論中國(guó)國(guó)家治理能力的現(xiàn)實(shí)困境與提升路徑

和晶 王硯蒙

(昆明醫(yī)科大學(xué) 人文學(xué)院，云南 昆明 650500)

論中國(guó)國(guó)家治理能力的現(xiàn)實(shí)困境與提升路徑

和晶 王硯蒙

(昆明醫(yī)科大學(xué) 人文學(xué)院，云南 昆明 650500)

“國(guó)家能力”與“國(guó)家治理能力”的指向相同，但其內(nèi)涵卻存在細(xì)微的差別。在國(guó)家活動(dòng)的“治理”時(shí)代，國(guó)家治理能力建設(shè)的理念和方式具有特殊的歷史意義。隨著國(guó)際環(huán)境、國(guó)內(nèi)環(huán)境的急劇變化，我國(guó)國(guó)家治理能力面臨空前的挑戰(zhàn)，結(jié)合治理理念及我國(guó)的實(shí)際情況，探討提升我國(guó)國(guó)家治理能力的策略具有非常重要的意義。

國(guó)家能力；國(guó)家治理；能力提升

中國(guó)國(guó)家治理能力是關(guān)系到中華民族偉大復(fù)興和全面建成小康社會(huì)的一個(gè)重大問(wèn)題。隨著地緣政治格局的變遷和中國(guó)社會(huì)的深刻轉(zhuǎn)型，中國(guó)國(guó)家治理能力遭遇外源性風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)生力壓力雙重挑戰(zhàn)。在當(dāng)前中國(guó)改革步入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，如何提升中國(guó)國(guó)家治理能力，優(yōu)化國(guó)家治理績(jī)效，已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)政治實(shí)踐和理論探討不得不面對(duì)的一個(gè)重大問(wèn)題。

一、國(guó)家能力與國(guó)家治理能力的理論釋義

(一)“國(guó)家能力”釋義與國(guó)家能力構(gòu)成

關(guān)于國(guó)家能力的解釋，不同歷史時(shí)期、不同學(xué)派持有不同的觀點(diǎn)。馬克斯·韋伯認(rèn)為，國(guó)家是“壟斷合法暴力和強(qiáng)制機(jī)構(gòu)的統(tǒng)治團(tuán)體……國(guó)家被視為應(yīng)該暴力‘權(quán)利’的唯一的源泉”，國(guó)家能力則是合法使用獨(dú)占性權(quán)力進(jìn)行活動(dòng)的能力；[1]塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，“強(qiáng)大政府就是有能力制衡政治參與和政治制度化的政府”，[2]在其看來(lái)，國(guó)家能力主要指國(guó)家在權(quán)威合理化、結(jié)構(gòu)離異化、大眾參政化方面的能力。衡量政府能力的標(biāo)準(zhǔn)包括制度化、自主性、適應(yīng)性、內(nèi)聚性等；米格代爾認(rèn)為，國(guó)家能力是“國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)國(guó)家的計(jì)劃、政策和行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)其改造社會(huì)目標(biāo)的能力……國(guó)家能力包括滲入社會(huì)的能力、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、提取資源，以及以特定的方式配置資源四大能力”；[3]阿爾蒙德指出，國(guó)家能力“包括建立政治行政領(lǐng)導(dǎo)部門和政府行政機(jī)構(gòu)，他們具有制定政策和在社會(huì)中執(zhí)行政策，特別是維持公共秩序和維護(hù)合法性的能力”。[4]

上述解釋在具有合理性的同時(shí)，也具有一定的局限性。考察“國(guó)家能力”，必須窺探國(guó)家存在與發(fā)展的依據(jù)及條件。首先，是國(guó)家存在與發(fā)展的依據(jù)。國(guó)家的存在與發(fā)展是為了維護(hù)一定地域范圍內(nèi)的人們的各種利益，國(guó)家的存在必須依托于國(guó)家權(quán)力，由此國(guó)家必須加強(qiáng)其合法性建設(shè)；其次，是國(guó)家存在與發(fā)展的條件。國(guó)家要存在和發(fā)展，必須履行好國(guó)家職能，包括國(guó)家機(jī)構(gòu)建設(shè)、國(guó)家對(duì)外事務(wù)管理、國(guó)家對(duì)內(nèi)事務(wù)管理。從某種意義上說(shuō)，國(guó)家能力是國(guó)家職能的外在體現(xiàn)。綜上所述，筆者認(rèn)為，國(guó)家能力是指國(guó)家通過(guò)合法性建設(shè)、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、對(duì)外及對(duì)內(nèi)事務(wù)管理等手段，有效維護(hù)一國(guó)內(nèi)人們的共同利益的能力。

