人的城鎮(zhèn)化理論邏輯與實(shí)踐路徑

■ 劉菊香 副教授（廣西社會(huì)主義學(xué)院 南寧 530007）

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人的城鎮(zhèn)化理論邏輯與實(shí)踐路徑

■ 劉菊香 副教授（廣西社會(huì)主義學(xué)院 南寧 530007）

內(nèi)容摘要：新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，從人類歷史發(fā)展的邏輯看，人的城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求；從馬克思主義哲學(xué)的邏輯看，人的城鎮(zhèn)化是人的全面發(fā)展的必然；從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的邏輯看，人的城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)生活方式的辯證統(tǒng)一。目前，為做好人的城鎮(zhèn)化，應(yīng)盡快完成農(nóng)村土地的確權(quán)頒證工作，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口出得來(lái)；實(shí)行多樣化的城鎮(zhèn)落戶政策，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)得了；將解決住房作為新型城鎮(zhèn)化的突破口，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住得下；完善公共服務(wù)及社會(huì)保障政策，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口過(guò)得好。

關(guān)鍵詞：人的城鎮(zhèn)化 理論邏輯 實(shí)踐路徑

2012年，黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，促進(jìn)四化良性互動(dòng)、同步發(fā)展，至此，“新型城鎮(zhèn)化”上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，城鎮(zhèn)化理念開(kāi)始由原來(lái)的土地城鎮(zhèn)化向“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的出臺(tái)，標(biāo)志著人的城鎮(zhèn)化理念成為時(shí)代的強(qiáng)音。

人的城鎮(zhèn)化的理論邏輯

（一）從人類歷史發(fā)展的邏輯看，人的城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求

生產(chǎn)力是人類社會(huì)發(fā)展的根本，“人們所達(dá)到的生產(chǎn)力的總和決定著社會(huì)的狀況，始終必須把‘人類的歷史’同工業(yè)和交換的歷史聯(lián)系起來(lái)研究和探討”。城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是“伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程”。在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，人們的發(fā)展價(jià)值、發(fā)展理念也呈現(xiàn)出階段性歷史演進(jìn)特征，城鎮(zhèn)化的的側(cè)重點(diǎn)和核心也隨之發(fā)生變化。在生產(chǎn)力發(fā)展水平較低的歷史階段，得到全社會(huì)普遍認(rèn)同的發(fā)展觀是注重物質(zhì)資料的生產(chǎn)以促進(jìn)物質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，與之相匹配的城鎮(zhèn)化就成為迅速推進(jìn)物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的動(dòng)力源，強(qiáng)調(diào)的是城鎮(zhèn)化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具性價(jià)值，從而形成以土地等生產(chǎn)要素為核心的“物的城鎮(zhèn)化”。在生產(chǎn)力發(fā)展水平較高的歷史階段，得到全社會(huì)普遍認(rèn)同的發(fā)展觀是注重人自身生產(chǎn)力的發(fā)展，與之相匹配的城鎮(zhèn)化理念轉(zhuǎn)向著眼于人的全面發(fā)展，城鎮(zhèn)化不再是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段而是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的，強(qiáng)調(diào)的是城鎮(zhèn)化的終極性價(jià)值，從而形成的是以人自身生產(chǎn)力發(fā)展為起點(diǎn)和終點(diǎn)的“人的城鎮(zhèn)化”?？梢?jiàn)，人的城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力特別是人自身生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。

