軌道交通項(xiàng)目上蓋開發(fā)的實(shí)踐與創(chuàng)新

上海申通地鐵集團(tuán)有限公司總裁顧偉華

軌道交通項(xiàng)目上蓋開發(fā)的實(shí)踐與創(chuàng)新

上海申通地鐵集團(tuán)有限公司總裁顧偉華

隨著國(guó)內(nèi)各城市軌道交通的快速建設(shè)發(fā)展，將沿線土地開發(fā)與軌道交通建設(shè)結(jié)合起來(lái)已經(jīng)成為一種相當(dāng)普遍的做法。

一方面，這是各城市政府為解決軌道交通建設(shè)所面臨的資金難題的一個(gè)辦法。另一方面，作為重要的基礎(chǔ)性交通設(shè)施，軌道交通建設(shè)與城市整體的規(guī)劃建設(shè)息息相關(guān)。從2號(hào)線開始，上海就開始探索將軌道交通車站建設(shè)與周邊區(qū)域的綜合開發(fā)建設(shè)結(jié)合起來(lái)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人口規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，建設(shè)用地資源迅速消耗。市委、市政府提出要實(shí)施最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，相關(guān)部門提出了“雙增雙減”、“建設(shè)用地零增長(zhǎng)”等更加嚴(yán)格的土地管控政策。在此背景下，上海開始積極探索軌道交通停車場(chǎng)站的上蓋開發(fā)。

2005年開始，上海開始嘗試在軌道交通停車場(chǎng)站周邊進(jìn)行上蓋項(xiàng)目的開發(fā)。目前，集團(tuán)開發(fā)或參與項(xiàng)目共12個(gè)，總計(jì)合作開發(fā)面積近260萬(wàn)平方米(申通按股權(quán)比例持有面積約70萬(wàn)平方米)。目前，在建項(xiàng)目3個(gè)、150萬(wàn)平方米，前期方案研究項(xiàng)目10個(gè)，預(yù)計(jì)開發(fā)總量200萬(wàn)平方米。上蓋項(xiàng)目開發(fā)給地鐵企業(yè)帶來(lái)了可觀的收益。

在10號(hào)線吳中路停車場(chǎng)的上蓋開發(fā)中，上蓋開發(fā)直接減少了停車場(chǎng)全額動(dòng)遷支出，約14億元，占地鐵全線建設(shè)總投資的8%左右；在項(xiàng)目股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)獲取股權(quán)溢價(jià)4億元人民幣；通過(guò)與品牌開發(fā)商的合作運(yùn)營(yíng)，銷售部分物業(yè)消化了項(xiàng)目全部的土地成本、土建成本和財(cái)務(wù)成本；雙方持有的商業(yè)物業(yè)從16年開始，每年可產(chǎn)生凈利潤(rùn)2億元。

綜合地看，對(duì)于軌道交通企業(yè)來(lái)說(shuō)，上蓋開發(fā)既減少了軌道交通一次性的建設(shè)投資，同時(shí)也補(bǔ)充了長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)虧損。更重要的是，大體量的物業(yè)開發(fā)與軌道交通的結(jié)合，是TOD開發(fā)理念在地鐵專項(xiàng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中的應(yīng)用，將大大增加地鐵客流，增加票務(wù)收入，促進(jìn)軌道交通的可持續(xù)發(fā)展，并使地鐵站點(diǎn)周邊成為產(chǎn)城融合的最佳形式。

碰到的問題和挑戰(zhàn)

一是項(xiàng)目開發(fā)面臨政策環(huán)境的不匹配。地鐵上蓋與地鐵設(shè)施高度復(fù)合，在結(jié)構(gòu)上是一體化項(xiàng)目，但在項(xiàng)目的政府管理上是性質(zhì)截然不同的兩種類型項(xiàng)目，一類是公益性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，一類是市場(chǎng)化的商業(yè)性項(xiàng)目。因此，兩類項(xiàng)目在審批管理的目標(biāo)、時(shí)序、適用標(biāo)準(zhǔn)完全不同，并很容易造成項(xiàng)目規(guī)劃脫節(jié)、推進(jìn)時(shí)序脫離、審批標(biāo)準(zhǔn)矛盾的尷尬局面。

二是上蓋項(xiàng)目的開發(fā)時(shí)序與地鐵建設(shè)難同步。目前的狀況是，地鐵開工建設(shè)時(shí)地鐵專項(xiàng)規(guī)劃早已完成，大約半年左右就能完成所需要的國(guó)有土地劃撥，一年左右完成動(dòng)遷，在此期間地鐵建設(shè)方可以進(jìn)行地鐵建設(shè)設(shè)計(jì)工作，因此，地鐵一年半左右就可進(jìn)入實(shí)質(zhì)性開工。而地鐵上蓋綜合開發(fā)的地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃可能需要一年才能完成，由于屬于經(jīng)營(yíng)性土地，還需要經(jīng)過(guò)一年左右時(shí)間才能確定開發(fā)主體，開發(fā)主體根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行方案穩(wěn)定和設(shè)計(jì)時(shí)間至少還有一年，因此上蓋開發(fā)方案的穩(wěn)定和落實(shí)應(yīng)該在三年以后。如此，軌道交通項(xiàng)目與上蓋開發(fā)項(xiàng)目就無(wú)法做到同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)。

