論法治評(píng)估的立場(chǎng)與類(lèi)型

張 建

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論法治評(píng)估的立場(chǎng)與類(lèi)型

張 建

法治評(píng)估是法治中國(guó)建設(shè)過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，有必要重視法治評(píng)估的類(lèi)型化問(wèn)題。國(guó)家視角中的法治評(píng)估以國(guó)家為本位，重點(diǎn)關(guān)注法治目標(biāo)及法律制度的實(shí)現(xiàn)狀況。社會(huì)立場(chǎng)上的法治評(píng)估從社會(huì)立場(chǎng)出發(fā)，重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)利益的表達(dá)及對(duì)法治建設(shè)的需求。專(zhuān)家視閾中的法治評(píng)估以知識(shí)為中介對(duì)法治建設(shè)進(jìn)行的評(píng)價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注法治建設(shè)現(xiàn)狀與法治理念相互間的差距。法治評(píng)估三種類(lèi)型的區(qū)分與法治評(píng)估實(shí)踐形式并非一一對(duì)應(yīng)，但類(lèi)型化研究有助于法治評(píng)估實(shí)踐的更好推進(jìn)、有助于法治評(píng)估研究的理論化、體系化。

法治評(píng)估；國(guó)家視角；社會(huì)立場(chǎng)；專(zhuān)家視閾

一、問(wèn)題的緣起

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱“改革決定”)指出，要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱“法治決定”)又進(jìn)一步提出，“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系?！薄案母餂Q定”與“法治決定”對(duì)法治建設(shè)成效及法治建設(shè)成效評(píng)價(jià)方式的重視，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的重視和決心，同時(shí)，也“對(duì)全國(guó)范圍的法治評(píng)估提出了總方向”。

其實(shí)，除了上述兩個(gè)文件體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)法治評(píng)估的重視之外，地方各級(jí)政府及各部門(mén)早就開(kāi)始了相關(guān)的法治評(píng)估實(shí)踐，它們既可能是專(zhuān)項(xiàng)的評(píng)估如法院信息化建設(shè)評(píng)估、法治政府評(píng)估，也可能是綜合性的評(píng)估如浙江余杭地區(qū)、上海閔行地區(qū)的法治評(píng)估等；既可能是在省一級(jí)開(kāi)展的評(píng)估如法治湖南評(píng)估，也可能是在地級(jí)市或縣級(jí)市層面開(kāi)展的?？傊?，既有的法治評(píng)估實(shí)踐呈現(xiàn)出多樣化的格局。

更不應(yīng)該被忽略的是，已有的關(guān)于法治評(píng)估的相關(guān)學(xué)術(shù)研究，它們既可能側(cè)重于對(duì)法治評(píng)估實(shí)踐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，或側(cè)重于對(duì)法治評(píng)估理論、原理等進(jìn)行的引介、分析及評(píng)價(jià)等。但無(wú)論重點(diǎn)主題如何，學(xué)術(shù)研究的存在使得法治評(píng)估的理念被逐漸地推廣，并獲得廣泛地認(rèn)可。為此，可以這樣認(rèn)為，當(dāng)下的法治評(píng)估政策、實(shí)踐及研究三者已形成了較好的互動(dòng)關(guān)系和格局。但這并不意味著說(shuō)，當(dāng)下的法治評(píng)估政策、實(shí)踐、研究及三者相互間關(guān)系就已不存在可爭(zhēng)辯、可反思之處，恰恰相反地是，只有在分析及反思之中才能推動(dòng)三者更好地協(xié)調(diào)發(fā)展。法治評(píng)估之所以能被廣泛實(shí)踐并上升為政策，與法治評(píng)估的相關(guān)研究是緊密勾連在一起的，由此也說(shuō)明觀念傳播和理論研究所具有的重要性。

通過(guò)對(duì)當(dāng)前法治評(píng)估研究格局通盤(pán)分析后，發(fā)現(xiàn)它們普遍地忽略了對(duì)法治評(píng)估背后隱而不顯的立場(chǎng)進(jìn)行分析*法治評(píng)估進(jìn)行類(lèi)型化也有相關(guān)研究，如通過(guò)借鑒行政管理理論，錢(qián)弘道認(rèn)為法治評(píng)估可分為實(shí)驗(yàn)主義治理理論話語(yǔ)中的法治評(píng)估與公共行政管理理論話語(yǔ)中的法治評(píng)估；如周尚君認(rèn)為，地方法治評(píng)估有程序型法治、自治型法治及市場(chǎng)型法治三種類(lèi)型。但錢(qián)弘道的分類(lèi)優(yōu)勢(shì)在分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)明晰，弊端在深刻性不夠；周尚君的優(yōu)勢(shì)在符合實(shí)際，弊端在分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)混亂。參見(jiàn)：錢(qián)弘道、杜維超.法治評(píng)估模式辨異.法學(xué)研究2015(6)；周尚君.國(guó)家建設(shè)視角下的地方法治實(shí)驗(yàn).法商研究2013(1)。。所謂立場(chǎng)，實(shí)際上就是一種關(guān)于社會(huì)秩序性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，是一種關(guān)于未來(lái)理想秩序的承諾，恰如鄧正來(lái)在對(duì)“理想圖景”意味著什么予以回答時(shí)所言，“我認(rèn)為，更應(yīng)當(dāng)是一種對(duì)我們就自己應(yīng)當(dāng)生活在什么性質(zhì)社會(huì)秩序之中這個(gè)當(dāng)下問(wèn)題的拷問(wèn)——這顯然也是一種對(duì)特定時(shí)空下的社會(huì)秩序之性質(zhì)的追問(wèn)?！辈煌?chǎng)上的法治評(píng)估所認(rèn)識(shí)到的法治秩序性質(zhì)是不可能一樣的，進(jìn)一步具體而言，它們各自的側(cè)重點(diǎn)、能與不能也都是不可能一樣，進(jìn)而對(duì)不同立場(chǎng)上的法治評(píng)估進(jìn)行類(lèi)型化研究所具有的學(xué)術(shù)意義及實(shí)踐意義就凸顯出來(lái)了。

