重構(gòu)我國行政主體的理論工具之辯

●李修燚

重構(gòu)我國行政主體的理論工具之辯

●李修燚

行政主體理論在行政法學(xué)上是一個極其重要的理論范疇。然而由于司法實(shí)踐與行政管理實(shí)踐的發(fā)展，我國的行政主體理論出現(xiàn)了諸多缺陷。針對理論缺陷，學(xué)者們提出了各自的解決方案。其中，有較多的學(xué)者主張用西方行政分權(quán)的理念和制度來改造我國的行政主體理論，同時改革我國的政治體制。不過，我國已存在行政分權(quán)的土壤，我們完全可以在我國現(xiàn)行的政治體制中塑造出科學(xué)的具有本土特色的行政主體理論，而不用去刻意模仿西方的行政分權(quán)制度。

行政主體；缺陷；理論工具；行政分權(quán)

我國的行政主體理論是在1989年行政訴訟法頒布前后被介紹引入的，其剛一扎根在中國大地，便成為了中國行政法學(xué)極其重要的一個基本范疇。行政主體理論促進(jìn)了我國行政法學(xué)的研究進(jìn)程，使行政法學(xué)擺脫了對行政學(xué)的依附，成為了一門具有自己獨(dú)特理論體系的學(xué)科。

一、對現(xiàn)行我國行政主體理論的批判

關(guān)于行政主體的概念，雖然我國行政法學(xué)者對其概念的字面表述不同，但大都包含以下四個要素：其一，適格主體要素，即享有行政公權(quán)力的組織；其二，意思表示要素，即以自身的名義對外行為；其三，行為要素，即對外作出了一定的職權(quán)行為；其四，責(zé)任歸宿要素，即承擔(dān)因其行使行政職權(quán)而產(chǎn)生的責(zé)任。羅豪才在其主編的法學(xué)教材中將行政主體定義為“能以自己的名義實(shí)施國家行政權(quán)（表現(xiàn)為行政管理活動），并對行為效果承擔(dān)責(zé)任的組織”。[1]還有姜明安主編的法學(xué)教材：“我國行政法學(xué)使用‘行政主體’概念通常有兩種用法：其一，指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織及其他社會公權(quán)力組織；其二，具體是指能獨(dú)立以自己名義對外行使行政職權(quán)和承擔(dān)法律責(zé)任的某一行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織及其他社會公權(quán)力組織。”[2]再如章劍生認(rèn)為“行政主體是指依法擁有獨(dú)立的行政職權(quán)，能以自己名義行使行政職權(quán)以及獨(dú)立參加訴訟，并能獨(dú)立承受法律責(zé)任的組織?！盵3]

因?yàn)樾姓黧w的舶來品身份，它在我國并沒有其堅(jiān)固的理論基礎(chǔ)，在該理論在我國扎根的那一刻便出現(xiàn)了各種變異；我國的行政主體理論是緊隨著行政訴訟法的頒布與實(shí)施而建立起來的，完全是為了應(yīng)對行政訴訟實(shí)踐中被告的確定及其它相關(guān)問題，并沒有深厚的制度基礎(chǔ)。西方行政主體理論的產(chǎn)生“則在于行政分權(quán)制度，即國家為減輕自己行政機(jī)器的負(fù)荷，將其作為行政權(quán)的原始主體所享有的部分行政權(quán)，以地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)的方式下放于其他公務(wù)法人，建立在此基礎(chǔ)之上的行政主體理論是現(xiàn)代行政民主化、科學(xué)化以及行政管理方式多樣化的體現(xiàn)?！盵4]

因此，隨著行政法學(xué)理論及實(shí)踐的發(fā)展，我國的行政主體理論逐漸開始顯現(xiàn)其局限性和理論缺陷，受到越來越多學(xué)者的批判。筆者在學(xué)者們對我國行政主體理論的分析和研究基礎(chǔ)之上，將現(xiàn)行行政主體理論的各種缺陷概括如下：

（一）行政主體作為專業(yè)術(shù)語本身的缺陷

有些學(xué)者認(rèn)為“行政主體”這個稱呼本身就存在不合理之處。從字面上來看，“主體”一詞含有主導(dǎo)的意味，是各種權(quán)利（權(quán)力）的享有者，是在法律關(guān)系中始終處于優(yōu)勢地位的一方。因此再將本身享有行政公權(quán)力的一方稱之為“行政主體”，有把作為行政相對人的公民、法人或其他組織置于“客體”的嫌疑，與人民主權(quán)的思想相違背。如沈巋在對現(xiàn)在“行政主體范式”進(jìn)行質(zhì)疑和批評時，認(rèn)為這一缺陷導(dǎo)致了“行政主體范式的學(xué)術(shù)功能局限”。[5]再如薛剛凌認(rèn)為其“混淆了行政機(jī)關(guān)和個人在行政領(lǐng)域的地位”。[6]

