地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度缺陷及改進(jìn)※
——以實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略為視角

●云宇龍

地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度缺陷及改進(jìn)※
——以實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略為視角

●云宇龍

地方政府在實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略中扮演著重要角色，通過(guò)對(duì)地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估進(jìn)行理論與制度分析，深入探討在國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略導(dǎo)向下地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度存在的概念功能不足、內(nèi)容體系缺陷、執(zhí)行過(guò)程阻滯等問(wèn)題，提出加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化分類(lèi)指導(dǎo)、健全保障體系、借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)等改進(jìn)路徑，為加快地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度與生態(tài)文明制度體系的融合、助推國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)提供借鑒與思路。

地方政府；生態(tài)治理；績(jī)效評(píng)估；制度缺陷與改進(jìn)

在貫徹落實(shí)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的背景下，各級(jí)地方政府作為生態(tài)文明建設(shè)的重要主體，有責(zé)任和義務(wù)通過(guò)自身制度建設(shè)助推國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)?？?jī)效評(píng)估作為政府治理的重要工具，將其運(yùn)用到地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估上具有重要意義，一是有利于促使地方政府樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展理念，通過(guò)評(píng)估來(lái)強(qiáng)化地方政府生態(tài)責(zé)任意識(shí)；二是有利于引導(dǎo)地方政府選擇正確的發(fā)展道路，通過(guò)評(píng)估來(lái)促進(jìn)地方政府積極提高生態(tài)治理績(jī)效。因此，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略為導(dǎo)向，分析當(dāng)前地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度缺陷并尋求改進(jìn)之道，既是地方政府提高自身績(jī)效的迫切要求，又是回應(yīng)生態(tài)文明戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需要。

一、國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略：地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的理論與實(shí)踐導(dǎo)向

（一）國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略與地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的理論分析

我國(guó)的生態(tài)文明戰(zhàn)略是立足于黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)所做出的一系列頂層設(shè)計(jì)和總體部署，對(duì)今后我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所進(jìn)行的既能符合生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律、又能解決發(fā)展問(wèn)題的諸多制度構(gòu)想與系統(tǒng)謀劃。這一戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)是今年中共中央政治局審議通過(guò)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，意見(jiàn)指出當(dāng)前我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀是“總體上看我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)水平仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化，發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出”[1]，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的制度要求是“加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類(lèi)開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)自然資源的行為，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”[2]。在這種戰(zhàn)略要求下，我國(guó)很多省、市開(kāi)展了廣泛的生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐，根據(jù)黃勤、楊小荔的研究，可以初步概括為三種戰(zhàn)略模式：一是依托生態(tài)省建設(shè)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，如海南、吉林等；二是依托“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，如湖南、湖北等；三是以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略整體推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，如貴州、江西等[3]。由此可見(jiàn)，我國(guó)的生態(tài)文明戰(zhàn)略既具有特殊性又具有優(yōu)越性，其特殊性體現(xiàn)在這一戰(zhàn)略是立足于中國(guó)國(guó)情，通過(guò)制度設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略部署，著力完善具有中國(guó)特色的生態(tài)治理制度，形成有效的生態(tài)治理能力體系。其優(yōu)越性體現(xiàn)在這一戰(zhàn)略經(jīng)過(guò)很多地區(qū)試點(diǎn)、推廣的實(shí)踐檢驗(yàn)，使我國(guó)的生態(tài)環(huán)境有所改善，戰(zhàn)略規(guī)劃與部署也符合我國(guó)今后很長(zhǎng)一段時(shí)期的總體發(fā)展要求。