立基于此，為了回答上述問(wèn)題，本文討論的問(wèn)題主要有：一是，對(duì)國(guó)家視角下的法治評(píng)估、社會(huì)立場(chǎng)上的法治評(píng)估及專(zhuān)家視閾中的法治評(píng)估進(jìn)行類(lèi)型化研究；二是，對(duì)不同視角中的法治評(píng)估背后的立場(chǎng)、能與不能等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行比較分析。

二、國(guó)家視角下的法治評(píng)估

所謂國(guó)家視角，指的是以國(guó)家為本位、從國(guó)家的角度來(lái)看待法治評(píng)估。眾所周知，近現(xiàn)代中國(guó)的轉(zhuǎn)型肇始于鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)，當(dāng)時(shí)的中國(guó)被迫進(jìn)入到世界結(jié)構(gòu)后不得不進(jìn)行改革，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、戊戌變法、辛亥革命，乃至于新中國(guó)的成立、改革開(kāi)放及加入WTO等都可視為為了獲得世界結(jié)構(gòu)的承認(rèn)、為了能從世界結(jié)構(gòu)的邊陲位置走向中心位置而展開(kāi)的種種努力。與西方自發(fā)型、漸進(jìn)型的發(fā)展道路不同的是，為了解決救亡圖存的問(wèn)題，中國(guó)形成了由國(guó)家主導(dǎo)并推進(jìn)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)變革和發(fā)展的模式，蔣立山將其概括為“政府推進(jìn)型”模式并認(rèn)為該模式的一個(gè)主要特點(diǎn)就在于，“要在一個(gè)較短的時(shí)間里，人為地甚至強(qiáng)制性地完成社會(huì)制度的變遷的過(guò)程。”這種強(qiáng)制性的變遷實(shí)際就是先由國(guó)家設(shè)計(jì)一個(gè)總體性的目標(biāo)，再經(jīng)由包括建立政治、法律制度在內(nèi)的各種強(qiáng)制手段去迫使經(jīng)濟(jì)社會(huì)向國(guó)家所預(yù)設(shè)的目標(biāo)邁進(jìn)。

“政府推進(jìn)型”發(fā)展模式對(duì)民族國(guó)家的建立、對(duì)包括法律制度在內(nèi)的各種制度的設(shè)置及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了非常有效的推動(dòng)作用，但不容忽視地是，這種模式本身也蘊(yùn)含著危險(xiǎn)的假設(shè)，即國(guó)家在向預(yù)設(shè)目標(biāo)邁進(jìn)之時(shí)，只要是與國(guó)家總體目標(biāo)不相符合的地方，都是需要予以強(qiáng)制性的變遷。杜贊奇對(duì)這種強(qiáng)制變遷所具有的正當(dāng)性進(jìn)行分析時(shí)就曾指出，“自從20世紀(jì)初發(fā)出現(xiàn)代性的號(hào)召之后，特別是民國(guó)成立之后，其存在的理由越來(lái)越取決于其完成現(xiàn)代化理想的程度?！薄罢七M(jìn)型”發(fā)展模式作為一種基于國(guó)家立場(chǎng)、以國(guó)家為本位的思維方式，隱含的一個(gè)承諾就是通過(guò)強(qiáng)制手段能實(shí)現(xiàn)秩序、富強(qiáng)等目標(biāo)，但過(guò)程和程序本身則有可能被忽略。

某種意義上，可以將法治中國(guó)建設(shè)視為是鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)制度變革現(xiàn)行來(lái)推動(dòng)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)發(fā)展，也是近現(xiàn)代以來(lái)非常緊要的思維方式之一。對(duì)于這點(diǎn)，既可以從戊戌變法時(shí)，希冀通過(guò)政治制度變革來(lái)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的設(shè)想中予以佐證；也可以從上個(gè)世紀(jì)80年代改革開(kāi)放過(guò)程中，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)”“法制要為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航”等口號(hào)中發(fā)現(xiàn)端倪?；蛉缋盍炙?，“應(yīng)當(dāng)根據(jù)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，強(qiáng)化法治權(quán)威和良法善治，完善法律體系，加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，推進(jìn)法治建設(shè)指標(biāo)體系，在加快建設(shè)法治中國(guó)進(jìn)程中推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。”國(guó)家視角中的法制建設(shè)，在不同時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)是不一樣的，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)至2011年，法制建設(shè)的重點(diǎn)和重心主要在于解決法律制度有無(wú)、法律制度是否體系化的問(wèn)題。2011年，隨著時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在十一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上宣布，有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已基本建成，如其所言，“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，總體上解決了有法可依的問(wèn)題，在這種情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問(wèn)題就顯得更為突出、更加緊迫?！边@意味著，法制建設(shè)的重心和重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向法律是否被有效實(shí)施及法律實(shí)施的效果等問(wèn)題。

