司法公開評估體系的基本框架研究

張倩

[摘要]陽光是最好的防腐劑。司法公開正是監(jiān)督法官的權力運行，實現實體正義，保障程序正義的陽光。在我國積極推動司法公開、三大平臺建設的背景下，針對司法公開評估體系基本框架的研究，有助于推動司法公開走向規(guī)范化，進一步提升司法公信力。

[關鍵詞]司法公開；評估體系；基本框架

司法公開評估體系的建立，首先應該明確評估體系的基本框架。即司法公開到底應該對哪些內容進行公開？自從國際公約將“公開的審判”規(guī)定為一項基本人權之后，司法應當公開成為世界各國司法界達成的共識。在中國，長期以來立法和司法實踐關注的是庭審公開。隨著人民法院改革綱要和一系列關于司法公開的指導性文件的推動，司法公開逐漸走向多元化。

一、司法公開評估體系

2010年最高人民法院出臺《司法公開示范法院標準》，該標準從七個方面明確了司法公開的的內容及各項內容所占權重。同時，最高院選擇了100個法院作為首批示范法院。部分示范法院走在改革的前沿，探索司法公開的實施細則和評估體系。2012年11月1日，浙江省湖州市吳興區(qū)人民法院推出了我國第一個司法透明度指數，用行政管理和司法過程兩個維度對司法公開具體進行衡量。司法評估體系以統(tǒng)計學的知識為基礎，直觀地結合司法公開的具體內容、權重呈現區(qū)域性的司法公開水平。示范性法院在司法公開領域的經驗有待通過司法評估體系進行檢驗，并將有益的經驗在全國范圍內推廣。同時，司法公開評估體系應當與時俱進，結合當前司法公開已取得的效果確定現階段的評估重點，將司法評估體系建立得更加規(guī)范和完善。

二、評估體系的框架：司法公開基本內容

（一）立案公開

立案公開是司法公開的起點，也是當事人走入訴訟程序的第一個階段。司法機關在這一階段通過審查當事人的請求和材料，決定其能否運用訴訟作為救濟權利的手段。“立案難”曾是我國司法環(huán)境中備受關注的一大現象，絕大多數立案難現象都和立案過程不夠公開有關。為了解決實踐中既不受理也不通知當事人的現象，2012年《民事訴訟法》第123條規(guī)定，人民法院對于不符合起訴條件的，應當在七日內作出不予受理的裁定書，收到裁定書的當事人可以上訴。2015年，最高人民法院關于適用《民事訴訟法》的解釋將立案審查制度改革為立案登記制度，法院對當事人的起訴僅對形式要件進行核對，除了按法律規(guī)定不予登記立案的情形外，當事人提交的訴狀一律接收，并出具書面憑證。

實踐中，各地法院積極探索的立案公開制度為立案評估工作提供了參考。比如2013年，陜西省高級人民法院就發(fā)布了《關于立案公開的若干意見（試行）》其中關于立案公開的內容較為全面。法院應當就包括立案條件、立案流程、法律文書樣式、訴訟費用標準及緩減免交訴訟費程序、當事人訴訟權利義務、訴訟和執(zhí)行風險提示、訴訟外糾紛解決方式提示、群眾投訴電話、立案人員身份和判后答疑等訴訟指南制度進行公開。此外，再審立案信息的公開是立案公開的重點，評估中應予以關注。

（二）庭審公開

庭審公開是司法公開環(huán)節(jié)中的核心，旁聽的公眾和媒體可以在庭審現場親身感受審判的過程，實現公眾的知情權和監(jiān)督權。實踐中，有的法院能夠積極落實和創(chuàng)新旁聽制度，比如濟南中院2014年積極出臺《庭審旁聽辦法》，提供電話、網絡和現場三種旁聽預約方式。廣東高院在網站上提供了旁聽申請和旁聽申請結果查詢，并公開了旁聽指南。但也有部分法院不希望引來過多的社會關注，對于有社會影響力的案件以各種理由限制公眾旁聽，媒體報道的內容也有法院統(tǒng)一安排，以為可以統(tǒng)一口徑，反而出現謠言四起的現象。

庭審公開包括開庭公告、旁聽預約制度公示、庭審直播、減刑假釋公開等多方面的內容。其中庭審直播和減刑假釋案件是評估種的中的重點。（1）庭審直播。傳統(tǒng)的庭審旁聽制度的運行容易受到參加旁聽的人數和場所的大小的限制。庭審直播制度有效地解決了這一瓶頸。據《中國司法透明度指數報告（2014）——以法院網站信息公開為視角》顯示，在調研的81家法院中將近70%的法院實現了庭審直播，約有60%的法院能夠及時更新案件的直播。可見庭審全程同步錄音錄像的推廣取得了一定的成效，今后應當進一步關注對以圖文、視頻等方式直播庭審案件的范圍和程序的規(guī)范。（2）減刑假釋案件公開。減刑、假釋，是寬嚴相濟刑事政策在刑罰執(zhí)行過程中的體現，有利于激勵罪犯積極改造，融入社會。如果相應的審理程序缺乏規(guī)范和公開，就給了少數人員可趁之機，嚴重損害了司法公信力。為了防止減刑、假釋領域的司法腐敗，減刑、假釋案件應當進行開庭審理。