（二）從馬克思主義哲學(xué)的邏輯看，人的城鎮(zhèn)化是人全面發(fā)展的必然

馬克思主義認(rèn)為，人是社會(huì)活動(dòng)的主體，是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的決定性力量。社會(huì)發(fā)展與人的發(fā)展是兩個(gè)歷史過(guò)程相統(tǒng)一，在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，馬克思將人的發(fā)展分為“人的依賴性階段”、“以物的依賴性為基礎(chǔ)的人的獨(dú)立性階段”和“人的全面而自由發(fā)展階段”，其中人的全面發(fā)展則成為馬克思主義的最高價(jià)值?！按婺谴嬖谥A級(jí)和階級(jí)對(duì)立的資產(chǎn)階級(jí)舊社會(huì)的，將是這樣一個(gè)聯(lián)合體，在那里，每一個(gè)人的自由發(fā)展是一切人自由發(fā)展的條件”。人是城鎮(zhèn)化過(guò)程中主體性和根本性要素，人的全面發(fā)展是人的城鎮(zhèn)化的終極價(jià)值，反過(guò)來(lái)，人的城鎮(zhèn)化也是人的全面發(fā)展的必然。一方面，在注重物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的生存性階段，人的能力的發(fā)展依然是物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的目的，因而人口也是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的重要要素，只不過(guò)其重要性被土地等其他生產(chǎn)要素所遮蓋；另一方面，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化理念造成了物質(zhì)生產(chǎn)力和人的生產(chǎn)力關(guān)系的異化，只有隨著物質(zhì)生產(chǎn)力極大發(fā)展和傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的負(fù)面效應(yīng)凸顯出來(lái)后，人的生產(chǎn)力發(fā)展才逐步得到重視，從而強(qiáng)調(diào)以人為本的人的城鎮(zhèn)化。人的城鎮(zhèn)化從人的全面發(fā)展的本質(zhì)來(lái)看，其必然要求城鎮(zhèn)化更注重保障農(nóng)民的利益、關(guān)注農(nóng)民的情感需求、提高農(nóng)民的能力等來(lái)促進(jìn)人的全面發(fā)展。

（三）從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的邏輯看，人的城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)生活方式的辯證統(tǒng)一

政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的生產(chǎn)關(guān)系是人們?cè)谏a(chǎn)和再生產(chǎn)過(guò)程中的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的社會(huì)關(guān)系。第一個(gè)問(wèn)題是擁有什么？主要是從所有權(quán)的角度分析人與人之間的社會(huì)關(guān)系，即在具體的所有制制度下各經(jīng)濟(jì)利益主體在城鎮(zhèn)化中擁有什么樣的生產(chǎn)資料，這是推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化首先必須厘清的問(wèn)題。第二個(gè)問(wèn)題是從事什么樣的生產(chǎn)（工作）？主要是分析在人的城鎮(zhèn)化過(guò)程中各經(jīng)濟(jì)主體通過(guò)擁有的生產(chǎn)資料或通過(guò)交換具體從事什么樣的工作，特別是農(nóng)民入城后能否從事相對(duì)穩(wěn)定的工作。第三個(gè)問(wèn)題是能得到什么？主要是分析在城鎮(zhèn)化前后各經(jīng)濟(jì)主體獲得的具體社會(huì)產(chǎn)品和收益能否滿足現(xiàn)有生產(chǎn)生活方式下的生活成本開(kāi)支，特別是分析農(nóng)民入城后能否擁有可持續(xù)的收入、其在農(nóng)村擁有的生產(chǎn)資料能否轉(zhuǎn)化為資本等。第四個(gè)問(wèn)題是如何消費(fèi)所獲得的收益？主要是分析在城鎮(zhèn)化中各經(jīng)濟(jì)主體將其獲得的收益在消費(fèi)、積累、投資再生產(chǎn)等方面的安排，特別是農(nóng)民市民化后能否通過(guò)消費(fèi)具有可持續(xù)的收益獲取能力、能否有積累用于資本性的再生產(chǎn)等。以上四個(gè)問(wèn)題實(shí)際就是從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的邏輯來(lái)分析人的城鎮(zhèn)化的四個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題，決定了推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化的順序和層級(jí)。

當(dāng)前推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村土地確權(quán)管理政策落實(shí)緩慢