地方政府績(jī)效評(píng)估一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，理論與實(shí)踐成果都十分豐富。隨著生態(tài)文明建設(shè)日益受到國(guó)家和社會(huì)的高度重視，與地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估相關(guān)的理論研究也日漸增多。一是對(duì)政府生態(tài)管理的績(jī)效研究，如高小平認(rèn)為政府生態(tài)管理績(jī)效是“指生態(tài)管理機(jī)關(guān)及其工作人員從事生態(tài)管理活動(dòng)所取得的成績(jī)和效率，是生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益疊加形成的綜合效益，與其所消耗的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間之間的比率”4]。也有學(xué)者以江蘇省為例，構(gòu)建了政府生態(tài)治理的主要指標(biāo)層，包括COD排放強(qiáng)度、SO2排放強(qiáng)度、城鎮(zhèn)建成區(qū)綠化率等[5]。二是對(duì)政府某一具體項(xiàng)目生態(tài)治理績(jī)效的評(píng)價(jià)研究，宏觀(guān)層面的如樊勝岳、楊建東等將交易成本分析引入到生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)之中，并進(jìn)行了實(shí)證分析[6]；微觀(guān)層面的如馬濤、翁晨艷建立了一個(gè)由職能指標(biāo)、效益指標(biāo)、潛力指標(biāo)構(gòu)成的城市水環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系能反映政府在水環(huán)境治理方面的進(jìn)步和不足[7]。三是對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)政績(jī)考核研究，如金太軍、沈誠(chéng)承認(rèn)為作為地方政府核心行動(dòng)者的主政官員，其生態(tài)治理晉升可測(cè)度指標(biāo)包括生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)安全、生態(tài)社會(huì)、生態(tài)政府等方面[8]。總而言之，地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估是在原有政府績(jī)效評(píng)估的框架中加入完整的生態(tài)治理內(nèi)容、指標(biāo)等，包括地方政府生態(tài)職能履行狀況、任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境改善情況、生態(tài)治理項(xiàng)目和生態(tài)工作負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)及其人員的績(jī)效水平等。這一評(píng)估制度既要立足現(xiàn)有的地方政府績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀，又要根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的要求進(jìn)行制度創(chuàng)新。

綜上所述，國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略與地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估在理論內(nèi)涵與理論價(jià)值上具有高度的契合性。兩者的核心理念均是“生態(tài)文明”，核心目標(biāo)都是“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，前者通過(guò)戰(zhàn)略部署為后者提供指導(dǎo)，后者通過(guò)制度創(chuàng)新為前者提供支撐，具有內(nèi)涵與外延的一致性。在理論價(jià)值上，國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略有利于國(guó)家整體層面的生態(tài)環(huán)境的改善，地方政府生態(tài)績(jī)效評(píng)估能有效促進(jìn)各個(gè)地區(qū)生態(tài)治理績(jī)效的提高，兩者依靠制度實(shí)現(xiàn)局部與整體的和諧統(tǒng)一，具有一定的實(shí)用價(jià)值。

（二）國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略與地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度關(guān)聯(lián)

國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略要依賴(lài)一系列的制度保障才能夠?qū)崿F(xiàn)，并通過(guò)制度的完善和鞏固來(lái)保證生態(tài)文明建設(shè)政策、資金、人員等投入的績(jī)效。而各級(jí)地方政府作為生態(tài)文明建設(shè)的重要主體，不僅要發(fā)揮自身主導(dǎo)作用，還要注重整合社會(huì)、企業(yè)、公民個(gè)人等的力量，凝聚落實(shí)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的合力，這也離不開(kāi)生態(tài)文明制度的規(guī)范和引導(dǎo)作用。因此，國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略與地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度關(guān)聯(lián)首先就體現(xiàn)在制度內(nèi)容關(guān)聯(lián)上，如何把地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度融入到國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的制度體系中是需要重點(diǎn)考慮問(wèn)題。有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)、規(guī)章條例等正式制度與道德倫理、風(fēng)俗習(xí)慣等非正式制度，要在國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略與地方政府生態(tài)治理實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)制度整合與統(tǒng)一，這關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)的大局。

除此之外，國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略與地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度關(guān)聯(lián)還體現(xiàn)在制度效果關(guān)聯(lián)上。制度效果體現(xiàn)于制度化的全過(guò)程，不僅表現(xiàn)在制度功能的強(qiáng)化和凸顯方面，又表現(xiàn)在每一相關(guān)制度及其制度合力上[9]。國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略與地方政府生態(tài)績(jī)效評(píng)估都需要經(jīng)歷一定的制度化過(guò)程，當(dāng)制度效果明顯的時(shí)候，即生態(tài)績(jī)效評(píng)估制度與生態(tài)文明制度能夠?qū)崿F(xiàn)有效融合時(shí)，制度的正向功能得以強(qiáng)化，將形成示范效應(yīng)；當(dāng)制度效果不明顯的時(shí)候，即生態(tài)績(jī)效評(píng)估制度對(duì)生態(tài)文明制度完善并沒(méi)有促進(jìn)作用時(shí)，制度的負(fù)向功能將會(huì)凸顯，可能造成制度退化或受損。在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，很多地區(qū)都開(kāi)展了相關(guān)試點(diǎn)，這些試點(diǎn)實(shí)踐可以看作是各級(jí)地方政府對(duì)于落實(shí)生態(tài)文明戰(zhàn)略的及時(shí)回應(yīng)和積極行動(dòng)，以生態(tài)績(jī)效評(píng)估制度的完善來(lái)推動(dòng)地方政府生態(tài)治理體系的形成和能力的提升，這是國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略部署與地方政府生態(tài)行動(dòng)的實(shí)踐統(tǒng)一。然而遺憾的是當(dāng)前我國(guó)地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度并不完善，導(dǎo)致各地政府生態(tài)文明建設(shè)的熱情有高低、投入有不同、效果有好壞。所以，本文將重點(diǎn)分析國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略導(dǎo)向下地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度缺陷，并探討其制度改進(jìn)路徑，以期為各級(jí)地方政府開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)提供方向與工具的借鑒。

