和人員集中區(qū)域設(shè)置法制宣傳展板、召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)通報(bào)新實(shí)施的法律、政策規(guī)定、執(zhí)法行動(dòng)以及執(zhí)法查處的典型案例等。

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2016-04-19

D631.43 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-5947（2016）03-0076-06

作者及單位：陳藝，成都市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)與法制研究所副研究員，研究方向：社會(huì)治理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、公共福利。（四川 成都 610023）

責(zé)任編輯 馮凌宇