（三）執(zhí)行公開

執(zhí)行工作直接關系到當事人權利的實現，推動執(zhí)行公開能夠規(guī)范執(zhí)行行為，消除當事人的不滿情緒，實現執(zhí)行公正。我國自2013年開始重點建設各級法院包含執(zhí)行信息的政務網和整合全國執(zhí)行信息的中國執(zhí)行信息公開網。據2014《中國司法透明度指數報告》對于執(zhí)行信息公開的評估顯示56%的法院評估分數達到了及格。由于全國性平臺——中國執(zhí)行信息公開網的開通，被評估的81家法院中除極個別法院外，基本實現失信被執(zhí)行人信息曝光。但各法院關于執(zhí)行欄目、執(zhí)行指南和執(zhí)行案件信息查詢的公開水平差距較大。

針對執(zhí)行公開的評估包括：執(zhí)行案件的立案標準、收費標準、執(zhí)行風險、執(zhí)行規(guī)范、執(zhí)行程序以及不履行法律文書確定義務的被執(zhí)行人的基本信息、財產狀況和執(zhí)行標的等方面。執(zhí)行公開應該健全執(zhí)行案件信息公開制度，整合各類執(zhí)行信息，完善面向當事人和公眾的執(zhí)行信息查詢系統(tǒng)。首先，法院應該面向社會公眾公開執(zhí)行查詢系統(tǒng)，積極通過網站和新聞媒體等渠道通報重大執(zhí)行案件進展情況。其次，推出面向執(zhí)行案件申請人查詢系統(tǒng)，申請人可憑執(zhí)行管理系統(tǒng)自動生成的查詢密碼登陸全國執(zhí)行信息平臺，了解執(zhí)行進程。截至2015年12月底，人民法院執(zhí)行查控專線與全國4000多家金融機構實現網絡對接，可直接通過網絡方式查詢、凍結和劃撥被執(zhí)行人在全國任何一家銀行的存款和其他金融資產。該措施的實行從根本上提高了執(zhí)行工作的效率，但是也對執(zhí)行信息的公開提出了更高的要求。被執(zhí)行人財產信息、法院采取的執(zhí)行措施和銀行的反饋信息是否能及時適度公開，成為執(zhí)行公開的新對象。

（四）聽證公開

聽證程序是指國家機關聽取利害關系人的意見，對特定事項進行質證、辯駁的程序之后再做出決定。聽證程序使得司法機關作出決定之前能夠直面矛盾，解決分歧，消除當事人的疑惑。聽證制度最早源于英國“自然公正原則”。在公開的聽證程序中，當事人可就主張和證據展開充分的陳述和辯駁；司法機關做出決定的事實根據必須公開并經當事人質證，不能對當事人進行證據突襲。

聽證公開的評估，應當關注法院是否及時公布案件信息，發(fā)布聽證公告，公開聽證事由、時間、地點、聽證法官和聽證參加人的權利和義務等信息。是否允許群眾旁聽、媒體旁聽和采訪報道。公開聽證的案件范圍應該是涉及當事人重大利益的事項比如執(zhí)行、審理國家賠償案件、管轄權異議、緩刑、假釋減刑、保全異議、申請再審、信訪等方面。2012年后，司法機關將不少原本是司法機關內部的程序進行陽光化改革，也推動了實踐中聽證制度的發(fā)展。比如2015年4月，山東省高級人民法院對于飽受公眾關注的聶樹斌案舉行復查工作聽證會。聽證會代表中除了聶樹斌的親屬、申訴代理律師、河北原辦案單位代表，還吸收了專家學者、人大代表和政協(xié)委員以及基層群眾代表共同參加。山東省高級人民法院官方微博對聽證情況進行了圖文直播。聽證過程的公開讓更多公眾得以了解聶樹斌案的具體情況，以“看得見的正義”來回應公眾對于聶樹斌案長久以來的疑問，提升了復查決定的公信力。

（五）文書公開

裁判文書記載了人民法院審理案件的過程和裁判結果，更是當事人實現權利，履行義務的重要憑證。不論案件是否公開審理，判決一律公開宣判。將裁判文書上傳到互聯(lián)網中的專門公開平臺，向全社會公開案件的裁判結果，也推動了法官心證的公開。只有對法官取舍證據、認定事實和適用法律的理由進行公開，公眾才能判斷法官是否在裁判中正確的表達了，當事人才能服判息訟，判決的社會公信力也能因此得到提升。在最高院關于三大平臺的建設意見中，中國裁判文書網是必須建立的平臺。截至2015年12月，除了云南、西藏、新疆及建設兵團，其他省、市、自治區(qū)已經實現轄區(qū)內三級法院生效裁判文書在中國裁判文書網上的公開。