然而，在現(xiàn)實(shí)的國(guó)家活動(dòng)中國(guó)家能力的構(gòu)成如何？斯波克認(rèn)為，國(guó)家能力要素包括主權(quán)完整、穩(wěn)定的行政和軍事控制、忠誠(chéng)的和訓(xùn)練有素的官員、金融資源、部署財(cái)政資源的權(quán)力和組織手段；米格代爾認(rèn)為，國(guó)家能力的要素包括國(guó)家滲透社會(huì)的能力、規(guī)范社會(huì)關(guān)系的能力、汲取資源和適當(dāng)分配使用資源的能力；S.Wang認(rèn)為，國(guó)家能力的要素包括汲取、調(diào)控、合法化、強(qiáng)制能力；布勞蒂甘認(rèn)為，國(guó)家能力的要素包括監(jiān)管、行政、技術(shù)、汲取能力；恩格爾伯特認(rèn)為，國(guó)家能力的要素包括制定和實(shí)施政策來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力、提供良好的治理、市場(chǎng)和有效可靠的機(jī)構(gòu)的能力。因此，國(guó)家能力的基本構(gòu)成要素包括維護(hù)國(guó)家主權(quán)的能力、國(guó)家滲透社會(huì)及合法化的能力、公共權(quán)力機(jī)構(gòu)建設(shè)能力、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力、汲取資源與適當(dāng)分配使用資源的能力、調(diào)控社會(huì)關(guān)系的能力、國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的能力、國(guó)家創(chuàng)新能力等。

(二)“國(guó)家治理能力”釋義

從現(xiàn)代國(guó)家的運(yùn)作過(guò)程看，國(guó)家能力總是在國(guó)與國(guó)之間、國(guó)家與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與公民關(guān)系中加以展開(kāi)的。因此，國(guó)家的管理涉及到許多關(guān)系問(wèn)題。隨著時(shí)代變遷及國(guó)家管理環(huán)境的變化，國(guó)家活動(dòng)方式從“統(tǒng)治”時(shí)代發(fā)展至“管理”時(shí)代，進(jìn)而發(fā)展至“治理”時(shí)代。

在國(guó)家活動(dòng)的“統(tǒng)治”時(shí)代，國(guó)家職能的重心在于維護(hù)國(guó)家主權(quán)完整、通過(guò)強(qiáng)制性手段獲得政權(quán)的合法性，以維護(hù)統(tǒng)治者的權(quán)益；在國(guó)家活動(dòng)的“管理”時(shí)代，國(guó)家職能的重心在于加強(qiáng)政府自身建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、平衡經(jīng)濟(jì)資源分配，以實(shí)現(xiàn)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)利益的提升；在國(guó)家活動(dòng)的“治理”時(shí)代，國(guó)家職能的重心則在于調(diào)控社會(huì)關(guān)系、加強(qiáng)國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)及合作、提升國(guó)家創(chuàng)新能力。因此，在不同的歷史時(shí)期，國(guó)家活動(dòng)的本質(zhì)屬性未發(fā)生變化，但國(guó)家活動(dòng)的形式與重心則發(fā)生了變化。國(guó)家治理能力只不過(guò)是國(guó)家管理能力在新時(shí)代的變遷結(jié)果。

二、“治理”理念下的國(guó)家能力建設(shè)