二、國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略導(dǎo)向下地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度缺陷

探討制度缺陷問(wèn)題是為了全面分析當(dāng)前地方政府在生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估方面的現(xiàn)狀，充分認(rèn)識(shí)生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估與國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的制度差距，以更好地通過(guò)生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的完善，進(jìn)一步發(fā)揮地方政府在國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略落實(shí)中的制度功能。具體而言，地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度缺陷主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的概念功能不足

地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度概念功能主要是指這一評(píng)估制度的內(nèi)涵與外延體系被認(rèn)知、運(yùn)用和實(shí)踐及其所發(fā)揮的作用。明確制度的概念功能是制度作用得以發(fā)揮的重要基礎(chǔ)，尤其是作為地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度，它與現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估制度既有聯(lián)系、又有區(qū)別，深入挖掘它的概念功能，有利于促進(jìn)其在當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估體系中的融合及運(yùn)用。但是，在國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略背景下，地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的概念功能并不全面。

一方面，地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度內(nèi)涵并不明晰。這一制度內(nèi)涵并非直接移植政府績(jī)效評(píng)估的制度含義，而是要加入“生態(tài)治理”這個(gè)核心理念。生態(tài)文明并不是孤立存在的，是與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)相和諧的文明要素，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治進(jìn)步、文化繁榮、社會(huì)治理等過(guò)程中都要充分體現(xiàn)生態(tài)文明的思想。但是綜觀(guān)很多地區(qū)有關(guān)生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的試點(diǎn)實(shí)踐，從表面上看，相關(guān)的指標(biāo)體系、方法內(nèi)容、機(jī)制保障等都比較全面，而實(shí)際上卻并未抓住生態(tài)文明制度的真正本質(zhì)。往往是為了評(píng)估而評(píng)估，割裂了生態(tài)治理與其他治理行為的聯(lián)系，造成的實(shí)際問(wèn)題就是地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估要么停滯不前，要么實(shí)踐受阻，很難納入現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)估體系中，更不用說(shuō)形成統(tǒng)攝政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)的績(jī)效評(píng)估制度。制度內(nèi)涵不明晰對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略造成的最大沖擊就是各地生態(tài)治理活動(dòng)沒(méi)有形成統(tǒng)一整體，各行其是，導(dǎo)致國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)制度效果下降。

另一方面，地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度外延也不清晰。外延對(duì)內(nèi)涵有著從內(nèi)容到形式的決定作用，兩者之間形成了一種彼此不能分離的制約關(guān)系[10]。外延強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵的外在表現(xiàn)形式和客觀(guān)延伸范圍，本文所論及的制度外延不清主要體現(xiàn)在地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度化表現(xiàn)與效果并不明顯。一則是正式制度的不足。盡管生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)上升到國(guó)家層面的戰(zhàn)略并成為社會(huì)共識(shí)，但各級(jí)地方政府的績(jī)效評(píng)估制度并沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，有關(guān)政府及其工作部門(mén)與人員的生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估缺乏明確的制度規(guī)范，更遑論上升到法律法規(guī)、條例規(guī)定的高度。這就有可能減少對(duì)地方政府加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的約束，沒(méi)有正式的評(píng)估制度就難以產(chǎn)生制度壓力，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)工作可能出現(xiàn)“干多干少一個(gè)樣”、“多干多錯(cuò)、少干少錯(cuò)”等問(wèn)題，這明顯與“人人是生態(tài)文明建設(shè)主體”的要求不相符。二則是非正式制度的缺乏。地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的非正式制度是制度內(nèi)涵的延伸與補(bǔ)充，主要包括政府部門(mén)及其工作人員的生態(tài)道德倫理及其形成的思想觀(guān)念共識(shí)、行為習(xí)慣體系與營(yíng)造的生態(tài)文明輿論氛圍等。缺乏正確的生態(tài)倫理道德觀(guān)將導(dǎo)致生態(tài)自覺(jué)的下降，組織與個(gè)體參與生態(tài)文明建設(shè)的自主能動(dòng)性不足；缺乏思想觀(guān)念共識(shí)、行為習(xí)慣體系與輿論氛圍將造成生態(tài)意識(shí)淡薄，對(duì)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的認(rèn)知與實(shí)踐缺乏熱情。由此可見(jiàn)，地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的概念功能不足是造成地方政府生態(tài)治理行動(dòng)滯后的根本原因，也是導(dǎo)致地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的內(nèi)容體系缺陷、執(zhí)行過(guò)程阻滯的重要原因。

