經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)遠(yuǎn)郊村宅基地退出：農(nóng)民意愿、影響因素及相關(guān)建議
——以宅基地零星退出與貨幣補(bǔ)償為視角

張昕

（合肥師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽合肥，230061）

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)遠(yuǎn)郊村宅基地退出：農(nóng)民意愿、影響因素及相關(guān)建議
——以宅基地零星退出與貨幣補(bǔ)償為視角

張昕

（合肥師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽合肥，230061）

為解決城市發(fā)展用地不足及有效利用農(nóng)村建設(shè)用地，不少地方政府積極探索與推進(jìn)宅基地退出工作。農(nóng)民是否自愿退出宅基地是該政策成功的關(guān)鍵之一。實(shí)踐調(diào)查得出，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)遠(yuǎn)郊農(nóng)村農(nóng)民宅基地退出意愿不高。影響宅基地退出的因素主要包括：半工半農(nóng)的生產(chǎn)生活方式、補(bǔ)償高低、傳統(tǒng)觀念及對(duì)祖宅的感情因素、未來生活成本及社會(huì)保障因素等。由于目前大部分農(nóng)民尤其是遠(yuǎn)郊農(nóng)民對(duì)土地還有一定的依賴性，大規(guī)模退出宅基地的條件尚不成熟。建議在做好確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，推行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，建立合理的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，穩(wěn)步推行宅基地的退出。

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)；遠(yuǎn)郊村；宅基地；退出意愿；影響因素

一、問題的提出

隨著城市化的快速發(fā)展，城市建設(shè)用地指標(biāo)緊缺已成為制約各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。在保障耕地紅線不被突破的情況下，為獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需指標(biāo)，國家有關(guān)部門及地方政府積極探索相關(guān)解決對(duì)策。國土資源部2005年頒發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》，并從2006年開始在天津、安徽等省展開了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。該政策可以在一定程度上解決城市建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的問題，但其實(shí)施也存在一定的問題。為取得規(guī)模效益，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤比較偏向于整村搬遷，如《山東省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施管理暫行辦法（試行）》就規(guī)定：“拆舊區(qū)選點(diǎn)以居民點(diǎn)整體搬遷、集中連片整理為主”，但在實(shí)踐中難免出現(xiàn)不尊重農(nóng)民意愿、迫使農(nóng)民上樓的急功近利行為。［1］為了充分尊重農(nóng)民的意愿，避免整村拆遷中出現(xiàn)的矛盾，各地積極探索農(nóng)民主動(dòng)退出宅基地的機(jī)制。2010年陜西省出臺(tái)了《關(guān)于舉家進(jìn)城落戶農(nóng)村居民退出宅基地承包地實(shí)施辦法》，規(guī)定農(nóng)民自愿退出的宅基地，每畝可給予10-25萬元的補(bǔ)償。其后，江蘇南京市、安徽寧國市、福建晉江市、重慶墊江縣等地也先后出臺(tái)了宅基地退出補(bǔ)償政策。與此同時(shí)，宅基地退出也逐漸成為學(xué)界探討的一個(gè)熱點(diǎn)問題。筆者在中國知網(wǎng)以“宅基地退出”為篇名搜索2007年至2015年的文章共有204篇，其中2011年以前每年不到10篇文章，2013年后該數(shù)字呈數(shù)倍增長之勢(shì)。從國家層面來說，宅基地退出機(jī)制也開始進(jìn)入決策層籌劃并建設(shè)階段。2015年1月和11月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳先后聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》及《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，明確提出探索宅基地有償退出機(jī)制。宅基地退出機(jī)制的建立大有在全國范圍內(nèi)呼之欲出之勢(shì)。

然而，宅基地退出是農(nóng)民主動(dòng)放棄宅基地，農(nóng)民退出宅基地的意愿如何直接關(guān)系到該政策的成效。值得一提的是，由于宅基地退出補(bǔ)償模式的不同，其對(duì)農(nóng)民退出意愿影響較大。目前學(xué)界對(duì)宅基地退出模式有哪些，尚有不同的認(rèn)識(shí)。如有人總結(jié)宅基地退出模式有成都溫江“雙放棄”模式、浙江嘉興“兩分兩換”模式、重慶九龍坡“雙交換”模式和天津華明鎮(zhèn)“宅基地?fù)Q房”模式等。［2］補(bǔ)償模式不同，對(duì)不同需要的農(nóng)民退出意愿顯然會(huì)有直接影響。但以上各補(bǔ)償模式仍然是各地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過程中所進(jìn)行的相關(guān)探索，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)性。在沒有政府主導(dǎo)情況下，了解農(nóng)民退出宅基地的意愿，對(duì)現(xiàn)在是否適合全面建立宅基地退出機(jī)制及如何建立有一定的參考價(jià)值。故調(diào)研組選擇經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的遠(yuǎn)郊農(nóng)村來了解農(nóng)民宅基地退出的意愿并進(jìn)行相關(guān)分析。鑒于調(diào)研地區(qū)尚沒有制定宅基地退出補(bǔ)償政策，調(diào)研組主要研究在宅基地零星退出及貨幣補(bǔ)償?shù)那闆r下農(nóng)民的退出意愿，希望為宅基地退出機(jī)制的建立提供一定的參考。