鑒于目前各個法院的裁判文書公開工作已經取得了較大的進展，針對文書公開的評估應該再做一些創(chuàng)新和突破，引導司法公開的縱向深化。（1）完善文書公開網站的功能。提高裁判文書網的查詢檢索、信息聚合功能，方便公眾按照不同關鍵詞檢索，確保裁判文書及其關聯(lián)文書能夠被有效獲取。（2）擴大文書公開的范圍。裁判是文書公開中的核心，如果是社會關注度較高或是有典型意義的案件，也可以增加文書公開類型，比如庭審筆錄、起訴書、答辯狀和代理詞。這樣更有利于公眾全面的了解案件事實，維護司法裁判的權威。按照法律規(guī)定不予上網的裁判文書，未來也可以將案件的案由、案件號或是案件的統(tǒng)計數據進行公開。

（六）審務公開

隨著公眾對司法信息的關注領域不斷延伸，法院人員信息、司法政務信息、財政經費支出情況、規(guī)范性文件等內容都成為公眾關注的對象。審務公開使司法公開不再局限于具體案件的信息公開，而是擴展到了人民法院內部可公開信息，使當事人和社會公眾能夠充分了解法院的審判管理和工作模式。實踐中各地法院公開的信息種類有所不同，但是總體來看公開范圍比較有限。比如上海法院的政務網站中審務公開一欄公開了法院大事記、舉報監(jiān)督、訴訟指南和制度規(guī)定。洛陽市中級人民法院的政務網站中審務公開一欄只含有兩類信息，一是法院的地址、郵編、到達方式和值班電話的信息；二是審判業(yè)務庭人員名單、辦公地點和聯(lián)系方式。

當前司法機關的審務公開多集中在法院概況類的信息，包括法院地址、交通圖示、聯(lián)系方式、管轄范圍、投訴渠道等方面，關于法院的人員信息、財務信息、工作報告和司法統(tǒng)計數據等公開的較少。因此，在審務公開的評估中應該關注除了法院概況類信息，法院是否在政務網站或者其他信息公開平臺公布以下信息：（1）人員信息。包括：法院領導姓名、學習工作簡歷、職務及分管事項；審判人員的姓名、學歷及法官等級；書記員姓名；人民陪審員姓名、工作單位或職業(yè)。（2）財務信息。包括預決算及“三公”經費信息。（3）工作報告。比如人民法院的重要審判工作會議、工作報告或者專項報告、審判指導意見和重要研究成果。（4）非涉密司法統(tǒng)計數據及分析報告等信息。比如各類案件平均用時、各類案件上訴移轉平均用時、民事案件案由分布和審判流程各部分公開數據統(tǒng)計等。

三、關于是否增加工作機制與政務、隊伍信息的探討

現階段的司法公開至少包括立案、庭審、執(zhí)行、聽證、文書和審務六個方面。2010年最高人民法院出臺《司法公開示范法院標準》又增加了關于工作機制公開的新要求。關于司法公開的范圍，有學者建議“司法公開評估體系在立案、庭審、執(zhí)行、聽證、文書、審務、工作機制7個方面的基礎上，增加政務信息和隊伍信息，共9個方面?！北疚目紤]到評估體系本身指標不宜過多，沒有將其納入。

（一）工作機制

2010年最高人民法院出臺《司法公開示范法院標準》中增加了關于工作機制考核的新要求。筆者認為工作機制內容的公開有利于公眾監(jiān)督司法公開工作的具體落實，并對司法公開中的違法行為提供救濟途徑?？梢钥紤]將對工作機制的考察與司法評估的結果一起作為法院績效考核的參考因素。即以立案、庭審、執(zhí)行、聽證、文書和審務為核心是關于司法公開的具體內容；以司法公開的保障實施、考核檢查、物質保障和追責投訴為核心的工作機制是司法公開取得成效的保障。

（二）政務及隊伍信息

最高人民法院在《關于司法公開的六項規(guī)定》中只規(guī)定了案件信息應該公開。相較而言，2015年2月28日，最高人民檢察院發(fā)布的《關于全面推進檢務公開工作的意見》中將檢務公開的內容分為三類：檢察案件信息、檢察政務信息和檢察隊伍信息。筆者認為，按照《最高人民檢察院關于全面推進檢務公開工作的意見》中的規(guī)定，政務信息主要是包括與檢察職能相關的內容、工作報告、規(guī)范性文件、統(tǒng)計數據等信息；檢察隊伍信息包括領導法律職務任免情況、機構和人員編制情況、表彰獎勵和違法違紀的處理情況。這兩部分的信息可以被審務信息公開中的人員信息、工作報告和非涉密司法統(tǒng)計數據及分析報告所涵蓋，不必單獨作為評估體系的一級指標。將司法公開的范圍確定為立案、庭審、執(zhí)行、聽證、文書和審務六個方面較為合理，每一部分的評估重點應當結合當前司法公開工作的具體成效有所調整。

如何深化司法公開并取得良好的成效是全國法院關注的焦點。司法評估體系中具體的內容和明確的量化指標，可以引導司法公開水平相對落后的地方法院明確改革的目標和方向，也為司法透明度較高的法院提供了檢驗工作的標準，有利于形成約束法院自覺長期地堅持司法公開的工作機制。