（二）地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的內(nèi)容體系缺陷

相對(duì)于制度概念功能的全局作用而言，地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度體系缺陷更多的是體現(xiàn)在具體操作層面。“地方政府績(jī)效評(píng)估制度安排的主要任務(wù)是科學(xué)規(guī)范地方政府績(jī)效評(píng)估的程序、建立健全地方政府績(jī)效評(píng)估的信息保真制度和結(jié)果運(yùn)用制度”[11]。而融合生態(tài)治理績(jī)效的評(píng)估制度內(nèi)容體系卻并沒(méi)有如此完備。一方面是績(jī)效評(píng)估制度主體的缺陷。內(nèi)部的自我評(píng)估仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，但生態(tài)治理績(jī)效并不是政府內(nèi)部評(píng)估主體如考核辦、績(jī)效辦等通過(guò)若干指標(biāo)就可以評(píng)估到位的。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)性績(jī)效評(píng)估而言，生態(tài)治理績(jī)效更具有方法的復(fù)雜性與內(nèi)容的難測(cè)度性，涉及環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)、地理學(xué)等方面的知識(shí)，現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)估主體并不具備勝任生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估所要求的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與科學(xué)方法。另一方面是評(píng)估制度方法的缺陷?！罢?jī)效評(píng)估方法可以分為：宏觀(guān)的績(jī)效評(píng)估體系設(shè)計(jì)模式與方法論，如理性主義、元評(píng)估、目標(biāo)管理法等；中觀(guān)的績(jī)效評(píng)估與分析方法，如多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)法、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)法、標(biāo)桿管理方法等；微觀(guān)的數(shù)據(jù)信息處理技術(shù)，如信度效度分析方法、抽樣調(diào)查法、統(tǒng)計(jì)顯著性檢驗(yàn)技術(shù)等”[12]。目前這些不同層面的政府績(jī)效評(píng)估方法實(shí)踐比較成熟，但是將其運(yùn)用到生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估上還有一定的短板，最明顯的缺陷就是對(duì)生態(tài)治理績(jī)效的量化評(píng)估十分有限。由于存在自然因素和時(shí)間周期的影響，要全面評(píng)估地方政府的生態(tài)治理績(jī)效具有較大難度，生態(tài)足跡、生態(tài)預(yù)算、生態(tài)審計(jì)、能值分析等方法要運(yùn)用到地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估中，還需要大量的投入并要經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)。

地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的內(nèi)容體系缺陷還表現(xiàn)在評(píng)估內(nèi)容選取與實(shí)踐應(yīng)用方面。在內(nèi)容選取方面，單純地選取類(lèi)似工業(yè)“三廢”指標(biāo)作為生態(tài)績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容顯然不具有科學(xué)性。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的視角下，生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估內(nèi)容應(yīng)該是立足“五位一體”總布局、體現(xiàn)生態(tài)文明理念、注重生態(tài)環(huán)境改善的科學(xué)體系，既要有地方政府自身生態(tài)意識(shí)轉(zhuǎn)變、生態(tài)職能履行、生態(tài)責(zé)任落實(shí)等方面的績(jī)效評(píng)估，又要有政府與社會(huì)、企業(yè)、公民個(gè)人等進(jìn)行生態(tài)協(xié)同治理的績(jī)效評(píng)估。然而地方政府在這方面邁出的步子并不大，很多時(shí)候只是簡(jiǎn)單選取若干指標(biāo)作為評(píng)估內(nèi)容，并不利于制度內(nèi)容的完善。在實(shí)踐應(yīng)用方面，如何運(yùn)用生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估結(jié)果并增強(qiáng)制度化的鞏固作用是關(guān)鍵所在，但現(xiàn)在的情況是有評(píng)估和考核，卻鮮有問(wèn)責(zé)與追責(zé)。應(yīng)該與地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度相配套的生態(tài)責(zé)任終身追究制度、離任生態(tài)審計(jì)制度等并不完善，使地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度實(shí)踐效果大打折扣。