三是項(xiàng)目開發(fā)面臨建設(shè)規(guī)范和技術(shù)規(guī)范的空白。上蓋開發(fā)技術(shù)復(fù)雜、與地鐵設(shè)施反復(fù)交織，對(duì)于結(jié)構(gòu)抗震超限、消防、環(huán)保以及市政配套等專業(yè)來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)技術(shù)規(guī)范的適用性不夠，在專業(yè)與專業(yè)之間不相容，形成審批的技術(shù)瓶頸。

四是地鐵企業(yè)作為開發(fā)主體面臨開發(fā)資金的短缺。地鐵上蓋開發(fā)前期需要大量的資金投入，對(duì)于本身已經(jīng)承擔(dān)巨額地鐵投資的地鐵公司而言，這無(wú)疑進(jìn)一步增加了自身的融資負(fù)擔(dān)。

五是地鐵企業(yè)面臨人才資源的短缺。地鐵上蓋開發(fā)本質(zhì)上是房地產(chǎn)開發(fā)，如果要拿出對(duì)得起城市歷史、對(duì)得起土地資源的完美開發(fā)作品，客觀地說(shuō)，地鐵公司缺乏這方面的專業(yè)人才。

相關(guān)實(shí)踐與創(chuàng)新

一是構(gòu)建鼓勵(lì)軌道交通場(chǎng)站開發(fā)的政策環(huán)境。為了破解監(jiān)管面臨的政策難題，2014年上海市政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見》，在規(guī)劃編制、土地出讓等方面做出了創(chuàng)新，明確上海市軌道交通停車場(chǎng)周邊土地綜合開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃和軌道交通選項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃“兩規(guī)合一”、土地可以以協(xié)議方式出讓、充分發(fā)揮軌道交通建設(shè)主體的優(yōu)勢(shì)、鼓勵(lì)參與開發(fā)、場(chǎng)站周邊開發(fā)收益用于支持軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

二是出臺(tái)建設(shè)技術(shù)規(guī)范。在金橋停車場(chǎng)上蓋項(xiàng)目設(shè)計(jì)和規(guī)劃期間，發(fā)現(xiàn)有許多技術(shù)要求與現(xiàn)行規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)定不配套，政府審批也難以突破。

為此，上海市政府相關(guān)部門與上海地鐵一起到北京、香港、深圳等城市進(jìn)行調(diào)研，經(jīng)過(guò)與相關(guān)政府職能部門的審慎創(chuàng)新。2014年，上海市建委、交通、規(guī)土局聯(lián)合簽發(fā)了《上海市軌道交通車輛基地綜合開發(fā)利用建設(shè)導(dǎo)則》，明確軌道交通停車場(chǎng)上蓋開發(fā)建設(shè)要求，在現(xiàn)行規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對(duì)軌道交通車場(chǎng)上蓋開發(fā)的特殊性，在規(guī)劃、建筑、交通、市政設(shè)施、建設(shè)管理等多方面給出了針對(duì)性具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

三是創(chuàng)新開發(fā)資金籌措渠道。上海軌道交通的建設(shè)資金與上蓋物業(yè)的開發(fā)資金是相互獨(dú)立的。軌道交通建設(shè)的資金不能直接用于上蓋項(xiàng)目開發(fā)。因此，上蓋開發(fā)的巨額資金來(lái)源還必須另辟蹊徑。

四是尋找最好最專業(yè)的合作伙伴，并規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)股權(quán)的轉(zhuǎn)讓。在通過(guò)整合軌道交通場(chǎng)站及周邊土地資源，并且獲取土地之后，為彌補(bǔ)自身在綜合開發(fā)能力、資金、運(yùn)營(yíng)等方面的差距，提升綜合開發(fā)效率、提升綜合開發(fā)物業(yè)的品質(zhì)，我們提出，一定要尋找最專業(yè)最優(yōu)秀的優(yōu)質(zhì)開發(fā)企業(yè)，形成雙贏。同時(shí)，在土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，我們強(qiáng)調(diào)一定要嚴(yán)格按照國(guó)有資產(chǎn)管理辦法，通過(guò)公開、公平、公正的第三方產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，尋找合作伙伴，公開競(jìng)爭(zhēng)形成交易價(jià)格，在取得土地收益的同時(shí)，完成更好的城市綜合體作品。

（根據(jù)顧偉華在城市軌道交通投融資機(jī)制創(chuàng)新研討會(huì)的發(fā)言錄音整理，本文為節(jié)選）