二、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)遠(yuǎn)郊村農(nóng)民退出宅基地的意愿及主要影響因素

（一）調(diào)查情況簡介

2014年10月，調(diào)查組選擇了安徽省亳州市譙城區(qū)、渦陽縣及利辛縣等共六個(gè)村莊進(jìn)行調(diào)研。眾姓村、王樓村位于譙城區(qū)及渦陽縣交界處，距離亳州市城區(qū)約35公里；修莊、小鄧莊位于渦陽縣城約西北25公里；彭莊、陳寨距離利辛縣城西北約30公里。幾村農(nóng)民收入除了種地以外，主要靠外出務(wù)工收入，沒有特色經(jīng)濟(jì)，屬于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的邊遠(yuǎn)農(nóng)村。這幾個(gè)村莊可謂中國多數(shù)農(nóng)村的縮影，大部分青壯年外出務(wù)工，多數(shù)家庭只有老人與兒童留守。調(diào)研組采取問卷調(diào)查與實(shí)地訪談的方法，以戶為單位共發(fā)放問卷120份，回收109份，有效問卷107份，有效率為89%。

在問卷調(diào)查的對(duì)象中，男性占64%，女性占36%；其中小學(xué)以下文化占32%，初中文化占61%，高中文化占7%；家庭中有人在外務(wù)工的約79.4%，其中舉家外出務(wù)工的約28.3%；家庭收入以種地為主的占43%，以打工為主的占30%，另有27%的家庭認(rèn)為收入中種地收入與打工收入相差不多；占有一處宅基地的約為82%，兩處的為17%，占有三處的1%；取得宅基地證書的有53%，沒有取得證書的有10%，還有37%的調(diào)查對(duì)象不清楚有沒有取得證書；宅基地閑置的有31%；宅基地閑置的原因中，有兩處以上宅基地的占12%，家人外出打工的占56%，已在城市買房居住的占6%，其他原因占26%。在問及給予一定補(bǔ)償情況下，愿不愿意退出宅基地時(shí)，只有約16.8%的農(nóng)民回答愿意，顯然農(nóng)民退出宅基地的意愿總體較低。

（二）宅基地退出的主要影響因素

影響農(nóng)民退出宅基地的因素較多，如宅基地退出補(bǔ)償模式、對(duì)土地的依賴程度甚至調(diào)研對(duì)象的年齡、文化程度等對(duì)宅基地退出均有一定的影響。由于宅基地是以戶的名義分配與使用，農(nóng)民也主要從宅基地退出對(duì)家庭的影響來考慮是否退出，故調(diào)研組以戶為單位進(jìn)行問卷調(diào)查與訪談。影響農(nóng)民宅基地退出意愿的因素主要有：

1.農(nóng)民“兩棲”式生產(chǎn)生活方式

安徽省是勞動(dòng)力輸出大省，每年約有1000多萬農(nóng)民工外出務(wù)工，然而由于沒有在城市定居并納入城市的社會(huì)保障體系，大多數(shù)外出農(nóng)民在城市與鄉(xiāng)村之間輾轉(zhuǎn)生活，成為“兩棲”式農(nóng)民。外出農(nóng)民工基本都保留原有承包土地，其承包土地大部分由留守老人、婦女種植，只有小部分流轉(zhuǎn)出去。國家統(tǒng)計(jì)局安徽調(diào)查總隊(duì)調(diào)查顯示，2012年底宣城市宣州區(qū)土地流轉(zhuǎn)比例為25.2%；太和縣土地流轉(zhuǎn)比例達(dá)到36%。［3］本次調(diào)研的四個(gè)村莊耕地流轉(zhuǎn)的比例為23.4%。從種地收入占農(nóng)民收入的比例來看，前述數(shù)據(jù)表明，以種地為主或者種地與打工收入并重的共約70%，遠(yuǎn)郊村農(nóng)民對(duì)土地的依賴性仍然較高。另外，絕大多數(shù)農(nóng)民工認(rèn)為自己的根仍在農(nóng)村，在其年老不適合務(wù)工以后，仍然選擇回歸農(nóng)村耕種土地。在問到您年老后會(huì)回到農(nóng)村生活嗎？97.6%的農(nóng)民回答是。顯然，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式與土地聯(lián)系密切，故宅基地退出意愿不高。調(diào)研中有村民反映，如果退出宅基地，即使政府集中安置，但如果安置小區(qū)離其承包土地太遠(yuǎn)，耕種不方便，他們也不愿意退出宅基地。

