“深改組”800天

張向東+余寒

2013年11月，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，這份文件宣布中國將啟動經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明體制、黨的建設(shè)制度、軍隊和國防等七大改革領(lǐng)域的全面深化改革。

除了對這七大領(lǐng)域具體的改革布局外，文件決定，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負責改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。

人們后來把這個全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組簡稱為“中央深改組”。2014年1月22日，中央深改組第一次會議向外界展示了這個機構(gòu)的面貌，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平擔任組長，三位副組長分別為李克強、劉云山、張高麗。這種由四名中央政治局常委擔綱的超高規(guī)格人員配置，出乎不少人的預(yù)料。

根據(jù)具體的改革領(lǐng)域，中央深改組下設(shè)經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革、民主法制領(lǐng)域改革、文化體制改革、社會體制改革、黨的建設(shè)制度改革、紀律檢查體制改革6個專項小組，并成立了專門的辦事機構(gòu)深改辦，設(shè)在中央政策研究室。

中央政治局委員、中央政策研究室主任王滬寧擔任深改組秘書長兼深改辦主任，原國家發(fā)改委副主任穆虹和中央政策研究室副主任潘盛洲擔任深改辦副主任，中央和國務(wù)院各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)幾乎全部進入深改組。中央深改組成立不到半年，各省、直轄市和自治區(qū)分別成立對應(yīng)的省級深改組，其人員配置也均仿照中央深改組“頂格配置”。

以此，中央深改組搭建起來了一個囊括幾乎中央和地方所有政府職能部門的改革核心機構(gòu)。在中國延續(xù)數(shù)十年的改革歷程中，這是第一次出現(xiàn)。

中央深改組組長習近平說，“全面深化改革，全面者，就是要統(tǒng)籌推進各領(lǐng)域改革”，“這項工程極為宏大，零敲碎打的調(diào)整不行，碎片化修補也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進，是各領(lǐng)域改革和改進的聯(lián)動和集成”，“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。

改革措施：數(shù)量、頻率、力度多年未見

最開始，外界對中央深改組這個設(shè)計中國未來改革方略的頂層機構(gòu)并不熟悉，但卻不斷感受到“深化改革”對這個國家的政治經(jīng)濟社會等全方位的沖擊。人們感覺到，這個頂層機構(gòu)部署的改革措施的數(shù)量、頻率和力度似乎都是多年未見。

從2013年11月中央深改組成立至今，過去800多天里，中央深改組召開21次會議，審議109份文件，平均每月召開一次會議，平均每次會議審議文件超過5項。

中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱曾表示，通過一場系統(tǒng)性的改革，中央深改組組長習近平將重塑中共的執(zhí)政形象、重建中國的官場、重構(gòu)中國的秩序、重構(gòu)中國的價值、重構(gòu)中國的發(fā)展方式。

中央深改組成立不到三年時間里審議的109份文件，除第一次會議的6項內(nèi)容是關(guān)于中央深改組自身工作規(guī)則和機構(gòu)設(shè)置及分工外，剩下的103份文件分別涉及了司法、央企負責人薪酬制度、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、自貿(mào)區(qū)、足球改革、全面創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境、價格機制等諸多方面。而這正是新一屆領(lǐng)導(dǎo)核心確定的經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)“五位一體”協(xié)調(diào)推進改革的具體表征。

2014年10月27日，在中央深改組第六次會議上，習近平稱，黨的十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，與黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革的決定形成了姊妹篇。 他進一步指出，“全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革。目前改革已經(jīng)進入深水區(qū)，各種利益關(guān)系盤根錯節(jié)，需要啃‘硬骨頭?！薄耙愿母锿七M法治，以法治保障改革”，是中央深改組改造中國體制肌理的核心所在。從某種角度看，改革與法治，對于中國的意義，就猶如新動能和舊動能之于GDP。

2016年2月23日下午，中央深改組召開第二十一次會議，這次會議一共聽取了10個有關(guān)改革推進落實情況匯報，這個改革的方面涉及生態(tài)文明體制改革、司法體制改革、黨紀檢查體制等諸多方面，既有中央政府層面的匯報，又有上海、湖北等地方改革試點層面的匯報。