法律實(shí)施及法律效果是對(duì)法治建設(shè)狀況進(jìn)行的評(píng)價(jià)，但法律實(shí)施及法律效果僅是概念性的，有必要將其進(jìn)行操作化，此時(shí)通過(guò)何種方式將其予以揭示就顯得格外重要，進(jìn)而法治評(píng)估作為一種揭示法制建設(shè)現(xiàn)狀的工具就獲得了重視。在國(guó)家視角中，法治評(píng)估是用來(lái)測(cè)量法治目標(biāo)、法律制度被實(shí)現(xiàn)的情況、法律制度實(shí)施效果如何的工具，通過(guò)法治評(píng)估能發(fā)現(xiàn)法律制度實(shí)現(xiàn)過(guò)程中存在的各類(lèi)問(wèn)題，進(jìn)而能根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)地對(duì)法治目標(biāo)、法律制度的實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整。受到廣泛關(guān)注的“法治湖南”就較為典型地反映了這一邏輯，2010年湖南省委作出了建設(shè)“法治湖南”的決策，隨即又于2011年制定《法治湖南建設(shè)綱要》(以下簡(jiǎn)稱“綱要”)，在“綱要”中提出，“到2020年，地方性法規(guī)規(guī)章更為完備，依法治國(guó)基本方略落實(shí)深入，公共權(quán)力運(yùn)行規(guī)范，公民合法權(quán)益得到切實(shí)尊重和保障，全社會(huì)法治意識(shí)和法律素質(zhì)普遍提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序良好，人民安居樂(lè)業(yè)。”為了推進(jìn)《綱要》預(yù)設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，《綱要》還提出要通過(guò)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全工作機(jī)制及隊(duì)伍建設(shè)等領(lǐng)導(dǎo)和保障機(jī)制來(lái)推進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更為具體的舉措有如，“各級(jí)各部門(mén)要根據(jù)《綱要》提出的要求，結(jié)合實(shí)際，研究制定實(shí)施意見(jiàn)和配套的政策文件。”“建立法治湖南建設(shè)考核評(píng)價(jià)體系，制定考核辦法，將考核情況作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)考核和年度述職報(bào)告的重要內(nèi)容，作為干部提拔使用的重要依據(jù)。”其實(shí)，要是將觀察的視角予以擴(kuò)大，會(huì)發(fā)現(xiàn)地方開(kāi)展的不同類(lèi)型不同層次的法治建設(shè)，如法治政府建設(shè)、法治湖南建設(shè)等都僅僅是國(guó)家法治建設(shè)的一個(gè)運(yùn)行和實(shí)施環(huán)節(jié)，法治評(píng)估是用來(lái)推進(jìn)和保障上一級(jí)的法治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的工具，或如錢(qián)弘道所言，“這種評(píng)估僅關(guān)注權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)法定事項(xiàng)的執(zhí)行情況，是一種權(quán)力體系內(nèi)部的視角。”借助于既有的科層制尤其是科層制內(nèi)的政治人，套用塔洛克的話就是，“在等級(jí)制內(nèi)尋求提升的政治人的目標(biāo)，就是采取領(lǐng)導(dǎo)愿意獎(jiǎng)勵(lì)的做法，而不管領(lǐng)導(dǎo)的主觀態(tài)度如何?！蓖ㄟ^(guò)廣泛地動(dòng)員，國(guó)家(上級(jí)機(jī)構(gòu))能夠迅速地將所欲目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。洞見(jiàn)到這點(diǎn)，就可以解釋為何當(dāng)前地方法治評(píng)估實(shí)踐呈現(xiàn)出如火如荼的狀態(tài)了，為了各級(jí)各部門(mén)都在積極開(kāi)展不同層次不同類(lèi)型的評(píng)估。

需要重視的是，國(guó)家視角中的法治評(píng)估僅僅是一種評(píng)價(jià)工具，它秉持著價(jià)值中立的立場(chǎng)，更多的是圍繞國(guó)家所設(shè)定的目標(biāo)而開(kāi)展工作。更為具體地說(shuō)，即使是作為法治評(píng)估前提的目標(biāo)本身存在合法性、合理性的疑問(wèn)，國(guó)家視角中的法治評(píng)估也是無(wú)法發(fā)現(xiàn)并發(fā)出質(zhì)疑的。對(duì)于這點(diǎn)，可以從很多實(shí)例中得到驗(yàn)證，如最高人民法院2004年提出、2008年試運(yùn)行、2011年正式實(shí)施并與2014年被叫停的案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系(法官績(jī)效考評(píng)制度)，雖然設(shè)置了諸多不合理的目標(biāo)，如調(diào)解率、人民陪審率、上訴率等，這些指標(biāo)的存在使得地方各級(jí)法院及法官更多的是關(guān)心上級(jí)或組織所要求的指標(biāo)是否完成，而在一定程度上忽略了法院本身應(yīng)具有的實(shí)現(xiàn)司法公正、依法裁判的功能，導(dǎo)致法院及法官的行動(dòng)邏輯發(fā)生了很大的扭曲及異化*有關(guān)法官使用的具體的以滿足考核指標(biāo)要求的行動(dòng)策略，及其對(duì)司法公正的扭曲，可參見(jiàn)：張建.指標(biāo)最優(yōu)法官行動(dòng)異化的邏輯及反思.北方法學(xué)，2015(5)；張建，法官績(jī)效考核中人民陪審考核及其悖論.山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(4)。。但是，此時(shí)的案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系由于僅僅是作為一種測(cè)量工具、評(píng)價(jià)方式，它無(wú)法將不合理的目標(biāo)經(jīng)由自身的測(cè)量來(lái)予以揭示和反映，使得不合理的目標(biāo)長(zhǎng)期存在，最后不得不由目標(biāo)的制定者來(lái)決定目標(biāo)的存廢。