2.補(bǔ)償數(shù)額

市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民也是追求自己經(jīng)濟(jì)利益最大化的“理性人”。退出宅基地能得到多少補(bǔ)償是影響宅基地退出的最直接因素。部分有兩處以上的空閑宅基地的農(nóng)民表示，在補(bǔ)償合理的情況下，愿意退出宅基地。如前文所述，在補(bǔ)償合理的情況下，有16.8%的農(nóng)民表示愿意退出宅基地。但到底補(bǔ)償多少合理，農(nóng)民的預(yù)期值與有些地方制定的標(biāo)準(zhǔn)有一定的差距。由于被調(diào)研村所在的亳州市尚沒有具體開展宅基地退出工作，有關(guān)宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也尚未出臺(tái)，安徽省只有少數(shù)縣市規(guī)定了具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如寧國市《農(nóng)村宅基地退出辦法（試行）的通知》第6條第一項(xiàng)規(guī)定，自愿退出宅基地的，對(duì)于法定范圍內(nèi)的面積按照4-6萬元/畝予以補(bǔ)助。調(diào)研組按照6萬元/畝的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了問卷調(diào)查。認(rèn)為該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低的占84%，只有16%的農(nóng)民認(rèn)為比較合理，無一人認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)較高。在假設(shè)每畝給予6萬元補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，問“您不愿意退出宅基地的原因是什么”，選擇補(bǔ)償太低的占51%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他因素。

3.傳統(tǒng)宅基地私有觀念及對(duì)祖宅的感情

雖然《憲法》、《土地管理法》等相關(guān)法律頒布了幾十年，但不少農(nóng)民仍然認(rèn)為宅基地私有，在問到“您認(rèn)為宅基地屬于誰所有”時(shí)，有24.4%的人認(rèn)為屬于國家，21.3%的人認(rèn)為屬于集體，高達(dá)54.3%的人認(rèn)為屬于農(nóng)民個(gè)人所有。正是在這種宅基地私有觀念的影響下，農(nóng)民對(duì)宅基地退出熱情不高。另外不少人有著“子承父業(yè)”的傳統(tǒng)觀念，認(rèn)為目前宅基地雖然有一定的閑置，但可以作為一份產(chǎn)業(yè)留給子孫。特別是近幾年國家計(jì)劃生育政策松動(dòng)，而土地作為稀缺資源只會(huì)越來越緊張，農(nóng)民更不會(huì)輕易退出宅基地。王樓村近年來兩起宅基地轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)讓方全部是無后代的孤寡戶，而有后代的農(nóng)戶不愿意輕易出讓閑置宅基地。

農(nóng)民對(duì)祖宅的深厚感情也是限制宅基地退出的一個(gè)重要因素。有學(xué)者指出：“宅基地對(duì)于中國農(nóng)民，意義非同尋常，應(yīng)該說比耕地更具有文化、情感、心理認(rèn)同、心靈歸屬方面的價(jià)值。”［4］許多農(nóng)民把宅基地看成是祖宅，是與祖先息息相通的一個(gè)紐帶。富裕后為光宗耀祖要翻修祖宅，人老了為落葉歸根也要回到祖宅。正是因?yàn)閷?duì)宅基地的這種深厚感情，農(nóng)民不愿意輕易退出。調(diào)研中在問到“您不愿意退出宅基地的原因是什么”時(shí)，有32%的農(nóng)民回答是對(duì)老宅有感情。

費(fèi)孝通先生曾提出中國農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)熟人社會(huì)，農(nóng)民習(xí)慣于生活在以血緣為基礎(chǔ)的比較固定的社區(qū)。宅基地退出后不管是到城鎮(zhèn)購房生活還是集中居住，原有的社區(qū)及鄰里關(guān)系必定會(huì)遭到一定的破壞?；趯?duì)原有社區(qū)及鄰里關(guān)系的維持，農(nóng)民對(duì)原宅基地也有較深的感情，因此宅基地退出意愿不高。