（二）行政主體概念的不周延

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家機(jī)關(guān)逐漸無力應(yīng)對各種新型社會關(guān)系，從而促進(jìn)了社會公行政的發(fā)展。各種非政府公共組織層出不窮，這些組織行使其職能的背后也存在著公共利益，是國家向它們進(jìn)行分權(quán)的結(jié)果。但是我國的行政主體理論無法應(yīng)對這一趨勢，將這些非政府公共組織排除在了范圍之外。有學(xué)者主張將這些非政府公共組織“作為一類新的行政主體看待”，[7]以適應(yīng)公共行政的發(fā)展趨勢。章志遠(yuǎn)將這一缺陷概括為“行政主體概念自身內(nèi)涵與外延的雙重不確定性”和“行政主體概念難以有效回應(yīng)公共行政改革的挑戰(zhàn)”。[8]

（三）行政主體與訴訟被告的對等

我國的行政主體就是行政訴訟中的被告，兩者是重合的；只有行政主體才具備成為行政訴訟中訴訟主體的資格，行政訴訟中的被告也只能是行政主體。這種行政主體理論限制了行政訴訟被告的范圍，使一些“非行政主體的組織非法行使一定行政職權(quán)的行為”和“受委托組織超越行政機(jī)關(guān)委托權(quán)限而作出的行為”[9]不能納入到行政訴訟的受案范圍里。這種缺陷被沈巋歸納為“行政主體范式的制度功能缺陷”。[10]

（四）行政主體責(zé)任的形式化

西方的行政主體是最終的責(zé)任承擔(dān)者，承擔(dān)的是實(shí)質(zhì)上的責(zé)任。雖然為了訴訟上的便利，作為行政主體組成部分的職能部門會成為訴訟當(dāng)事人。但是訴訟上的法律后果還是由行政主體去承受。而我國的行政主體理論將行政機(jī)關(guān)作為行政主體，它卻只承擔(dān)形式意義上的責(zé)任。有學(xué)者拿我國的國家賠償法的規(guī)定作為例子，指出這種違法主體與責(zé)任主體在邏輯上的錯位，導(dǎo)致國家賠償責(zé)任名不符實(shí)”。[11]

（五）行政組織的研究遭到忽視

現(xiàn)行的行政主體理論過度的去為行政訴訟被告的確定去服務(wù)，將行政主體理論的研究重點(diǎn)都放在了對行政行為的研究上面，從而忽視了對行政組織內(nèi)部構(gòu)造和權(quán)力配置的研究。相反的是，西方的行政主體理論作為一種行政分權(quán)的技術(shù)，非常重視對行政主體內(nèi)部構(gòu)造的研究，他們“對行政主體的權(quán)利分配、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及人員控制等行政組織問題作了縝密的研究，在此基礎(chǔ)之上，逐步形成了行政行為的運(yùn)行及責(zé)任的承擔(dān)機(jī)制”。[12]

二、重塑行政主體的各種理論工具

針對上述缺陷，學(xué)者們提出了各種解決方案，運(yùn)用不同的理論工具對行政主體進(jìn)行改造，以期使我國行政主體理論能適應(yīng)國情，促進(jìn)行政法治化，成為一個有著深厚理論基礎(chǔ)、能經(jīng)受的住理論與實(shí)踐考驗(yàn)的基本范疇。

（一）法人概念工具

余凌云運(yùn)用法人概念這個工具來解決行政主體理論存在的問題。他認(rèn)為行政主體理論之所以存在問題，是因其背離了法人制度這個根源。因?yàn)槲覈姓黧w理論從一開始就借鑒了法人制度，它是法人概念在“公法上的翻版”。[13]因此主張對行政主體理論進(jìn)行追溯調(diào)整，使其回歸到正途上去，并得出“通過徹底摹寫法人就能夠讓行政主體理論繼續(xù)運(yùn)行下去的結(jié)論”。[14]他對“行政主體與訴訟被告主體絕對合一的問題”和“行政主體承擔(dān)形式意義責(zé)任的問題”運(yùn)用法人概念進(jìn)行了逐一分析，指出了這些缺陷在行政主體徹底摹寫法人制度的情況下是可以解決的。最后，對于運(yùn)用西方行政分權(quán)理論來解決行政主體理論缺陷的做法，他并不持肯定的態(tài)度，其認(rèn)為這種做法“也將是形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，因?yàn)槠渚唧w內(nèi)涵依然有待未來實(shí)踐的填空，并隨未來地方自治的實(shí)現(xiàn)而實(shí)現(xiàn)”。[15]