總之，國(guó)家視角中的法治評(píng)估由于被國(guó)家(或法治目標(biāo)、法律制度及政策的制定者)所涵攝，本質(zhì)上是一種國(guó)家本位的法治建設(shè)模式，是“政府推進(jìn)型”發(fā)展邏輯的另一種實(shí)踐形式，雖然它能迅速地實(shí)現(xiàn)國(guó)家所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，但卻無(wú)法發(fā)揮自身所具有糾錯(cuò)功能，使得法治建設(shè)過(guò)程中的糾錯(cuò)更多的是寄希望于國(guó)家自身來(lái)發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致法治評(píng)估應(yīng)具有的價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

三、社會(huì)立場(chǎng)上的法治評(píng)估

國(guó)家視角中的法治評(píng)估由于堅(jiān)持內(nèi)在視角，使其本應(yīng)具有的批判功能被削弱了，有必要重視法治評(píng)估本應(yīng)具有批判功能，因?yàn)椤爸挥性谂行运季S內(nèi)核的法治理論中，人才能真正地成為主體?！睘榇耍覀冋J(rèn)為社會(huì)立場(chǎng)上的法治評(píng)估與專(zhuān)家視閾中的法治評(píng)估則有助于法治評(píng)估批判功能的實(shí)現(xiàn)。

所謂社會(huì)立場(chǎng)的法治評(píng)估，指的是以社會(huì)本位、從社會(huì)利益的角度來(lái)看待和推進(jìn)法治評(píng)估。如上文所言，由于中國(guó)的現(xiàn)代化是在“時(shí)空擠壓”的背景下展開(kāi)，需要通過(guò)共時(shí)性方式來(lái)完成西方發(fā)達(dá)國(guó)家歷時(shí)性的任務(wù)，這使得“政府推進(jìn)型”模式大行其道。在此過(guò)程中，社會(huì)(廣意上的社會(huì))成為了國(guó)家形塑的對(duì)象，社會(huì)利益則被普遍地忽略了。如在新中國(guó)前30年，國(guó)家通過(guò)城市的“單位制”與農(nóng)村的“集體制”，使得社會(huì)中的個(gè)體普遍地成為國(guó)家機(jī)器運(yùn)行的一個(gè)環(huán)節(jié)，個(gè)體脫離了母體的國(guó)家就無(wú)法繼續(xù)生存下去，國(guó)家的權(quán)力籠罩著一切。1978年改革開(kāi)放后，雖然在社會(huì)建設(shè)方面國(guó)家逐漸地退讓?zhuān)峁┖畏N產(chǎn)品來(lái)滿足社會(huì)的需要，依然并非是完全基于社會(huì)的要求，而是經(jīng)由國(guó)家的意志來(lái)決定和安排的，如法律制度的制定等。

隨著社會(huì)的逐步發(fā)展，社會(huì)自主性逐漸地生成并成熟起來(lái)。如下方面的變化能使我們觀察到社會(huì)自主性的變化及成熟：一是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得“單位人”開(kāi)始轉(zhuǎn)變成“社會(huì)人”，這意味著，個(gè)體不再像過(guò)去依附于任何行政系統(tǒng)或單位，人的自身利益、自主地位得到了市場(chǎng)的承認(rèn)，人不再需要借助于單位而能以自身的名義開(kāi)展獨(dú)立、平等的社會(huì)交往活動(dòng)。二是，社區(qū)及社會(huì)組織的快速發(fā)展，使得城市中的單位和農(nóng)村中的集體所具有的功能逐漸地削弱，很多功能被社區(qū)及社會(huì)組織所承接，不再由行政系統(tǒng)通過(guò)層層指令的方式開(kāi)展活動(dòng)，如在城市農(nóng)村社區(qū)都比較流動(dòng)的廣場(chǎng)舞活動(dòng)，就是社區(qū)自組織、社會(huì)自主性的一種表現(xiàn)。三是，也是更為緊要的是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及法治觀念、權(quán)利理念的普遍深入，個(gè)體化作為一種社會(huì)現(xiàn)象并獲得承認(rèn)，如貝克所言，“個(gè)體化首先意味著新的生活方式對(duì)工業(yè)社會(huì)的舊生活方式的抽離，其次意味著再嵌入，在此過(guò)程中個(gè)人必須自己生產(chǎn)、上演和聚攏自己的生活經(jīng)歷?！边@使得社會(huì)中的個(gè)體開(kāi)始重新審視個(gè)體與國(guó)家的關(guān)系，個(gè)體不再依賴國(guó)家、不再是國(guó)家運(yùn)行的某個(gè)環(huán)節(jié)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織及個(gè)體化的發(fā)展，對(duì)國(guó)家的功能、對(duì)國(guó)家的法治建設(shè)提出了新的命題，國(guó)家不可能再以推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的程度來(lái)作為自身正當(dāng)性基礎(chǔ)，而必須要通過(guò)法治及程序來(lái)重新構(gòu)造正當(dāng)性，一如季衛(wèi)東所言，“我們必須明確現(xiàn)代法治的本質(zhì)和合理目的，側(cè)重調(diào)整政府權(quán)力與個(gè)人權(quán)利之間的關(guān)系……更多的地強(qiáng)調(diào)手段和過(guò)程的正當(dāng)性，提高善治的‘條件’指標(biāo)而不是簡(jiǎn)單的‘結(jié)果’指標(biāo)。”