當(dāng)然，從另一個(gè)角度而言，地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的內(nèi)容體系缺陷還體現(xiàn)為一些具體制度的不完備。比如生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的程序安排制度，即如何根據(jù)生態(tài)環(huán)境的變化情況選擇合適的評(píng)估時(shí)間及安排合理的評(píng)估程序。再比如生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的公共參與、偏差矯正制度等，公共參與制度旨在保障公眾的生態(tài)環(huán)境知情權(quán)與權(quán)益保障權(quán)，通過(guò)參與評(píng)估了解地方政府生態(tài)治理的績(jī)效水平，并進(jìn)行建議、批評(píng)和監(jiān)督等；偏差矯正制度在于全面審視生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的全過(guò)程，圍繞實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略進(jìn)行制度內(nèi)容更新和偏差糾正。這些制度內(nèi)容體系缺陷將直接造成地方政府生態(tài)治理績(jī)效難以科學(xué)評(píng)估與有效提升，進(jìn)而不利于發(fā)揮地方政府生態(tài)治理績(jī)效制度完善對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的助推作用。

（三）地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的執(zhí)行過(guò)程阻滯

制度的重要環(huán)節(jié)是執(zhí)行，“沒(méi)有執(zhí)行行動(dòng)，制度是不可能會(huì)自動(dòng)得到執(zhí)行的”[13]，要通過(guò)執(zhí)行行動(dòng)的保障來(lái)發(fā)揮制度功能。但是地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)阻滯，既有前文所述的制度概念功能不足、制度內(nèi)容體系缺陷的原因，又有制度銜接與制度保障方面的具體成因。地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度銜接主要是指生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估與現(xiàn)有政府績(jī)效評(píng)估制度的融合對(duì)接，包括評(píng)估主體的整合、評(píng)估指標(biāo)的對(duì)接、評(píng)估方法的融合以及評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的統(tǒng)一等。而地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度保障主要是指對(duì)生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的政策、資金、技術(shù)、人才等的保障，通過(guò)整合這些資源促進(jìn)地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的實(shí)現(xiàn)。

就地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度銜接阻滯而言，首先是評(píng)估制度主體難以整合，現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估主體主要傾向于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)或者委托獨(dú)立的第三方，但生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估主體需要更加專(zhuān)業(yè)的組織或機(jī)構(gòu)才能勝任，實(shí)現(xiàn)高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)公益組織等與政府部門(mén)在生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估方面的合作仍然面臨著地位不對(duì)等、信息不對(duì)稱(chēng)、認(rèn)知不統(tǒng)一等問(wèn)題。其次是評(píng)估制度內(nèi)容和方法難以融合，將生態(tài)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系與具體方法融合到現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估中，并非簡(jiǎn)單地設(shè)計(jì)若干指標(biāo)、調(diào)節(jié)評(píng)估權(quán)重、計(jì)算績(jī)效得分等就可以實(shí)現(xiàn)。評(píng)估指標(biāo)內(nèi)容的全面整合、具體方法的融合應(yīng)用會(huì)由于制度配套不全、機(jī)制保障不良、實(shí)踐開(kāi)展不足等陷入困境。再次是評(píng)估制度結(jié)果運(yùn)用難以結(jié)合。生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估重視生態(tài)責(zé)任追究和政府組織與個(gè)人生態(tài)治理績(jī)效的提升，現(xiàn)有績(jī)效評(píng)估主要注重政府整體“3E”績(jī)效的提高，對(duì)結(jié)果的要求不一樣使結(jié)果運(yùn)用的制度化統(tǒng)一十分困難。