治理源于在歷史變遷過(guò)程中公共事務(wù)的不斷復(fù)雜化。在農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期，人類的公共事務(wù)較為單一，作為公共管理主體(亦為國(guó)家的載體)——政府的主要職能僅限于保護(hù)好共同體的安全、收取稅賦以使國(guó)家機(jī)器繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)、防治各種自然災(zāi)害、調(diào)解重大社會(huì)矛盾等方面。隨著工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，公共事務(wù)日益復(fù)雜，政府這一“有形的手”開(kāi)始伸向社會(huì)的每個(gè)角落以至出現(xiàn)了“行政國(guó)家”現(xiàn)象。而當(dāng)人類向后工業(yè)社會(huì)邁進(jìn)時(shí)，政府職能的加速度擴(kuò)張使得政府自身難以承受時(shí)代賦予的重任，公共事務(wù)則日漸呈現(xiàn)出“不可治性”。在此背景下，人們?yōu)槲磥?lái)公共利益實(shí)現(xiàn)和維護(hù)設(shè)計(jì)了一條理想道路——治理和善治。

何謂“治理”？庫(kù)伊曼和范·弗利埃特提出，治理是“統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中的公私部門之間以及公私部門各自的內(nèi)部的界線均趨于模糊。治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁……它之所以發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)”[5]；格里·斯托克強(qiáng)調(diào)了關(guān)于治理的五個(gè)論點(diǎn)：其一，治理是指出自政府、但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；其二，治理明確指出在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解答的過(guò)程中存在的界線和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)；其三，治理明確肯定涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴；其四，治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治；其五，治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來(lái)控制和指引；而政府的能力和責(zé)任均在于此。[6]

在治理的框架下，政府不再是與社會(huì)“二元對(duì)立”的，而是與社會(huì)相互融合且二者之間的界限日漸模糊；政府不再是“凌駕于社會(huì)之上并對(duì)社會(huì)發(fā)號(hào)施令”，而是主動(dòng)與社會(huì)建立合作網(wǎng)絡(luò)并與社會(huì)多元主體平等協(xié)商與對(duì)話；政府不再是公共事務(wù)管理的唯一主體，而是多元主體之一；政府不再是全能、包攬一切的，而是必須依賴于社會(huì)力量、與社會(huì)多元主體相互協(xié)作才能解決好公共問(wèn)題。

基于治理的理念，國(guó)家治理能力建設(shè)實(shí)踐中必須實(shí)現(xiàn)觀念轉(zhuǎn)變：第一，改變傳統(tǒng)的政府與社會(huì)“二元論”的思想，將政府與社會(huì)視為一個(gè)利益攸關(guān)的整體；第二，作為國(guó)家的載體——政府必須樹(shù)立與社會(huì)及公民“平等”的思想；第三，主動(dòng)搭建與社會(huì)溝通的平臺(tái)，與社會(huì)展開(kāi)協(xié)商與對(duì)話；第四，積極構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)合作機(jī)制，與社會(huì)多元主體共同解決公共事務(wù)。

三、當(dāng)代背景下我國(guó)國(guó)家治理能力面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

在信息化、經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代背景下，國(guó)家治理能力面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。國(guó)家治理能力不僅要應(yīng)對(duì)國(guó)際環(huán)境變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，還必須對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)變遷帶來(lái)的挑戰(zhàn)給予高度關(guān)注。當(dāng)代背景下國(guó)家治理能力面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)以下方面。

第一，國(guó)際環(huán)境變化對(duì)我國(guó)國(guó)家治理能力的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，資本的對(duì)外擴(kuò)張性對(duì)主權(quán)國(guó)家利益的維護(hù)造成沖擊。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念、活動(dòng)、規(guī)則具有全球化的內(nèi)在傾向，打破國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的原有管制，這將導(dǎo)致國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控被迫弱化。此外，高科技、信息化、全球化使相關(guān)國(guó)際組織對(duì)國(guó)家能力進(jìn)行蠶食。20世紀(jì)以來(lái)，政府間國(guó)際組織廣泛滲透于國(guó)際社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，承擔(dān)了許多原有的國(guó)家功能，在此背景下，國(guó)家需遵守國(guó)際組織制定的國(guó)際規(guī)則，這意味著國(guó)家喪失了部分決策、管理與調(diào)控等權(quán)力；跨國(guó)公司的發(fā)展可能使本國(guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)命脈被其控制；國(guó)際民間組織在全球范圍內(nèi)承擔(dān)了諸多公共事務(wù)，對(duì)國(guó)家治理能力產(chǎn)生了部分替代作用；高信息技術(shù)對(duì)國(guó)家信息安全產(chǎn)生著巨大的威脅，等等。