社會(huì)立場(chǎng)上的法治評(píng)估，更有著規(guī)范基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)為其存在合理性予以證明。就規(guī)范性而言，我國(guó)《憲法》第35條規(guī)定到我國(guó)公民有言論和出版自由，第41條規(guī)定到我國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，都有提出批評(píng)和建議的權(quán)利。社會(huì)立場(chǎng)的法治評(píng)估，就是一種將公民上述權(quán)利予以具體化和操作化的表現(xiàn)形式。從理論基礎(chǔ)看，社會(huì)契約觀就認(rèn)為國(guó)家的權(quán)力來(lái)源于社會(huì)的讓與，雖然社會(huì)契約觀內(nèi)部存在學(xué)術(shù)分野，如洛克、康德等人認(rèn)為社會(huì)是先于、外在于國(guó)家的，而孟德斯鳩認(rèn)為應(yīng)通過(guò)政治來(lái)界定社會(huì)，但他們有著更為基礎(chǔ)的一致性，即對(duì)國(guó)家專(zhuān)制權(quán)力的反對(duì)。在我國(guó)，為了防止國(guó)家過(guò)分專(zhuān)制并保護(hù)好個(gè)人的各種權(quán)利，我國(guó)則于2004年將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入憲法。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，備受?chē)?guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注的世界治理指數(shù)、世界正義工程法治指數(shù)及香港法治評(píng)估，無(wú)一不是由社會(huì)組織(包括國(guó)際組織)主持并加以推進(jìn)的，如世界治理指數(shù)是由世界銀行發(fā)起的，動(dòng)因則是世界銀行為了能使投資在一個(gè)較好的環(huán)境中進(jìn)行，通過(guò)法治指數(shù)的設(shè)置則能推動(dòng)被投資地區(qū)改善投資環(huán)境；世界正義工程法治指數(shù)則是由美國(guó)律師協(xié)會(huì)前主席紐康姆于2006年創(chuàng)立的名為世界正義工程的非盈利組織加以設(shè)計(jì)的；香港的法治評(píng)估則是在香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)的倡導(dǎo)和贊助下實(shí)現(xiàn)的。

重視社會(huì)立場(chǎng)的法治評(píng)估，就是對(duì)社會(huì)自主性的重視，是一種符合歷史規(guī)律的現(xiàn)象。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的資產(chǎn)階級(jí)在發(fā)展與成熟的過(guò)程中，同樣經(jīng)歷了國(guó)家意志表達(dá)中地位上升的階段，1640年英國(guó)革命、1878年美國(guó)的獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)及1789年的法國(guó)大革命，都是資產(chǎn)階級(jí)為了爭(zhēng)取自身的政治地位而開(kāi)展的革命。其實(shí)，早在中世紀(jì)隨著商人隊(duì)伍的逐步壯大，相同的變革邏輯就已開(kāi)始運(yùn)作了，一如皮雷納所言，“古老的法律(指農(nóng)奴制)想要把自己強(qiáng)加于它已不相適應(yīng)的一種社會(huì)，結(jié)果造成這些不合理和不公平，不可抗拒地引起改革?！薄傲硪环矫妫?dāng)市民階級(jí)轉(zhuǎn)達(dá)起來(lái)，并且憑借人員的眾多而獲得力量的時(shí)候，貴族在他們面前逐步后退以致讓位于他們?！钡谥惺兰o(jì)的變革，都是一種基于具體利益訴求而展開(kāi)的，隨著市民階段的不斷進(jìn)步、法律制度的不斷變革，直到啟蒙運(yùn)動(dòng)之后，資產(chǎn)階級(jí)才開(kāi)始能夠以天賦人權(quán)、社會(huì)契約等理論化的方式來(lái)表達(dá)自身的需求，開(kāi)始全面地介入進(jìn)政治活動(dòng)中并予以制度化，如以投票方式表決的民主制度安排等。西方發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)民主制度運(yùn)作的過(guò)程中，慢慢地發(fā)現(xiàn)多數(shù)民主制度安排具有的缺陷，故而國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的表達(dá)形式也開(kāi)始予以重構(gòu)，“正是出于對(duì)‘以投票為中心’之民主形式的諸多不滿，一種提倡‘以對(duì)話為中心’的所謂‘審議民主’理論應(yīng)運(yùn)而生?！庇缮鐣?huì)組織發(fā)起和推動(dòng)的各種形式的法治評(píng)估，既可以視為是審議民主的一種具體實(shí)踐形式，也應(yīng)看到其本質(zhì)上還是市民社會(huì)表達(dá)自身意志的過(guò)程及要求國(guó)家接受自身意志的訴求表達(dá)形式。