（二）重組工具

持重組工具的學(xué)者就行政主體理論本身而改進(jìn)行政主體理論。要么通過分析認(rèn)為公共行政的新發(fā)展導(dǎo)致行政主體理論不周延，而主張擴(kuò)張行政主體的范圍；如石佑啟在其文章中主張將“作為社會公行政主體的非政府公共組織”[16]納入到行政主體的范圍。要么認(rèn)為應(yīng)該從行政主體內(nèi)部出發(fā)，將行政主體層次化、類型化。如楊解君提出將行政主體重新界定并劃分為“名義行政主體、過度行政主體和實(shí)際行政主體”，[17]不同類型的行政主體具有不同的功能作用。

（三）行政分權(quán)工具

運(yùn)用這個理論工具來解決現(xiàn)行行政主體理論所面臨問題的學(xué)者較多。該工具的主旨是借鑒大陸法系國家的行政分權(quán)理論，使我國行政主體理論回歸它本來的含義，從根源上解決目前行政主體所面臨的問題。運(yùn)用這種工具的學(xué)者一方面分析了引入大陸法系行政分權(quán)理論的可行性，認(rèn)為我國的“經(jīng)濟(jì)體制改革為行政主體制度的建立奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)”，“民主與法治的發(fā)展為行政主體制度的建立創(chuàng)造了條件”，“我國憲法為行政主體制度的建立提供了依據(jù)”；[18]另一方面建議改革現(xiàn)行的行政體制，乃至憲政體制，為地方分權(quán)與自治的開展建立制度基礎(chǔ)。

對于上述理論工具的運(yùn)用，筆者在此表達(dá)一下自己的觀點(diǎn)。

第一，關(guān)于法人概念工具的運(yùn)用，是一種追本溯源的做法。運(yùn)用該工具的學(xué)者認(rèn)為行政主體其實(shí)就是發(fā)端于民法中的法人制度，所以現(xiàn)行的行政主體理論就應(yīng)該回歸到法人制度的本質(zhì)。筆者認(rèn)為行政主體理論產(chǎn)生的根源應(yīng)該是西方的地方分權(quán)與自治的政治制度，在這個政治制度的基礎(chǔ)上產(chǎn)生并構(gòu)造了一個個公法上的責(zé)任主體。雖說行政主體借鑒了一些法人制度的理論，但這些理論只是用來塑造行政主體的技術(shù)性手段，并不是決定其價值內(nèi)涵的終極所在。同時行政主體享有主要的是公法權(quán)利，承擔(dān)也主要是公法義務(wù)；而法人制度肇始于羅馬法，初創(chuàng)于民事法律制度之中，現(xiàn)今也主要服務(wù)于私法領(lǐng)域。讓行政主體通過徹底摹寫法人制度去重塑自我，這種做法過于牽強(qiáng)。畢竟行政主體理論的生成根源及其功能目的，與法人理論存在較大的不同，二者應(yīng)是一種平行的關(guān)系。

第二，關(guān)于重組工具的運(yùn)用。運(yùn)用這種工具的學(xué)者大都是就行政主體而論行政主體，而沒有深究產(chǎn)生缺陷的根本原因。任何一種法律制度的產(chǎn)生都有其深刻的文化、經(jīng)濟(jì)及政治根源。法律不是純粹的，可以說每一個法律制度都有其對應(yīng)的社會關(guān)系載體。以期通過圍繞已經(jīng)出現(xiàn)各種問題的行政主體理論而論行政主體，只是一種權(quán)宜之計，解決不了根本的問題。

第三，行政分權(quán)工具是利用大陸法系的行政主體理論，來引導(dǎo)我國行政主體制度的重構(gòu)。西方的行政主體理論產(chǎn)生于其獨(dú)特的憲政傳統(tǒng)之中。所以持有這種工具的學(xué)者大都主張學(xué)習(xí)西方的分權(quán)體制，給予地方政府更多的公共權(quán)力，以期培育出西方的那種適合行政主體制度成長的土壤。這種大刀闊斧的變革措施，正如余教授所說的那樣，將會“形式意義大于實(shí)質(zhì)意義”。[19]筆者較為贊同行政分權(quán)的思想。但筆者認(rèn)為沒有必要去刻意模仿西方的那種行政分權(quán)制度，因?yàn)橹袊鋵?shí)已存在著適合行政主體理論成長的那種土壤。我們現(xiàn)在需要做的是將現(xiàn)行行政主體理論放在正確的地方，而不是將行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)及規(guī)章授權(quán)的組織作為行政主體去闡釋。