《2010年中央一號(hào)文件》明確提出“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作”，但目前三權(quán)頒證工作步調(diào)不一，落實(shí)較緩慢。一是農(nóng)村土地確權(quán)登記分屬不同部門。當(dāng)前，農(nóng)村土地確權(quán)至少涉及國(guó)土、農(nóng)業(yè)和林業(yè)三個(gè)部門。國(guó)土資源部門“三權(quán)登證發(fā)證”工作已基本結(jié)束，但農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門的土地、林地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作還在試點(diǎn)。這種多部門確權(quán)、多部門登記的管理必然導(dǎo)致低水平重復(fù)和不必要的浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)信息不準(zhǔn)的情況。二是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不太明確。根據(jù)國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)，“屬于村民小組集體所有的土地應(yīng)由其集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組依法登記并持有土地權(quán)利證書(shū)”，但目前國(guó)土部門土地所有權(quán)大都是確權(quán)到村，并沒(méi)確權(quán)到村民小組。三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地權(quán)的財(cái)產(chǎn)性功能尚未充分體現(xiàn)。村民僅有對(duì)農(nóng)村集體土地和宅基地的使用權(quán)，不利于流轉(zhuǎn)和退出；土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的制度還不健全，對(duì)整家遷出的農(nóng)民退出土地承包權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)收益、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)獲得財(cái)產(chǎn)收益等沒(méi)有健全的制度規(guī)定。

（二）人口戶籍政策改革仍存阻礙

目前，我國(guó)大部分省市都在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度以推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，但這僅是戶籍表面層次的改革，仍存在諸多深層次的矛盾。一是戶籍承載的附加功能太多。由于受法律法規(guī)的制約，附加在戶籍制度之上的勞動(dòng)就業(yè)、失業(yè)救濟(jì)、住房就學(xué)、社會(huì)保障、醫(yī)療保健、優(yōu)撫安置、教育資源配置、生育政策、農(nóng)村土地承包和集體經(jīng)濟(jì)收益分配等相關(guān)政策尚未剝離；一些二元化的城鄉(xiāng)社會(huì)政策“剛性”阻礙著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市。盡管一些部門已經(jīng)把相關(guān)政策調(diào)整列入重要的議事日程，但是，因形成的時(shí)間久，涉及的領(lǐng)域多，涉及面廣，政策性強(qiáng)，需要逐步剝離，協(xié)調(diào)的難度大，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)不現(xiàn)實(shí)。二是農(nóng)民進(jìn)城落戶積極性不高。許多中小城鎮(zhèn)居民身份（戶口）含金量不高，對(duì)外來(lái)務(wù)工人員缺乏吸引力，農(nóng)村居民進(jìn)城落戶的意愿不強(qiáng)。例如，2012年以常住人口計(jì)算廣西的城鎮(zhèn)化率與以戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率相差21.6個(gè)百分點(diǎn)，1011萬(wàn)人居住在城鎮(zhèn)但沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍。

（三）住房保障建設(shè)存在瓶頸

在人的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民要成為市民關(guān)鍵不是解決戶口的問(wèn)題，而是要解決住房的問(wèn)題。一是政府保障性住房惠及面太窄。如廣西作為全國(guó)農(nóng)民工主要輸出地之一，農(nóng)民工總量達(dá)1165萬(wàn)人，其中有近560萬(wàn)新生代農(nóng)民工不可能返回鄉(xiāng)村，而政府提供的公租、廉租房等保障性住房惠及面太窄，農(nóng)民工在城市又因支付能力有限無(wú)法購(gòu)買商品房，只能在城市外圍、城中村等地租房，住房配套條件缺乏保障，總體上呈現(xiàn)“不融入”或“半融入”城市，“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出，很難改變“農(nóng)民”和“農(nóng)民工”的身份。二是用工單位住房改善能力不足。2007年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了用工單位在改善農(nóng)民工居住條件中的主體責(zé)任，但對(duì)于吸納農(nóng)民工比重不斷提升的服務(wù)行業(yè)而言，由于企業(yè)規(guī)模較小，不具備直接提供住房的條件，政府也難以對(duì)其住房補(bǔ)貼發(fā)放進(jìn)行監(jiān)管。而各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)提供的住房基本都是集體宿舍，無(wú)法滿足家庭式居住需求，且園區(qū)多在城市外圍，公共服務(wù)設(shè)施配套不齊全，往往難以提供必要的社會(huì)服務(wù)。