法治評(píng)估之所以能夠承擔(dān)如此重任，在于在法治評(píng)估實(shí)踐的過(guò)程中，評(píng)估的組織者可以將自己的意志、利益隱含于各類(lèi)評(píng)估指標(biāo)中，進(jìn)而通過(guò)一種指標(biāo)化、數(shù)據(jù)化的方式表達(dá)自身的訴求。對(duì)于當(dāng)前不斷越來(lái)越獲得重視的法治評(píng)估實(shí)踐，應(yīng)該要洞見(jiàn)并重視其背后的社會(huì)要素，即使是由國(guó)家來(lái)推進(jìn)的法治評(píng)估，也應(yīng)該顧及到社會(huì)立場(chǎng)上的法治評(píng)估所具有的重要性。從這個(gè)角度看，社會(huì)立場(chǎng)上的法治評(píng)估通過(guò)將社會(huì)的訴求隱含其中并表達(dá)出來(lái)，顯然是有助于緩和國(guó)家與社會(huì)相互間的關(guān)系、有助于推動(dòng)國(guó)家供給與社會(huì)需求匹配的一致性。

僅僅意識(shí)到社會(huì)立場(chǎng)上的法治評(píng)估對(duì)于法治中國(guó)建設(shè)可能的貢獻(xiàn)是不夠的，還應(yīng)注意到其的不能，這應(yīng)該要從它所受制于的外部要素著手加以分析。由于中國(guó)改革開(kāi)放僅有30余年，故而我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)組織還不夠成熟，它們還不能以一種清晰而理論化的形式表達(dá)自己所代表的社會(huì)利益；也由于鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，“救亡壓倒啟蒙”(李澤厚語(yǔ))的歷史事實(shí)，使得我國(guó)公民在思想意識(shí)上還不夠理性，他們有時(shí)可能還會(huì)以極端化的形式表達(dá)自身的訴求，更何況他們有時(shí)對(duì)自身利益的評(píng)判也還不夠理性；更為緊要的是，由于“政府推進(jìn)型”模式中國(guó)家的強(qiáng)勢(shì)地位，使得社會(huì)立場(chǎng)上的法治評(píng)估具有的空間極為有限，或如蔣立山所發(fā)現(xiàn)的那樣，“在近年來(lái)國(guó)內(nèi)涌現(xiàn)的各種法治指數(shù)方案中，以中央和地方黨政部門(mén)為主導(dǎo)、行政化的法治工作考核測(cè)評(píng)構(gòu)成了現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的主基調(diào)?！边@些要素的存在都結(jié)構(gòu)性地限制了社會(huì)立場(chǎng)上法治評(píng)估的推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)。

總之，法治評(píng)估作為改善國(guó)家法治建設(shè)的手段，隨著社會(huì)發(fā)展的不斷成熟、隨著公民思維的不斷理性，社會(huì)立場(chǎng)上的法治評(píng)估所涉獵的范圍必然會(huì)越來(lái)越廣泛、所介入的程度也必然會(huì)越來(lái)越深入。

四、專(zhuān)家視閾中的法治評(píng)估

國(guó)家視角中與社會(huì)立場(chǎng)上的法治評(píng)估在目的及指標(biāo)體系的搭建上有著很大的差別，有時(shí)甚至可能是以相對(duì)沖的形式表現(xiàn)出來(lái)的，故而，有必要在兩者之間尋求一種兩者都能接受的法治評(píng)估模式。

專(zhuān)家視閾中的法治評(píng)估普遍被認(rèn)為可以避免評(píng)估主體既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的情形，因?yàn)榘凑辗ㄖ卫砟顏?lái)說(shuō)，任何人都不應(yīng)該成為自己的裁判。從這個(gè)角度看，國(guó)家視角中的法治評(píng)估由于側(cè)重點(diǎn)在于落實(shí)法治目標(biāo)、法律制度的實(shí)現(xiàn)，使其存在將社會(huì)挾裹進(jìn)去的可能性，容易導(dǎo)致社會(huì)自主性的喪失；社會(huì)立場(chǎng)上的法治評(píng)估由于側(cè)重于社會(huì)利益的表達(dá)，使其存在過(guò)分批評(píng)國(guó)家法治目標(biāo)、法律制度及實(shí)施現(xiàn)狀的可能性，容易導(dǎo)致對(duì)國(guó)家法治秩序的解構(gòu)。由與法治實(shí)施主體及對(duì)象都無(wú)涉的專(zhuān)家來(lái)主導(dǎo)法治評(píng)估，通過(guò)借鑒專(zhuān)家所掌握的專(zhuān)業(yè)知識(shí)來(lái)評(píng)判法治建設(shè)中的得與失，則能有效避免國(guó)家、社會(huì)立場(chǎng)上的法治評(píng)估可能存在的弊端。

有必要交待的是，專(zhuān)家作為法治評(píng)估主體與專(zhuān)家視閾中的法治評(píng)估有著根本性的區(qū)別。對(duì)于這種區(qū)別，可以以有關(guān)政府透明度評(píng)估的類(lèi)型化研究為例來(lái)加以說(shuō)明，張建曾指出，第三方開(kāi)展的評(píng)估有對(duì)政府透明度進(jìn)行的滿意度評(píng)估，以及依照某種價(jià)值理念對(duì)政府透明度進(jìn)行評(píng)估兩種類(lèi)型，兩者的區(qū)別在于“第一種類(lèi)型的第三方評(píng)估以社會(huì)、公民對(duì)政府透明度的認(rèn)知為評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，第三方不過(guò)是利用專(zhuān)業(yè)知識(shí)將相關(guān)信息整理、歸納與類(lèi)型化；第二種類(lèi)型的評(píng)估以第三方組織所設(shè)定的某種價(jià)值作為判斷前提，以政府透明度的實(shí)際狀況作為小前提，而后得出相關(guān)評(píng)估結(jié)論。”這樣的認(rèn)識(shí)，同樣適用于法治評(píng)估類(lèi)型的研究，即使是國(guó)家視角中或社會(huì)立場(chǎng)上的法治評(píng)估也有可能是由專(zhuān)家為代表的第三方予以具體實(shí)施的，這與專(zhuān)家視閾中的法治評(píng)估最為根本的區(qū)分在于評(píng)估是站在何種立場(chǎng)上、體現(xiàn)誰(shuí)的意志。僅意識(shí)到這點(diǎn)還是不夠的，因?yàn)檫@些關(guān)于專(zhuān)家視閾中的法治評(píng)估的認(rèn)識(shí)還停留在皮相層面，有必要進(jìn)一步理解、分析專(zhuān)家在當(dāng)代社會(huì)中為何具有正當(dāng)性。