第二，國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境變化對(duì)我國(guó)國(guó)家治理能力的挑戰(zhàn)。首先，國(guó)家政治治理能力的挑戰(zhàn)。隨著信息化浪潮加劇及國(guó)民政治意識(shí)增強(qiáng)，我國(guó)民眾政治參與空前膨脹，政治體系的壓力不斷增大，政府與社會(huì)之間的張力日益增強(qiáng)。其次，國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理能力的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化過(guò)程中，我國(guó)的主要經(jīng)濟(jì)變遷是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，在此過(guò)程中，政府職能的定位和履行遇到了較大挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還存在國(guó)有企業(yè)虧損、通貨膨脹、分配不公等難題；再次，國(guó)家社會(huì)治理能力的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)形勢(shì)表現(xiàn)為城市化進(jìn)程的加快、社會(huì)期望的增強(qiáng)、社會(huì)流動(dòng)的增多、社會(huì)參與的上升、價(jià)值觀念的變異等。我國(guó)國(guó)家社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)包括城市膨脹、人口老齡化、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等。

四、中國(guó)國(guó)家治理能力的強(qiáng)化思路

“國(guó)家能力”與“國(guó)家治理能力”指向的范圍相一致，但在國(guó)家活動(dòng)側(cè)重點(diǎn)、觀念、行為方式上卻有不同。在國(guó)家活動(dòng)的“治理”時(shí)代，國(guó)家職能的重心在于調(diào)控社會(huì)關(guān)系、加強(qiáng)國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)及合作、提升國(guó)家創(chuàng)新能力，然而，這并不意味著國(guó)家活動(dòng)其它職能的消失。在當(dāng)代背景下，我國(guó)國(guó)家治理能力遇到空前的挑戰(zhàn)，國(guó)際環(huán)境方面面臨著經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)主權(quán)國(guó)家利益的沖擊、國(guó)際組織對(duì)國(guó)家職能的部分替代；國(guó)內(nèi)環(huán)境方面則面臨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?；趯?duì)“治理”理念的闡釋以及對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的分析，筆者認(rèn)為提升我國(guó)國(guó)家治理能力的基本思路如下。

第一，實(shí)現(xiàn)觀念變革是提升我國(guó)國(guó)家治理能力的重要前提。首先，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，我國(guó)應(yīng)樹(shù)立全球意識(shí)，在國(guó)家治理能力建設(shè)中應(yīng)從國(guó)內(nèi)視野轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際視野，從封閉的心態(tài)轉(zhuǎn)向開(kāi)放的心態(tài)，積極主動(dòng)地走向國(guó)際舞臺(tái)、參與國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)、參與國(guó)際規(guī)則的制定；其次，在國(guó)家活動(dòng)的治理時(shí)代，我國(guó)政府應(yīng)樹(shù)立“政府-社會(huì)”一體、平等、合作的觀念，主動(dòng)與社會(huì)建立合作網(wǎng)絡(luò)、搭建協(xié)商平臺(tái)，采用商議民主的形式真正地增強(qiáng)與社會(huì)的溝通，在溝通中合作解決公共事務(wù)、在溝通中化解矛盾和沖突；再次，隨著公共問(wèn)題日益復(fù)雜，我國(guó)國(guó)家治理能力應(yīng)該不斷增強(qiáng)，人們對(duì)國(guó)家治理能力的要求日漸增強(qiáng)，因此政府應(yīng)高度重視。