就地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度保障阻滯而言，當(dāng)前生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的政策引導(dǎo)不足，雖有全國(guó)性生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略指導(dǎo)，但缺乏地方政府生態(tài)治理行動(dòng)指南，更不用說(shuō)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估辦法了。這種現(xiàn)實(shí)使要通過(guò)地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度來(lái)提高生態(tài)治理績(jī)效和推動(dòng)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略難上加難。除此之外，當(dāng)前地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的技術(shù)、資金、和人才保障體系也不健全。生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估需要運(yùn)用先進(jìn)的生態(tài)觀(guān)測(cè)和核算技術(shù)，并為之提供必要的通訊傳導(dǎo)、遙感觀(guān)測(cè)、計(jì)量分析等工具，這不僅需要大量的資金投入，更需要一大批深諳生態(tài)文明之道、掌握生態(tài)治理規(guī)律、善于生態(tài)績(jī)效評(píng)估的專(zhuān)業(yè)人才。這些在我國(guó)的現(xiàn)有實(shí)踐中都比較缺乏，加劇了地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度執(zhí)行的難度。

三、國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略導(dǎo)向下地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度改進(jìn)

目前生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的缺陷導(dǎo)致地方政府及其工作人員生態(tài)意識(shí)轉(zhuǎn)變滯后、生態(tài)治理能力提升緩慢，對(duì)地方政府積極回應(yīng)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)并不具備制度約束。因此，要以實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略為視角，針對(duì)地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度缺陷，有的放矢地進(jìn)行制度改進(jìn)。

（一）加強(qiáng)生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的頂層設(shè)計(jì)

地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的頂層設(shè)計(jì)必須要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是制度的目標(biāo)與價(jià)值的問(wèn)題，二是制度的框架與內(nèi)容問(wèn)題。就第一個(gè)問(wèn)題而言，地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的目標(biāo)在于立足制度內(nèi)涵，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)一方面以制度壓力促使各級(jí)地方政府提高生態(tài)治理績(jī)效，回應(yīng)當(dāng)前的生態(tài)治理需求；另一方面以制度形式加強(qiáng)生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估與國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的制度融合，構(gòu)建合理的生態(tài)治理制度體系。而其制度價(jià)值在于拓展地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度外延，通過(guò)確立生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的一系列正式和非正式制度，確保上述制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。就第二個(gè)問(wèn)題而言，地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度框架設(shè)計(jì)應(yīng)該遵循由總到分、從整體到局部的邏輯思路，從國(guó)家治理的層面制定適用于各級(jí)地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的指導(dǎo)性制度框架，包括總體目標(biāo)、指導(dǎo)思想、參考指標(biāo)、實(shí)施保障辦法等。評(píng)估的制度內(nèi)容，要結(jié)合國(guó)家整體的生態(tài)文明建設(shè)狀況，構(gòu)建一個(gè)基本的生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度體系，包括生態(tài)治理績(jī)效的程序安排制度、公眾參與制度、偏差矯正制度等，科學(xué)解決評(píng)估實(shí)踐中出現(xiàn)的信息失真、過(guò)程失衡、結(jié)果失準(zhǔn)等問(wèn)題。

（二）強(qiáng)化生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的分類(lèi)指導(dǎo)

當(dāng)前中國(guó)各個(gè)地區(qū)面臨的生態(tài)治理問(wèn)題不一樣，各級(jí)地方政府在實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略中所扮演的角色與發(fā)揮的作用也不一樣，因而要避免生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度設(shè)計(jì)的“一刀切”，結(jié)合各地的具體實(shí)踐，強(qiáng)化制度的分類(lèi)指導(dǎo)。首先是要結(jié)合國(guó)家生態(tài)功能區(qū)劃，明確不同生態(tài)功能區(qū)的績(jī)效評(píng)估重點(diǎn)。比如說(shuō)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域就要重點(diǎn)評(píng)估當(dāng)?shù)卣纳鷳B(tài)績(jī)效，使良好的生態(tài)環(huán)境得以保持；而優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)就要把生態(tài)治理指標(biāo)全面納入績(jī)效評(píng)估體系，使現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境不再被破壞。其次是要允許各個(gè)地區(qū)在不違背國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略精神的要求下，進(jìn)行生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的制度調(diào)整與創(chuàng)新。制度的活力在于制度的多樣性與融合性，在不觸碰生態(tài)“紅線(xiàn)”制度的前提下，地方政府對(duì)于生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的自我探索與實(shí)踐應(yīng)該被接受和認(rèn)可，比如通過(guò)生態(tài)審計(jì)、生態(tài)問(wèn)責(zé)等強(qiáng)化生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估就可以大為推廣。最后是要根據(jù)不同地區(qū)某一生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重程度，加快進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的生態(tài)治理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估。比如當(dāng)前廣受關(guān)注“霧霾”問(wèn)題，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)的地方政府“霧霾”治理績(jī)效評(píng)估制度，來(lái)促進(jìn)地方政府在節(jié)能減排、大氣污染防治、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面有所行動(dòng)，通過(guò)生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估解決與人民群眾切身利益密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