（四）公共服務(wù)能力供需差距大

一是公共就業(yè)服務(wù)能力不足、質(zhì)量不高。在調(diào)查中，65.5%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人員最希望政府在就業(yè)方面提供幫助，但公共就業(yè)服務(wù)能力特別是基層服務(wù)能力遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)和勞動(dòng)者的需要?；鶎庸簿蜆I(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和信息化建設(shè)滯后，沒(méi)有建立起雙向互動(dòng)的就業(yè)信息渠道，農(nóng)民外出就業(yè)存在很大的盲目性、無(wú)序性，造成當(dāng)前“企業(yè)招工難、勞動(dòng)者求職難”的結(jié)構(gòu)性矛盾。二是城市教育設(shè)施和師資結(jié)構(gòu)性短缺。隨著把進(jìn)城農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入公共教育服務(wù)體系政策的落實(shí)，城市義務(wù)教育出現(xiàn)一個(gè)峰值，導(dǎo)致城市教育設(shè)施和師資結(jié)構(gòu)性短缺。與此相反，鄉(xiāng)村學(xué)校生源大幅度減少，師資流失嚴(yán)重。三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口看病難問(wèn)題依然存在。目前，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距依然較大。大中城市醫(yī)療資源較集中，醫(yī)療壓力大，人滿為患；鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院設(shè)施較差，醫(yī)務(wù)人員缺乏，相對(duì)冷清。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口醫(yī)療保險(xiǎn)體系不健全、異地就醫(yī)結(jié)算困難等原因?qū)е碌摹翱床‰y、看病貴”問(wèn)題仍然突出，在一些地方流動(dòng)人口還不能平等享受公共衛(wèi)生服務(wù)，隨遷子女計(jì)劃免疫接種率仍較低。

（五）社會(huì)保障政策惠農(nóng)不夠

一是各類社會(huì)保險(xiǎn)參保率普遍偏低。雖然我國(guó)已出臺(tái)了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，但各省之間社會(huì)保險(xiǎn)政策不統(tǒng)一、信息數(shù)據(jù)不能共享，轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢；城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接辦法2014 年7月1日起已正式實(shí)施，但職工醫(yī)療保險(xiǎn)跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移仍存在困難，不利于農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)就業(yè)，影響了進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保險(xiǎn)參保續(xù)繳積極性。由于現(xiàn)行社會(huì)保障制度主要針對(duì)城鎮(zhèn)原國(guó)有企業(yè)職工設(shè)計(jì)的，繳費(fèi)偏高，企業(yè)和農(nóng)民普遍感到負(fù)擔(dān)太重，農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例偏低。至2014年，廣西全區(qū)農(nóng)民工參加職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)的人數(shù)僅占區(qū)內(nèi)農(nóng)民工總量的4.23%、5.28%、1.88%、11.3%和2.02%。二是農(nóng)民工住房公積金制度落實(shí)不到位。相對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，住房公積金由于數(shù)額較大且有諸多條件限制，進(jìn)城務(wù)工人員大都享受不到住房公積金政策。在調(diào)查中，既使是在城市有較固定的工作單位或在企業(yè)有相對(duì)穩(wěn)定工作的進(jìn)城務(wù)工人員也很少有人繳納住房公積金。

有效推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化的實(shí)踐路徑

（一）盡快完成農(nóng)村土地的確權(quán)頒證工作

各地要盡快落實(shí)《貫徹〈中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)〉的意見(jiàn)》，加快推進(jìn)“四權(quán)”確權(quán)登記頒證工作，免除進(jìn)城農(nóng)民依附在農(nóng)村土地上的后顧之憂。

要建立統(tǒng)一的農(nóng)村地籍信息系統(tǒng)。要整合國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及住建、漁政、海洋等部門的土地管理資源，成立統(tǒng)一的土地確權(quán)登記部門，集中力量開(kāi)展地籍調(diào)查，采用先進(jìn)信息技術(shù)，建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村地籍信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)土地信息資源共享，一步到位確權(quán)到戶到人，而不是確權(quán)到村或者村民小組，向農(nóng)民發(fā)放“四證”—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、宅基地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證、集體收益分配權(quán)證，讓農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地股權(quán)化、房屋物權(quán)化、權(quán)益資產(chǎn)化。