第二，調(diào)整國(guó)家行為是提升我國(guó)治理能力的關(guān)鍵。主要策略如下：其一，在應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)方面，我國(guó)政府應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際間合作和聯(lián)盟關(guān)系，積極參與區(qū)域發(fā)展規(guī)則、全球發(fā)展規(guī)則的制定，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際上的影響力；其二，在應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)政治環(huán)境變化挑戰(zhàn)方面，我國(guó)政府一方面要拓展民眾的政治參與渠道、整治行政浪費(fèi)和腐敗行為；另一方面也要維護(hù)中央政府權(quán)威，作為國(guó)家的重要載體，中央政府有責(zé)任推進(jìn)民主政治建設(shè)，但同時(shí)也要維護(hù)自身權(quán)威，以利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及社會(huì)秩序維護(hù)；其三，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)從資源直接配置中退出，讓市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮更深刻、更全面的作用，政府的責(zé)任在于提供公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、完善的市場(chǎng)法律法規(guī)、有效的監(jiān)督管理等；其四，增進(jìn)與社會(huì)的合作治理。在社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜的背景下，僅憑政府的力量已難以解決好所有的社會(huì)事務(wù)，政府應(yīng)與社會(huì)結(jié)盟，最大限度地整合社會(huì)資源，在合作中促進(jìn)共贏。政府應(yīng)合理整合非政府組織、非營(yíng)利組織、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人等多方面資源，增進(jìn)與社會(huì)的協(xié)作，提高對(duì)各類社會(huì)公共事務(wù)的治理能力；其五，加強(qiáng)自身建設(shè)。一方面政府應(yīng)提升自身解決公共事務(wù)的實(shí)力、提升自身的服務(wù)與廉潔形象；另一方面政府應(yīng)加強(qiáng)與民眾的溝通與聯(lián)系，將民眾的處境和利益視為首要考慮的議題。

第三，增強(qiáng)國(guó)家創(chuàng)新能力是提升我國(guó)國(guó)家治理能力的根本。國(guó)家創(chuàng)新能力主要包括技術(shù)創(chuàng)新能力、管理創(chuàng)新能力與制度創(chuàng)新能力。首先，技術(shù)創(chuàng)新的貢獻(xiàn)。透過(guò)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史來(lái)看，每次世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后都將引起一次技術(shù)革命，而且世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的損失也需要技術(shù)革命、科技創(chuàng)新帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)挽救。人類的經(jīng)濟(jì)飛躍無(wú)不是伴隨著科技創(chuàng)新而實(shí)現(xiàn)的；其次，管理創(chuàng)新的貢獻(xiàn)。如公司制的出現(xiàn)促進(jìn)了世界經(jīng)濟(jì)的巨大發(fā)展，甚至有人將之視為比科技發(fā)明還更偉大的一種發(fā)明；再次，制度創(chuàng)新的貢獻(xiàn)。制度影響著一國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等的發(fā)展，有效的制度能提升公平和效率，無(wú)效的制度則阻礙著公平和效率。因此，技術(shù)、管理、制度的創(chuàng)新影響著一國(guó)的國(guó)家治理能力及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在國(guó)內(nèi)外環(huán)境帶來(lái)的挑戰(zhàn)日益增大的背景下，我國(guó)應(yīng)增強(qiáng)國(guó)家創(chuàng)新能力。我國(guó)政府一方面要?jiǎng)?chuàng)造有利于創(chuàng)新的優(yōu)良社會(huì)氛圍；另一方面要注重創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)和激勵(lì)，培養(yǎng)人才、留住人才，通過(guò)創(chuàng)新型人才帶動(dòng)創(chuàng)新實(shí)踐，增強(qiáng)國(guó)家創(chuàng)新能力，最終為提升我國(guó)國(guó)家治理能力服務(wù)。

[1](德)馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)[M].林榮遠(yuǎn)，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館,1997.

[2](美)塞繆爾·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華,等，譯.上海：三聯(lián)書(shū)店,1989.

[3](美)喬爾·S·米格代爾.強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家[M].張長(zhǎng)東,等,譯.南京：江蘇人民出版社,2009.

[4](美)G.A.阿爾蒙德,G.B.鮑威爾.比較政治學(xué):體系、過(guò)程和政策[M].曹沛霖,等,譯.上海:上海譯文出版社,1987.

[5]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

責(zé)任編輯 胡號(hào)寰 E-mail:huhaohuan2@126.com

2016-06-22

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(15YJC810015)

和晶(1979-)，女，云南麗江人，講師，主要從事政治研究。

D63-3

A

1673-1395 (2016)12-0045-03