（三）健全生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的保障體系

制度缺乏保障，制度執(zhí)行會(huì)出現(xiàn)阻滯、制度效果會(huì)有所下降，所以要健全地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的保障體系。一方面是要增強(qiáng)制度的“硬”保障。首先是政策和資金保障，要制定推廣和保障地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估的相關(guān)政策，政策制定應(yīng)充分吸收包括企業(yè)、第三方、公民個(gè)人等在內(nèi)的多元主體意見(jiàn)，并通過(guò)多元主體的參與和監(jiān)督，強(qiáng)化政策的執(zhí)行落實(shí)和監(jiān)督完善環(huán)節(jié)。要保證生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估資金投入的數(shù)量和效率，設(shè)立地方政府生態(tài)治理專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算，發(fā)揮人大、政協(xié)監(jiān)督作用，使資金投入用到實(shí)處、發(fā)揮實(shí)效。其次是人才和技術(shù)保障，要加強(qiáng)生態(tài)管理型人才培養(yǎng)，完善現(xiàn)有績(jī)效評(píng)估人員的知識(shí)和能力結(jié)構(gòu)；要進(jìn)行生態(tài)治理技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推廣，發(fā)揮技術(shù)在提高生態(tài)治理績(jī)效方面的作用，以專(zhuān)業(yè)人才和專(zhuān)業(yè)技術(shù)來(lái)保障地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的順利實(shí)施。另一方面是要加強(qiáng)制度的“軟”保障，包括促使地方政府及其工作人員樹(shù)立生態(tài)文明觀(guān)念、增強(qiáng)生態(tài)行為自覺(jué)，營(yíng)造良好的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)組織與社會(huì)氛圍，通過(guò)生態(tài)倫理道德培養(yǎng)、生態(tài)文明共識(shí)凝聚、生態(tài)治理行動(dòng)整合等實(shí)現(xiàn)制度實(shí)施的多重保障。

（四）借鑒生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

西方發(fā)達(dá)國(guó)家大部分經(jīng)過(guò)了高能耗、高污染、高浪費(fèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)期，它們對(duì)于治理發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。一些主要發(fā)達(dá)國(guó)都在積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估的制度實(shí)踐，比較典型做法主要有：美國(guó)運(yùn)用項(xiàng)目分級(jí)評(píng)估工具、邏輯框架法、平衡計(jì)分卡法、指標(biāo)法等對(duì)政府環(huán)境類(lèi)公共支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，形成了完善的環(huán)境類(lèi)公共支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估制度[14]。德國(guó)政府把公眾的生態(tài)環(huán)境訴求納入經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理的組成部分，將生態(tài)價(jià)值觀(guān)貫徹于政府公共決策，全面推行政府環(huán)境責(zé)任管理[15]。日本建立了完善的生態(tài)環(huán)境管理體制，通過(guò)嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境管理法令和具體的公害防止計(jì)劃”等促使地方政府提高生態(tài)環(huán)境治理績(jī)效[16]。積極借鑒這些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理的制度實(shí)踐，有利于完善我國(guó)地方政府生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估制度，通過(guò)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法、落實(shí)生態(tài)治理責(zé)任、完善生態(tài)治理評(píng)估制度等助推我國(guó)生態(tài)文明戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

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[16]張舒.日本生態(tài)環(huán)境治理及啟示[C].中國(guó)生產(chǎn)力學(xué)會(huì)2001年國(guó)際大會(huì)論文集，2001（11）：406.

2016-04-28

D633.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-5947（2016）03-0004-06

全國(guó)宣傳文化系統(tǒng)“四個(gè)一批”人才工程委托項(xiàng)目“生態(tài)文明建設(shè)與保護(hù)政績(jī)考評(píng)體系研究”。

作者及單位：云宇龍，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，研究方向：公共管理。（湖南 湘潭411105）

責(zé)任編輯 劉 琳