要啟動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。鼓勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡快成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，農(nóng)民把要流轉(zhuǎn)的土地交給中介機(jī)構(gòu)、從中介機(jī)構(gòu)獲取土地出租的收益。政府則加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)村三級(jí)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，制發(fā)全區(qū)統(tǒng)一的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同文本，頒發(fā)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證書(shū)。探索建立進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)本人申請(qǐng)且符合條件的農(nóng)戶，經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審查批準(zhǔn)予以補(bǔ)償，由集體經(jīng)濟(jì)組織出資收儲(chǔ)或流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。

（二）實(shí)行多樣化的城鎮(zhèn)落戶政策

目前，對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市的政策，除了依據(jù)各類城鎮(zhèn)綜合承載力和發(fā)展?jié)摿?，以就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參保年限為基準(zhǔn)條件，因地制宜制定具體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶標(biāo)準(zhǔn)和辦法外，還應(yīng)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行分類，對(duì)不同類型的農(nóng)民給予不同的落戶優(yōu)惠政策，提高農(nóng)民落戶城市的積極性。

允許農(nóng)民身份半轉(zhuǎn)移。對(duì)通過(guò)在城鎮(zhèn)購(gòu)買商品房落戶的進(jìn)城農(nóng)民，在轉(zhuǎn)換成市民身份后，除了保障其享受市民在城鎮(zhèn)的公共服務(wù)外，還應(yīng)允許其繼續(xù)保留在農(nóng)村的一切財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

鼓勵(lì)農(nóng)民身份全轉(zhuǎn)移。對(duì)愿意徹底放棄農(nóng)村土地、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)益的進(jìn)城農(nóng)民，應(yīng)鼓勵(lì)其將農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)居住、社保、就業(yè)等權(quán)益保障，并在政策和資金的扶持上給予優(yōu)惠與傾斜。

善待不轉(zhuǎn)移身份的農(nóng)民。對(duì)未落戶但在城市常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要盡量保障其在城鎮(zhèn)務(wù)工生活期間能享受市民待遇，并通過(guò)政策設(shè)計(jì)鼓勵(lì)、引導(dǎo)其實(shí)現(xiàn)身份的徹底轉(zhuǎn)化。

（三）將解決住房作為新型城鎮(zhèn)化的突破口

農(nóng)民市民化的主要標(biāo)志是戶口，戶口又與住房緊密關(guān)聯(lián)，如果沒(méi)有住房先給戶口，將有可能產(chǎn)生貧民窟。因此，應(yīng)將解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房作為新型城鎮(zhèn)化的突破口，依據(jù)不同的群體制定不同的政策加以解決。

完善進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民住房公積金制度。對(duì)于在城市有較固定的工作單位或在企業(yè)有相對(duì)穩(wěn)定工作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，政府住建部門要完善進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民住房公積金制度，積極督促用人單位為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民繳納住房公積金，積極協(xié)調(diào)幫助進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民落實(shí)公積金住房貸款，使之享受城鎮(zhèn)職工住房公積金貸款購(gòu)房的優(yōu)惠政策。

制定進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民住房?jī)?yōu)惠貸款政策。對(duì)于在城鎮(zhèn)有相對(duì)穩(wěn)定的工作和收入、有一定積蓄、未納入住房公積金制度且有意在城市購(gòu)房的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)住房?jī)?yōu)惠貸款政策，一次性給予每戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭優(yōu)惠貸款20萬(wàn)元左右，用于購(gòu)買城鎮(zhèn)商品住房；由商業(yè)銀行為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供住房貸款，財(cái)政給予貸款利息補(bǔ)貼，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承擔(dān)的購(gòu)房利率低于或基本相當(dāng)于住房公積金貸款利率；中央財(cái)政再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給予地方補(bǔ)貼。