4.社會(huì)保障因素

中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所在研究中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意將自己的戶口“非農(nóng)化”。其中主要原因是對(duì)城市生活成本及高房價(jià)的擔(dān)心。［5］姑且不談城市高昂的房價(jià)及生活成本會(huì)使農(nóng)民望而卻步，即使生活在集中居住的公寓小區(qū)也會(huì)使生活成本提高不少。有村民反映，自己的宅基地房前屋后可以種菜養(yǎng)殖，生活成本不高。但如果住進(jìn)公寓后，不僅菜要全部采買，包括水費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、維護(hù)費(fèi)等各種費(fèi)用也要增加很多，對(duì)收入不高的村民來說，壓力很大。

社會(huì)保障是否完善也是影響宅基地退出的又一大因素。近些年，國家在農(nóng)村逐步建立了社會(huì)保障體系。農(nóng)村社會(huì)保障包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、最低生活保障制度、農(nóng)村災(zāi)害救助制度及“五?！惫B(yǎng)制度。其中與大多數(shù)農(nóng)民聯(lián)系最密切的是前兩者。在這兩種保障中，農(nóng)民滿意度最高的是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障，其個(gè)人繳納的數(shù)額不大并且報(bào)銷比例較高，農(nóng)民參合比例較高。但養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，如亳州市雖已建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)，但由于居民自愿參與且保障水平較低，農(nóng)民參與比例不高，養(yǎng)老仍然以家庭養(yǎng)老與土地保障為主。根據(jù)《亳州市譙城區(qū)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施辦法（試行）》（譙政［2011］242號(hào)）有關(guān)規(guī)定，參保人年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從100元到1000元，共10個(gè)檔次。按照最高標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)15年，到齡領(lǐng)取的養(yǎng)老金每月僅為199.52元。［6］被調(diào)研的幾個(gè)村莊養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率僅為34.7%，其中40周歲以下青年農(nóng)民參保率更低。另外，由于年齡大的農(nóng)民外出務(wù)工困難，其對(duì)土地保障的依賴程度更高。不少家庭由留守老人耕種承包地，其花費(fèi)主要依靠種地收入，在遇到重大疾病等情況下才由子女承擔(dān)養(yǎng)老治病等費(fèi)用。顯然在目前社會(huì)保障水平較低的情況下，宅基地、承包地的社會(huì)保障功能還發(fā)揮著較大的作用，農(nóng)民大規(guī)模退出宅基地的條件顯然不夠成熟。

三、建立宅基地退出政策的相關(guān)建議

雖然目前大力推行宅基地退出機(jī)制條件尚不成熟，但不可否認(rèn)的是，宅基地退出將是未來土地改革的一個(gè)重要方向。建立與完善宅基地退出機(jī)制必須平衡好兩點(diǎn)：既能為城市的發(fā)展?fàn)幦∫欢ǖ目臻g，又能充分保障農(nóng)民的利益。而保障農(nóng)民利益的前提就是要充分尊重農(nóng)民的意愿。筆者在走訪國土部門相關(guān)人員時(shí)發(fā)現(xiàn)，國土部門對(duì)宅基地零星退出不感興趣，認(rèn)為這樣退出的宅基地往往不具有復(fù)墾條件，難以置換成國土用地指標(biāo)。在這種情況下更要堅(jiān)決反對(duì)為了獲得用地指標(biāo)而強(qiáng)制推行宅基地退出的行為。相關(guān)部門所要做的是制定并落實(shí)相關(guān)配套政策，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出宅基地。具體意見如下：

（一）做好宅基地的確權(quán)工作，為宅基地退出打好基礎(chǔ)

產(chǎn)權(quán)明晰是退出補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。由于歷史上管理不到位，不少農(nóng)戶的宅基地沒有確權(quán)頒證。在問到“您家宅基地有沒有使用權(quán)證書”時(shí)，只有53%的農(nóng)戶表示持有宅基地使用證書。為便于未來宅基地的流轉(zhuǎn)與退出，必須做好宅基地的確權(quán)頒證工作。鑒于普遍存在宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象，在確權(quán)中管理部門要妥善處理好這一問題。調(diào)研中國土部門反映，頒證時(shí)如果嚴(yán)格按照法定批準(zhǔn)面積，村民會(huì)抵觸；而如果按照村民實(shí)際占有面積確權(quán)登記無異于縱容違法。在具體操作時(shí)可以堅(jiān)持既合法又尊重歷史及占有的實(shí)際情況來確權(quán)。如對(duì)《土地管理法》頒布之前占用的宅基地可以按照實(shí)際使用面積進(jìn)行登記；《土地管理法》頒布之后占用的宅基地可以登記法定批準(zhǔn)面積并注明超標(biāo)占有的面積，作為以后拆遷、征收、退出補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)之一。