按照此前中央深改組開會規(guī)律，這應(yīng)該是2016年兩會開始前的最后一次中央深改組會議。而一次會議聽取10個不同方面的匯報，其對改革措施推進落實的緊湊和高效程度令人驚訝，但這正是中央深改組試圖向改革參與者和執(zhí)行者傳遞的信號。

改革過程：不斷修正和完善

國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部首席經(jīng)濟師祝寶良粗略計算過，從十八屆三中全會到、四中、五中全會，頂層設(shè)計的改革事項大概有五六百項。他說，“按照公開的信息，目前差不多已經(jīng)有一半左右的改革文件都落下去了。但還有的改革仍停留在文件層面，沒有落實下去，中央深改組的改革文件究竟誰來落實？”

市場已經(jīng)迫不及待地等待著改革的實際落地。神州租車副總裁臧中堂說，改革對市場環(huán)境的改善不言而喻，它有時候能決定企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展。

他以斷斷續(xù)續(xù)推進了近10年的公車改革為例說，直到2014年7月，中辦和國辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面推進公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》和《中央和國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》兩份文件，公車改革才真正開始落地推進。文件稱，取消公車后，由87家社會化車輛租賃機構(gòu)提供服務(wù)。

2015年年底，中央車改辦進一步明確，中央企事業(yè)單位車改方案已基本成熟，會在年內(nèi)印發(fā)并對社會公布，并爭取到2016年底基本完成中央企事業(yè)單位車改工作。這份時間表意味著，中央和國家機關(guān)部門所屬的各級事業(yè)單位1萬家左右，國資委管理的中央企業(yè)100多家，還有數(shù)十家中央金融企業(yè)及各部委管理的中央企業(yè)，都將在2016年年底前完成公車改革。

神州租車這項改革已經(jīng)期待多年，并在過去的兩年間感受到了改革釋放的紅利。公車改革開始后，神州租車作為社會服務(wù)提供方進入了中央國家機關(guān)采購名單，目前已經(jīng)為數(shù)個部委和包括中國煙草集團在內(nèi)的數(shù)家央企提供用車服務(wù)。臧中堂最引以為傲的是2015年世界會聯(lián)網(wǎng)大會，神州租車通過浙江當?shù)氐囊患衣眯猩?，進入了這場高級別會議的政府用車服務(wù)。

但市場仍在期待改革的進一步發(fā)力。中國汽車租賃協(xié)會的人士說，公車改革在實際操作過程中，還有很多地方有待完善。這位人士抱怨稱，相關(guān)政府部門在用車服務(wù)招標時，提出的條件比較苛刻，比如，價格要低于市場價格15%左右，但要求的服務(wù)內(nèi)容卻比普通的高出很多。這實際上打擊了那些試圖參與公車改革的公司的積極性。但上述人士依然對改革報以信心和熱情，他說，“政府需要吸引社會服務(wù)進來，也需要遵照基本的市場規(guī)律。不過，也可能改革剛剛開始，頂層設(shè)計在具體操作層面往往需要不斷修正和完善”。

類似的案例時有發(fā)生。在湖北省襄陽市，襄陽建投董事長陳敬東前不久接到了一份來自財政部、國土部、銀監(jiān)會等四部委的文件，這份文件的名字為《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，而四年前陳敬東收到同樣是四部委發(fā)布文件則是《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》。兩字之差，意味著諸多向襄陽建投這樣的公司需要重新處理或改掉已經(jīng)執(zhí)行四年的土地融資政策，甚至還要實現(xiàn)人員的剝離和轉(zhuǎn)換。

陳敬東說，兩份文件出臺有不同的背景和目的，這些年《預(yù)算法》修訂，城市融資平臺公司的各項改革不斷推進，需要新的文件，需要有符合改革進程和相關(guān)法律法規(guī)的新措施把舊的東西拉回到更規(guī)范更健康的軌道上來，這就是改革。