實(shí)施進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民安居行動(dòng)。加強(qiáng)保障性住房分配營(yíng)運(yùn)管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將進(jìn)城落戶而自身又無(wú)能力購(gòu)買住房的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取提供廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等方式，實(shí)施進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民安居行動(dòng)，提高其保障性住房分配入住率，切實(shí)解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房難問(wèn)題。

（四）完善公共服務(wù)及社會(huì)保障政策

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)是“人的無(wú)差別發(fā)展”，著眼于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。因此，要強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)的供給責(zé)任，制定完善進(jìn)城農(nóng)民及其子女落地生根的就業(yè)就學(xué)、社會(huì)保障等方面的政策，讓其在城鎮(zhèn)更好地生活。

制訂完善城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)政策。農(nóng)民要真正在城里過(guò)得好，就業(yè)必須相對(duì)穩(wěn)定。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)本地的實(shí)際，加強(qiáng)基層公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，適當(dāng)增加編制和經(jīng)費(fèi)，加快公共就業(yè)信息化服務(wù)建設(shè)，促進(jìn)勞動(dòng)力供需雙方的有效對(duì)接。對(duì)有就業(yè)要求和培訓(xùn)愿望的農(nóng)村勞動(dòng)力普遍開(kāi)展就業(yè)技能培訓(xùn)，以增強(qiáng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)企業(yè)在崗的農(nóng)民工按照企業(yè)的需求重點(diǎn)開(kāi)展崗位培訓(xùn)和技能提升培訓(xùn)；對(duì)農(nóng)村未繼續(xù)升學(xué)的初高中畢業(yè)生，積極引導(dǎo)進(jìn)入技工學(xué)?；蚵毿⒓蛹寄芘嘤?xùn)。

調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)兼顧的教育布局。針對(duì)目前教育發(fā)展的實(shí)際情況，可借鑒廣西百色平果縣將初高中全部集中到縣城的大教育經(jīng)驗(yàn)，原則上高中教育應(yīng)向縣以上城市集中，根據(jù)城市常住人口數(shù)量調(diào)整優(yōu)化高中教育布局，加快新建、擴(kuò)建、遷建學(xué)校，滿足隨遷子女入學(xué)公辦學(xué)校的需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村中小學(xué)以確保九年制義務(wù)教育和就近入學(xué)為前提，要確保一定數(shù)量的中小學(xué)校，在加強(qiáng)這些學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，其師資可由縣教育局統(tǒng)籌調(diào)配。

建立縣域教師、醫(yī)生輪崗交流制度。要以大縣城發(fā)展戰(zhàn)略為契機(jī)，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的管理機(jī)制，留住好醫(yī)生；統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育的資源配置，推進(jìn)師資流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。要積極推進(jìn)縣域內(nèi)人事制度改革，全縣教師由縣教育局統(tǒng)籌管理，醫(yī)生由縣人民醫(yī)院統(tǒng)籌管理，全縣教師、醫(yī)生統(tǒng)一工資待遇，實(shí)行縣域內(nèi)教師、醫(yī)生輪崗制度，促進(jìn)教育醫(yī)療隊(duì)伍城鄉(xiāng)交流。

建立健全城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度。各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的執(zhí)行力度，嚴(yán)格要求用人單位為員工購(gòu)買養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育、醫(yī)療五險(xiǎn)，并繳納住房公積金。加快建立健全《社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移銜接辦法》，方便農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在省級(jí)行政區(qū)之間流動(dòng)；適當(dāng)降低各類保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例，允許進(jìn)城從事靈活就業(yè)的農(nóng)村居民，包括失業(yè)的農(nóng)民工，可按城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員身份自主選擇參加職工基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。加快整合職工醫(yī)保、居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度，把業(yè)務(wù)經(jīng)辦和管理職能統(tǒng)一到人社部門，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，方便農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)參保及享受待遇。

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中圖分類號(hào)：◆F291

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

基金項(xiàng)目：▲本文屬2014年廣西壯族自治區(qū)黨委2014年重大調(diào)研課題“廣西加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有關(guān)政策措施落實(shí)情況跟蹤研究”階段性研究成果