（二）做好土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

只要農(nóng)民繼續(xù)承包耕種土地，其退出宅基地就有一定的顧慮。換句話說，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不充分的情況下，推行宅基地退出困難較大。因此在試點(diǎn)并推行宅基地退出之前，應(yīng)當(dāng)完善土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。近期中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分離”改革方向，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)既是農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營的需要，也保障了進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地權(quán)益。有學(xué)者指出，讓農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的前提條件：一是社會(huì)分工分業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)民有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)業(yè)不再是其收入的主要來源；二是農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份之后，有充分的醫(yī)療、養(yǎng)老等生活保障。［7］因此宅基地退出不能一哄而上、強(qiáng)制推行，應(yīng)當(dāng)選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的地區(qū)先行試點(diǎn)。只有當(dāng)多數(shù)農(nóng)民不再直接經(jīng)營土地，與農(nóng)村土地聯(lián)系不密切時(shí)，宅基地退出的條件才能足夠成熟。

（三）建立合理的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

合理的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接影響農(nóng)民能否自愿退出宅基地。關(guān)于宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)法律沒有明確規(guī)定，各地在試點(diǎn)過程中做法各異，學(xué)界也有不同的主張。如有學(xué)者認(rèn)為，引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地，事實(shí)上是對(duì)農(nóng)民宅基地的征用，要提高宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，必須提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。［8］毋庸置疑，宅基地的退出主要是為了得到建設(shè)用地指標(biāo)，并且我國土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也較低。但筆者認(rèn)為，宅基地的退出與征收是兩件事情，在補(bǔ)償上也應(yīng)當(dāng)分清這兩種行為。宅基地的退出是消滅農(nóng)民宅基地使用權(quán)從而獲取建設(shè)用地指標(biāo)。因此，首先應(yīng)當(dāng)將該指標(biāo)出讓價(jià)格補(bǔ)償給農(nóng)民，如果該集體土地是被國家征收的，再以該建設(shè)用地出讓價(jià)格為參照標(biāo)準(zhǔn)合理確定宅基地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。鑒于宅基地上承載著多種功能，其價(jià)值的衡量也是一個(gè)復(fù)雜的事情，“要考慮其社會(huì)保障、身份認(rèn)同、代際繼承等方面的價(jià)值，要考慮農(nóng)戶失去宅基地后產(chǎn)生的間接損失”。［9］另外，農(nóng)民認(rèn)識(shí)到也應(yīng)當(dāng)分享城市化給土地帶來的增值，因此建議以建設(shè)用地指標(biāo)出讓價(jià)格為參照，適當(dāng)考慮土地發(fā)展權(quán)來確定宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

實(shí)踐中，有些地方的征收或者退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到建設(shè)用地指標(biāo)出讓價(jià)格，更不要談土地發(fā)展權(quán)損失了。如南京市溧水區(qū)《征地房屋拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定，宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)一級(jí)片區(qū)按照100元/平方米、二級(jí)片區(qū)按照50元/平方米予以補(bǔ)償。即使按照一級(jí)片區(qū)予以補(bǔ)償，每畝也僅僅是6萬多元，而該區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)的出讓價(jià)格最高就可以達(dá)到40萬元/畝。［10］如此的價(jià)格差異如何能讓農(nóng)民自愿退出宅基地，更不要說有的地方建設(shè)用地出讓金動(dòng)輒有每畝幾百萬元之巨。農(nóng)民以放棄祖宅、生活空間變小甚至生活成本變大為代價(jià)退出宅基地后，沒有從土地增值中獲得利益而眼看著地方政府從中獲得較高的利益，如何能甘心“自愿”退出？因此合理的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民自愿退出宅基地的前提，也是該政策能否成功推行的保證之一。