國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部首席經(jīng)濟師祝寶良，則抱怨具體執(zhí)行層面對改革的推進不力。他說，“中央深改組在頂層政策設(shè)計方面沒問題，現(xiàn)在的問題在執(zhí)行層面?！?/p>

陳敬東認為，改革的實際落地的確需要時間。他說，“不是地方不作為，是按照新的改革要求，需要做的工作更多了。我們地方執(zhí)行部門以前沒有太多經(jīng)驗，按照新的規(guī)則辦事，適應(yīng)改革和推進改革都需要一個過程。這的確可能會在一定程度上影響改革紅利的釋放。”

改革挑戰(zhàn)：截然不同、甚至對峙的情緒

有的改革則不能操之過急，比如金融領(lǐng)域改革。祝寶良說，金融改革涉及很多方面，金融監(jiān)管、金融主體、金融市場等等，要改革都需要同步推進的，這些年大家對金融改革呼吁很多，但單個一項改革都需要多方面的改革做配合。過于強調(diào)單方面改革突破，就容易出現(xiàn)先邁出一步，發(fā)現(xiàn)不行，再退回來的現(xiàn)象。這不是改革回頭，而是改革要協(xié)調(diào)推進。改革會不斷涉及到互相之間的協(xié)調(diào)問題。

改革甫一開始，爭議的場景就隨之出現(xiàn)。它備受期待，但也可能在被改革群體那里遭遇抵制。

在中國鋼鐵行業(yè)，自2015年底，一輪以去產(chǎn)能為核心的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革開始后，陜西漢鋼、唐山松鋼、鞍鋼聯(lián)眾不銹等企業(yè)先后宣布實施停產(chǎn)、熄火或者降薪待崗等措施，結(jié)果馬上引發(fā)職工的強烈反彈。這些辛苦工作了幾乎大半輩子的鋼鐵工人們，無法接受改革對自身利益和情感上帶來的沖擊。

但鋼鐵去產(chǎn)能改革卻給找鋼網(wǎng)這樣的新崛起的產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)公司帶來了機會，它們期待著改革的推進，期待著改革中的商業(yè)機會。在很多鋼廠都在為鋼材銷售愁眉不展的時候，找鋼網(wǎng)2015年銷售了3200萬噸鋼材，交易額超過了750億。它們希望能夠抓住去產(chǎn)能的機會，變革延續(xù)了十多年的鋼鐵流通貿(mào)易模式，助力這個困難重重的產(chǎn)能過剩行業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

這種截然不同、甚至充滿對峙的情緒在改革推進時，在諸多細小的角落陸續(xù)出現(xiàn)。這是改革在新舊利益前面的遭遇。它會不斷轉(zhuǎn)過身，考驗改革的決心和制度設(shè)計。這是中國改革在十三五期間乃至未來，必須跨越的一道門檻。

看起來，負責改革頂層設(shè)計的核心決策層清晰地知曉改革將要面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。在2016年2月23日下午召開的中央深改組召開第二十一次會議上，習近平表示，全面深化改革是系統(tǒng)工程，頭緒多，任務(wù)重，上來就必須有氣勢，先集中力量把主要改革舉措推出來，然后集中力量一項一項抓好落實。

這次會議評價黨的十八屆三中全會以來的改革成績說，改革舉措出臺的數(shù)量之多、力度之大前所未有，抓落實的任務(wù)之重、壓力之大也前所未有?？偟目矗母锫鋵嵤呛玫?，已經(jīng)出臺的改革舉措大多已進入落實階段，有些改革舉措已經(jīng)落了地、扎了根、開了花，有些在地方和部門形成了細化實化的制度安排，有些通過試點探索總結(jié)出了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。

習近平在2015年2月召開的深改組第十次會議上曾經(jīng)這樣說，在法治下推進改革、在改革中完善法治，突出重點，對準焦距，找準穴位，擊中要害，推出一批能叫得響、立得住、群眾認可的硬招實招，處理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的關(guān)系，突破“中梗阻”，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感。

摘自2016年2月27日《經(jīng)濟觀察報》