基于物權(quán)維度完善我國(guó)海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度

費(fèi)宏達(dá)　郭欣怡

[摘要]我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的規(guī)定大多基于行政管理角度而非物權(quán)法律角度。海域使用權(quán)的物權(quán)屬性內(nèi)在的要求應(yīng)當(dāng)基于物權(quán)維度就海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)作出具體明確的法律規(guī)定。文章對(duì)海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度提出具體的完善建議。

[關(guān)鍵詞]海域使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；物權(quán)

我國(guó)海域使用權(quán)法律制度存在的主要問(wèn)題是物權(quán)意識(shí)的缺失，我國(guó)海域使用權(quán)法律制度更多的是屬于行政管理和行政許可范疇。我國(guó)《物權(quán)法》并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，其本意也是將該制度留給《海域使用權(quán)管理法》（以下稱《海域法》）等專門法律去規(guī)定，但我國(guó)目前缺少相關(guān)法律的對(duì)接，存在立法空白，亟須予以完善。

一、完善海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的意義

（一）海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)是物盡其用原則的內(nèi)在要求

物盡其用是我國(guó)《物權(quán)法》的基本原則，由于世界物質(zhì)和資源的有限性，最大限度地發(fā)揮物的價(jià)值，才能更好地滿足人們生產(chǎn)和生活的需要。而物的交換價(jià)值和使用價(jià)值的充分發(fā)揮，必然要通過(guò)流轉(zhuǎn)這一途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。國(guó)家可以將海域通過(guò)創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)的方式流轉(zhuǎn)給私人使用，私人也可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、抵押、出資、出租、繼承等方式將其對(duì)海域的物權(quán)流轉(zhuǎn)給其他民商事主體。制定完善的法律促進(jìn)海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，既可以滿足人們對(duì)海域占有、使用、收益的需求，又可以借此創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富，從而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

（二）海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)是法律對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)海域開(kāi)發(fā)利用的需求的日益增強(qiáng)，海域使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)成為必然。我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的規(guī)定很不完善，《物權(quán)法》沒(méi)有規(guī)定海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，《海域法》只規(guī)定了轉(zhuǎn)讓和繼承兩種海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，而沒(méi)有提及出租、抵押和作價(jià)入股等流轉(zhuǎn)方式。盡管法律存在欠缺，但在各沿海省市，海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、出資入股等現(xiàn)象卻大量存在，法律的缺位給實(shí)踐帶來(lái)很多混亂和困惑。因此，完善海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是法律對(duì)社會(huì)迫切需求的一種必然回應(yīng)。

二、海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的現(xiàn)狀和完善建議

（一）海域使用權(quán)的出讓

《海域法》規(guī)定了海域使用權(quán)出讓的三種方式，即，申請(qǐng)審批、拍賣和招標(biāo)，其對(duì)申請(qǐng)審批的規(guī)定較為詳細(xì)，而對(duì)拍賣、招標(biāo)的規(guī)定則極簡(jiǎn)略。

1.增加掛牌出讓方式

在申請(qǐng)審批、拍賣和招標(biāo)出讓方式之外，可以借鑒土地使用權(quán)的出讓方式，增加掛牌方式取得海域使用權(quán)，事實(shí)上，海南、浙江、廣西、天津等地的地方性法規(guī)已經(jīng)在審批、招標(biāo)和拍賣之外增加了掛牌出讓方式①。掛牌出讓方式具有操作簡(jiǎn)便、競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，是一種很好的用益物權(quán)市場(chǎng)化出讓方式，更多的市場(chǎng)化出讓方式有利于加快海域使用權(quán)出讓的市場(chǎng)化進(jìn)程，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.限制審批出讓的適用范圍，建立以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為主的出讓制度

應(yīng)當(dāng)縮小審批方式在海域使用權(quán)出讓中的適用范圍，建立以市場(chǎng)配置資源為主導(dǎo)的海域出讓模式。申請(qǐng)審批為主的出讓模式使競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以發(fā)揮作用，海域使用權(quán)的價(jià)格容易受到非市場(chǎng)因素的影響，因此，應(yīng)當(dāng)逐步建立和發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)出讓為主、申請(qǐng)審批為輔的海域使用權(quán)出讓模式。