三、我國的行政分權(quán)土壤

梁啟超在論及中央集權(quán)與地方分權(quán)的時候，認(rèn)為“畸于分權(quán)者，宜以勿妨害國家之統(tǒng)一為界；畸于集權(quán)者，宜以勿犧牲局部之利益為界。為不越此界者，則其政皆可云善良?！盵20]從這句論述可以看出，梁啟超認(rèn)為中央集權(quán)與地方分權(quán)要保持一定的程度，也就是說沒有絕對的集權(quán)，也沒有絕對的分權(quán)。

筆者認(rèn)為我國是存在地方分權(quán)與自治制度土壤的。1956年，毛澤東在其《論十大關(guān)系》的講話中專門論述了中央與地方的關(guān)系，他說：“中央與地方的關(guān)系也是一個矛盾。解決這個矛盾目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的積極性，讓地方辦更多的事情。我們的國家這么大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央與地方兩個積極性，比只有一個積極性好的多?！盵21]在80年代，鄧小平也堅(jiān)持給予地方更多權(quán)力的執(zhí)政理念，“1980年8月，鄧小平發(fā)表《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，針對權(quán)力過分集中問題，提出了要調(diào)整中央與地方的關(guān)系，實(shí)行權(quán)力下放，擴(kuò)大地方自主權(quán)”。[22]并且我國于1994年進(jìn)行了分稅制改革，其實(shí)質(zhì)意義上是中央對地方的財政分權(quán)，“分稅制改革按照中央與地方政府的事權(quán)劃分確定了各級財政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管”，[23]在賦予地方更多財政自主權(quán)的時候也明確了地方政府的事權(quán)。根據(jù)我國的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，我國實(shí)行的是一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央政府預(yù)算與地方各級政府預(yù)算，“世界銀行也因此指出，盡管中國是單一制的政府體系，但在制度安排上卻體現(xiàn)出強(qiáng)烈的聯(lián)邦制特征”。[24]另外《中華人民共和國國家賠償法》第三十七條規(guī)定了賠償費(fèi)用列入到各級政府的財政預(yù)算之中；《國家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定：“國家賠償費(fèi)用由各級人民政府按照財政管理體制分級負(fù)擔(dān)。各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，安排一定數(shù)額的國家賠償費(fèi)用，列入本年度財政預(yù)算”。這兩條規(guī)定充分說明了我國各級地方政府可以根據(jù)自己的所管理的領(lǐng)域與事項(xiàng)獨(dú)立的承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

綜上，筆者認(rèn)為無需刻意去模仿西方的行政分權(quán)制度，因?yàn)槲覈汛嬖谥剐姓黧w回歸其本來面目的土壤，我們完全可以在自己的土壤中培育出具有中國特色的行政主體理論，即中央和各級次地方政府才是實(shí)際上的行政主體，而行政機(jī)關(guān)只是行政主體的組成部分和職能部門，因?yàn)槠洳幌碛歇?dú)立的事權(quán)與財權(quán)，在我國現(xiàn)行行政訴訟中承擔(dān)的是形式意義上的責(zé)任，最終的法律后果還是要?dú)w集到各級人民政府之上。同時，為了訴訟上的便利以及維護(hù)行政公共管理的效率，行政機(jī)關(guān)及其他法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織仍可以成為訴訟中的被告，代表各級地方政府出庭應(yīng)訴，最終的責(zé)任還是要?dú)w屬于作為行政主體的各級人民政府。這種訴訟主體與責(zé)任承擔(dān)主體相分離的做法，在我國民事訴訟領(lǐng)域早已存在，所以并沒有法律操作上的障礙，如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十二條規(guī)定了依法成立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的社會團(tuán)體、法人、商業(yè)銀行等組織設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)可以作為民事訴訟的當(dāng)事人參加訴訟。

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[15]余凌云.行政主體理論之變革[J].法學(xué)雜志，2010（8）：18.

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2016-04-03

D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）03-0040-04

作者及單位：李修燚，蘭州大學(xué)法學(xué)院2014級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。（甘肅 蘭州 730000）

責(zé)任編輯 王承云