其實(shí)，當(dāng)代專(zhuān)家與傳統(tǒng)中國(guó)的知識(shí)分子在社會(huì)功能上有一致性的地方。傳統(tǒng)中國(guó)的政治大一統(tǒng)是建立在農(nóng)業(yè)社會(huì)的基礎(chǔ)之上，由于農(nóng)業(yè)社會(huì)無(wú)法提供足夠多的剩余產(chǎn)品來(lái)養(yǎng)活足夠的官僚，從而形成了國(guó)家治理的簡(jiǎn)約型模式。在簡(jiǎn)約型治理模式中，國(guó)家的權(quán)力只延伸至縣級(jí)并只是被動(dòng)地進(jìn)行社會(huì)治理，社會(huì)則是由聯(lián)系微弱甚或是互不往來(lái)的農(nóng)村社會(huì)構(gòu)成，國(guó)家與社會(huì)相互間保持一種微妙的平衡，此時(shí)，國(guó)家如何滿足社會(huì)在秩序生成、糾紛解決等方面的需求就成為一個(gè)問(wèn)題？！以知識(shí)分子為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化而來(lái)的鄉(xiāng)紳等人就成為秩序維系、糾紛解決的重要力量，黃宗智就曾講到，“半官方的糾紛處理制度相應(yīng)于半國(guó)家、辦社會(huì)的中間領(lǐng)域，正是在這里，國(guó)家與社會(huì)展開(kāi)交接與互動(dòng)。”91“只有在第三領(lǐng)域，正式的和非正式的糾紛處理才在幾乎平等的關(guān)系下相互作用?！?10某種意義上，可以將由當(dāng)下由專(zhuān)家主導(dǎo)的法治評(píng)估視為是介于國(guó)家與社會(huì)之間的一種平衡力量，也可以這樣認(rèn)為，只有在專(zhuān)家領(lǐng)域中國(guó)家與社會(huì)才是平等的。但是，有所區(qū)別的是知識(shí)分子為代表的鄉(xiāng)紳扮演的角色所具有的正當(dāng)性是建立在鄉(xiāng)村文化網(wǎng)絡(luò)(杜贊奇語(yǔ))與作為道統(tǒng)的承擔(dān)者(余英時(shí)語(yǔ))的基礎(chǔ)之上，而現(xiàn)代專(zhuān)家系統(tǒng)的正當(dāng)性則是以現(xiàn)代性為基礎(chǔ)。

吉登斯在對(duì)現(xiàn)代性的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行分析時(shí)就指出，現(xiàn)代性與“時(shí)空分離”、“社會(huì)制度的抽離化”及“反思性的制度化”等動(dòng)力機(jī)制緊密關(guān)聯(lián)在一起，前現(xiàn)代社會(huì)的時(shí)間總是與空間位置緊密地勾連在一起，現(xiàn)代社會(huì)的到來(lái)使得時(shí)間與空間越來(lái)越相互分離，在場(chǎng)的東西所具有決定性越來(lái)越被不在場(chǎng)的東西所取代。不在場(chǎng)的東西的決定性的生成，則是通過(guò)社會(huì)制度的抽離化機(jī)制來(lái)加以保證的，象征符號(hào)和專(zhuān)家系統(tǒng)則是社會(huì)制度抽離化機(jī)制的內(nèi)在構(gòu)成要素。象征符號(hào)與專(zhuān)家系統(tǒng)的存在有效地將人們活動(dòng)的時(shí)空半徑大大地予以延展，人們相互間的信任不再是基于特殊信任、人格信任而是成為普遍信任、制度信任。再經(jīng)由反思性的制度化，即不再是由個(gè)體行動(dòng)者以本地經(jīng)驗(yàn)為中介而進(jìn)行反思，而是由“來(lái)自不在場(chǎng)的專(zhuān)家系統(tǒng)以知識(shí)為中介對(duì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行反思性監(jiān)控”。上述動(dòng)力機(jī)制的存在，使得現(xiàn)代化形成了一個(gè)封閉循環(huán)圈。法治評(píng)估作為一種對(duì)法治建設(shè)狀況的評(píng)價(jià)活動(dòng)，以專(zhuān)家的知識(shí)為中介并加以主導(dǎo)法治評(píng)估，不過(guò)是專(zhuān)家系統(tǒng)在法治領(lǐng)域履行反思性監(jiān)控的特殊表現(xiàn)而已。由此可知，無(wú)論是基于歷史延長(zhǎng)線的知識(shí)分子所具有的功能，還是現(xiàn)代性動(dòng)力機(jī)制中的專(zhuān)家系統(tǒng)的作用，這些都為專(zhuān)家視閾中的法治評(píng)估作為法治評(píng)估的一種類(lèi)型具有的正當(dāng)性奠定了基礎(chǔ)。