我國(guó)相關(guān)的法律沒(méi)有區(qū)別公益性用海和經(jīng)營(yíng)性用海規(guī)定不同的海域使用權(quán)出讓方式，筆者認(rèn)為對(duì)兩類用途的海域應(yīng)當(dāng)區(qū)分對(duì)待，建議將申請(qǐng)審批方式用于公益性用海，而將拍賣、招標(biāo)和掛牌方式用于經(jīng)營(yíng)性用海。對(duì)于拍賣、招標(biāo)和掛牌的適用情形，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的規(guī)定，從而為建立和發(fā)展海域使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)提供制度上的支持和保障，打破目前行政審批為主、市場(chǎng)出讓為輔的模式。筆者建議做如下的規(guī)定：

首先，參照各地的地方立法，規(guī)定招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓海域使用權(quán)適用范圍：（1）工業(yè)、商業(yè)、商品住宅、海砂開(kāi)采、旅游娛樂(lè)、養(yǎng)殖和其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用海；（2）供海計(jì)劃公布后同一宗海有兩個(gè)或者兩個(gè)以上意向用海人的；（3）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

同時(shí)，規(guī)定下列情形不適用招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓海域使用權(quán)：（1）國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院主管部門審批、核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目用海；（2）國(guó)防建設(shè)項(xiàng)目用海；（3）公益事業(yè)或公用基礎(chǔ)設(shè)施用海；（4）傳統(tǒng)趕海區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)、爭(zhēng)議海域的海域；（5）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

其次，應(yīng)當(dāng)制定海域使用權(quán)出讓的具體程序。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)海域使用權(quán)申請(qǐng)審批程序的規(guī)定比較完備，但欠缺招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓海域使用權(quán)的具體程序。市場(chǎng)化運(yùn)作應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)有序和誠(chéng)信的原則，制度不但要保障實(shí)體的公正還要保障程序上的公正，防止投標(biāo)人、競(jìng)買人或者中標(biāo)人、競(jìng)得人以及海洋行政主管部門在海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的不正當(dāng)行為的產(chǎn)生。因此，應(yīng)當(dāng)制定招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方案和底價(jià)的確定等運(yùn)作環(huán)節(jié)的具體程序，目的在于減少行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，保障海域一級(jí)市場(chǎng)更公正、透明地按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行。

3.建立海域使用權(quán)出讓合同制度

我國(guó)《海域法》沒(méi)有規(guī)定海域使用權(quán)出讓合同制度，有地方法規(guī)規(guī)定通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌方式取得海域使用權(quán)的，政府主管部門與中標(biāo)人或者買受人簽訂海域使用權(quán)出讓合同，也有地方法規(guī)規(guī)定通過(guò)審批方式取得海域使用權(quán)的，政府主管部門與海域使用人簽訂海域使用權(quán)出讓合同。我國(guó)有比較完善的土地使用權(quán)合同制度，卻沒(méi)有海域使用權(quán)出讓合同制度，可以借鑒土地使用權(quán)出讓合同制度構(gòu)建海域使用權(quán)出讓合同制度，規(guī)定無(wú)論是依據(jù)哪一種出讓方式取得海域使用權(quán)，都應(yīng)當(dāng)簽訂海域使用權(quán)出讓合同來(lái)規(guī)定雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，一方違反合同，另一方可以依據(jù)合同要求對(duì)方承擔(dān)違約責(zé)任。建立海域使用權(quán)出讓合同制度的意義在于通過(guò)合同這樣一種平等的形式明確海域使用權(quán)人和政府雙方的權(quán)利和義務(wù)，從而使得海域使用權(quán)人能更好地保護(hù)自己的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)權(quán)利制約權(quán)力的法治理念。著名法學(xué)家王利明教授也建議規(guī)定海域使用權(quán)出讓合同制度，在合同中明確規(guī)定雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)以及違約責(zé)任等問(wèn)題，使其符合物權(quán)的一般規(guī)則。

（二）海域使用權(quán)在平等主體之間的流轉(zhuǎn)

海域使用權(quán)的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值一定是在平等主體之間的流轉(zhuǎn)過(guò)程中才能得以體現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)在商業(yè)和交易的背景下，促進(jìn)海域使用權(quán)價(jià)值的最大化?！逗Ｓ蚍ā分灰?guī)定了海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和繼承兩種方式，顯然僅有此兩種方式是不足以滿足社會(huì)的經(jīng)濟(jì)需求的，還應(yīng)當(dāng)允許海域使用權(quán)以抵押、出租、作價(jià)入股等方式流轉(zhuǎn)。應(yīng)當(dāng)對(duì)海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、作價(jià)出資、抵押等不同流轉(zhuǎn)方式，分別就其適用范圍、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容作出規(guī)定。