專(zhuān)家更多的是進(jìn)行理念的生產(chǎn)，法治領(lǐng)域的專(zhuān)家更關(guān)心的法治的理念，這使得專(zhuān)家視閾中的法治評(píng)估可能更關(guān)心法治建設(shè)的現(xiàn)狀與法治理念相互間的差距，當(dāng)然，也由于專(zhuān)家所持有的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、中立的立場(chǎng)和外在視角，使得他們能夠更專(zhuān)業(yè)地、更客觀地評(píng)價(jià)法治建設(shè)中的得與失，更能夠獲得國(guó)家、社會(huì)的認(rèn)同。也由于專(zhuān)家本身所秉持的視角，使得專(zhuān)家視閾中的法治評(píng)估可能存在一些不足，如：一是，專(zhuān)家是從法治理念出發(fā)去看待、分析法治建設(shè)現(xiàn)狀的，這與普通公民從個(gè)人的質(zhì)性感受出發(fā)形成的評(píng)判，兩者相互間可能有差距甚至是沖突。二是，知識(shí)本身所具有的局限性，一如布迪厄所言，“理論謬誤在于把對(duì)實(shí)踐的理論的看法當(dāng)作與實(shí)踐的實(shí)踐關(guān)系，更確切地說(shuō)，是把人們?yōu)榻忉寣?shí)踐而建構(gòu)的模型當(dāng)作實(shí)踐的根由?！睂?zhuān)家在開(kāi)展法治評(píng)估之時(shí)可能會(huì)將有關(guān)法治的理論來(lái)強(qiáng)行套用到法治建設(shè)現(xiàn)狀中并作為評(píng)價(jià)的基準(zhǔn)，而有意無(wú)意地忽略法治建設(shè)本身具有的復(fù)雜性。三是，專(zhuān)家也存在被腐蝕的可能，在現(xiàn)代性社會(huì)中，知識(shí)不僅具有描述功能及批判功能，還具有正當(dāng)性賦予功能。一個(gè)評(píng)價(jià)較高的法治評(píng)估報(bào)告某種程度上能夠用來(lái)證明被評(píng)價(jià)者具有法治建設(shè)的水平。由于在當(dāng)前的時(shí)空背景中，“在一個(gè)‘法治’盛行的時(shí)段中，是否重視法治建設(shè)、是否重視法治建設(shè)效果則成為地方工作是否得力、是否有效的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在地方層面開(kāi)展法治評(píng)估尤其是取得較好的成績(jī)就成為地方自我表現(xiàn)的一種重要手段?！彼?，不僅限于地方層面，其他主體亦有可能通過(guò)腐蝕專(zhuān)家來(lái)為自己量身訂造出一個(gè)好的法治評(píng)估結(jié)果。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家視角中、社會(huì)立場(chǎng)上及專(zhuān)家視閾中的法治評(píng)估，是基于不同的立場(chǎng)及利益進(jìn)行的一種類(lèi)型化研究與表達(dá)，但要說(shuō)明的是，這并不是說(shuō)在法治評(píng)估的具體實(shí)踐中，一定會(huì)存在一一相對(duì)應(yīng)的實(shí)踐，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)總是多變而復(fù)雜的。當(dāng)然，不存在對(duì)應(yīng)關(guān)系并不意味著說(shuō)，有關(guān)法治評(píng)估的立場(chǎng)及類(lèi)型化研究就沒(méi)有意義了，其實(shí)，任何一次法治評(píng)估背后總有一種主導(dǎo)的力量，只不過(guò)由于它們的隱而不顯，使得我們有時(shí)無(wú)法及時(shí)洞穿而已。如此看來(lái)，關(guān)于法治評(píng)估立場(chǎng)及類(lèi)型化的研究，無(wú)疑能為我們提供一個(gè)新的分析工具，從而幫助我們真正促進(jìn)法治評(píng)估實(shí)踐的法治化、科學(xué)化，真正促進(jìn)法治評(píng)估研究的理論化、體系化。

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The Position and Type of Legal Practice Evaluation

Zhang Jian

It is necessary to pay attention to the theory of the type of legal evaluation. The evaluation of rule of law in the perspective of the state is based on the state which focuses on the realization of the rule of law and the legal system. The evaluation of rule of law in the perspective of the society which focuses on the expression of social interests and the needs of the construction of the rule of law. The evaluation of rule of law in the perspective of the expert which focuses on the gap between construction of the ideals of rule of law. The distinction among the three types of rule of law and the rule of law in the form of assessment is not a one-to-one correspondence, but the type research helps to promote the practice of the assessment of rule of law and the theorization and systemization of the research of assessment of the rule of law.

legal evaluation; perspective of state; position of society; perspective of specialist

張建，常州大學(xué)史良法學(xué)院講師，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院博士后。

中國(guó)法學(xué)會(huì)重點(diǎn)委托課題“全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下的地方法治建設(shè)問(wèn)題研究”(CLS(2015)ZDWT10)；中國(guó)法學(xué)會(huì)課題“陪審員制度試點(diǎn)改革狀況實(shí)證研究”(CLS(2015)Y13)。

D902

A

10.3969/j.issn.2095-042X.2016.05.008

2016-08-10；責(zé)任編輯:朱世龍)