海域國(guó)家的重要資源，我們不但要完善市場(chǎng)運(yùn)作制度，使其物盡其用，更要加強(qiáng)管理，應(yīng)當(dāng)對(duì)某些海域的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)加以禁止和限制，以免有關(guān)單位或個(gè)人謀取不正當(dāng)利益，但是，《海域法》沒(méi)有這方面的規(guī)定，可以在法律中規(guī)定下列情形下，海域使用權(quán)不得出租、轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股、抵押的情形：（1）未按規(guī)定繳納海域使用金、改變海域用途等違法用海的；（2）公益性用海和公共基礎(chǔ)設(shè)施用海；（3）權(quán)屬不清或者權(quán)屬有爭(zhēng)議的；（4）油氣及其他海洋礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采的；（5）軍事用海，公務(wù)船舶專用碼頭用海；（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。海域使用權(quán)取得時(shí)免繳或者減繳海域使用金的，補(bǔ)繳海域使用金后方可出租、轉(zhuǎn)讓、出資入股、抵押。

（三）海域使用權(quán)物權(quán)變動(dòng)模式和登記制度

海域使用權(quán)是一種物權(quán)，其變動(dòng)須符合法律的明確規(guī)定才能發(fā)生物權(quán)的效力，但是我國(guó)法律并沒(méi)有對(duì)其物權(quán)變動(dòng)模式和登記制度作出明確規(guī)定，因而需要制定制度加以明確。

1.海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的物權(quán)變動(dòng)模式

鑒于土地物權(quán)和海域物權(quán)的相似性，筆者認(rèn)為海域使用權(quán)可以與建設(shè)用地使用權(quán)采取一樣的物權(quán)變動(dòng)模式，即債權(quán)形式主義，既需要依當(dāng)事人的意思而成立的轉(zhuǎn)讓、抵押等合同，又需要登記，才能發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力。

2.海域使用權(quán)登記

《物權(quán)法》并沒(méi)有明確規(guī)定海域使用權(quán)的登記效力采取的是何種主義，《海域法》也沒(méi)有對(duì)海域使用權(quán)的登記制度作出明確規(guī)定，這對(duì)于海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的交易安全的保障是十分不利的。

應(yīng)當(dāng)在《物權(quán)法》或者《海域法》中明確規(guī)定：海域使用權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、抵押和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力，未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。采取登記生效主義有利于轉(zhuǎn)讓交易中的受讓人查明海域使用權(quán)的權(quán)利主體和權(quán)利狀況，減少交易成本，有利于保障交易安全。

三、海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估制度

價(jià)值是財(cái)產(chǎn)的天然屬性，海域使用權(quán)作為用益物權(quán)，其價(jià)值的科學(xué)評(píng)估是建立和完善海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)所必須的基礎(chǔ)條件。海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估制度是海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的重要組成部分。由于海域使用權(quán)的類型、使用功能和收益價(jià)值差距很大，即使是同一類型的不同海域也會(huì)因自然環(huán)境、資源狀況等方面的不同而造成市場(chǎng)價(jià)值的不同，可以說(shuō)，海域使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工作，也許是由于這一客觀原因?qū)е铝宋覈?guó)海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估制度遲遲沒(méi)有出臺(tái)。海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估制度的空白嚴(yán)重阻礙了海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化進(jìn)程，嚴(yán)重影響交易的效率，而且可能會(huì)造成各方當(dāng)事人利益的損失。筆者認(rèn)為可以參考現(xiàn)行的土地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估制度的相關(guān)規(guī)定，綜合海域的自然條件、海洋功能、地理位置和海域使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容等特殊因素，構(gòu)建海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估法律制度。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)制僅體現(xiàn)在《海域法》等行政法律中，缺乏海域使用權(quán)物權(quán)法律制度體系，應(yīng)當(dāng)依據(jù)海域使用權(quán)的物權(quán)屬性，圍繞其物權(quán)的性質(zhì)、內(nèi)容和效力構(gòu)建能夠充分體現(xiàn)其物權(quán)特質(zhì)的海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，這樣才能有效保障海域使用權(quán)這一用益物權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的充分發(fā)揮。