（四）為農(nóng)民工進(jìn)城安居創(chuàng)造條件

讓農(nóng)民自愿退出宅基地，還必須使農(nóng)民能夠在城市中安居下來。而讓農(nóng)民在城市中安定下來，必須滿足最基本的兩點(diǎn)：第一，城市能給農(nóng)民提供較穩(wěn)定的就業(yè)。穩(wěn)定的就業(yè)與收入是農(nóng)民能在城市立足的前提。“推進(jìn)城鎮(zhèn)化首要的是城鎮(zhèn)能提供就業(yè)崗位，而讓農(nóng)民找到工作只能是發(fā)展工業(yè)。”［11］我國是一個(gè)人口大國，工業(yè)化的過程無疑是一個(gè)長期的過程。雖然黨在十六大報(bào)告中提出到2020年基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，但由于各地的工業(yè)化水平不一，“向服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變才剛剛開始，到2020年是否能夠基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化還未可知”。［12］第二，改革戶籍等相關(guān)政策，使農(nóng)民在購房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障方面與城市居民享有相同的待遇。國家相關(guān)部門正在探索進(jìn)行戶籍改革，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展無疑是未來改革發(fā)展的方向，但這一過程顯然是一個(gè)復(fù)雜且長期的過程，加之我國工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)也需一定的年限，這些因素決定了宅基地退出是一個(gè)長期過程，不能操之過急。

（五）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

農(nóng)民之所以對(duì)退出宅基地不積極，還在于宅基地仍然具有一定的社會(huì)保障功能。只有建立比較完善的社會(huì)保障制度，弱化土地的保障功能，大量宅基地退出才有可能?！爸饾u破除土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能、推動(dòng)農(nóng)村與城鎮(zhèn)社會(huì)保障一體化有助于實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)?！保?3］我國農(nóng)村社會(huì)保障還存在許多不完善的地方，如養(yǎng)老保險(xiǎn)就存在保障水平與參保率都較低等問題。拓寬籌資渠道、提高保障水平是完善農(nóng)村社會(huì)保障過程中要重點(diǎn)解決的問題。一旦保障水平提高，其對(duì)農(nóng)民的吸引力自然會(huì)增大，農(nóng)民參保率也會(huì)隨之增加。社會(huì)保障一旦較完善，土地的社會(huì)保障功能自然會(huì)弱化。退出宅基地而少有后顧之憂，才可能使更多的農(nóng)戶自愿退出宅基地。

不可否認(rèn)，宅基地退出對(duì)集約利用土地及城市的發(fā)展具有重要的意義，但由于各地城市化及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，宅基地退出要根據(jù)情況分布實(shí)施。對(duì)城市近郊及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以率先試點(diǎn)。至于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的遠(yuǎn)郊地區(qū)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度仍然較大，其大規(guī)模退出宅基地的條件尚不具備，其宅基地退出還是一個(gè)長期的過程。正如有學(xué)者指出的，“宅基地退出應(yīng)是一個(gè)自然過程”，［14］這一過程也許要五十年，也許更長。

［1］任平，周介銘.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度評(píng)價(jià)與研究展望［J］.中國農(nóng)學(xué)通報(bào)，2013（5）：99.

［2］唐姚，李佳佳.我國農(nóng)村宅基地退出模式法律問題研究［J］.南方論叢，2014（6）：7.

［3］國家統(tǒng)計(jì)局安徽調(diào)查總隊(duì).安徽土地流轉(zhuǎn)加速糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營趨增［EB/OL］.（2013-12-02）［2014-10-10］. http：//www.ahdc.gov.cn/dt2111111324.asp?DocID= 2111148163.

［4］栗占勇.學(xué)者于長江：宅基地對(duì)農(nóng)民有重要文化和情感價(jià) 值［EB/OL］.（2010-11-12）［2014-10-11］. http：//yanzhao.yzdsb.com.cn/system/2010/11/12/ 010795083.shtml.

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［8］程春麗.農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償與利益機(jī)制構(gòu)建探析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（1）：17.

［9］胡銀根，等.農(nóng)村宅基地退出的補(bǔ)償測(cè)算［J］.中國土地科學(xué)，2013年（3）：30.

［10］溧水區(qū)出臺(tái)《南京市溧水區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)交易管理暫行辦法》［EB/OL］.（2014-04-22）［2014-10-15］. http：//www.njls.gov.cn/info/2014/4/22/info_27_33 744.html.

［11］王東京.推進(jìn)城鎮(zhèn)化首要的是城鎮(zhèn)能提供就業(yè)崗位［N/OL］.［2013-05-20］.http：//bjrb.bjd.com.cn/html/2013-05/20/content_74614.htm.

［12］葉林，余江.中國工業(yè)化的進(jìn)展、新情況和成功實(shí)現(xiàn)［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（2）：120.

［13］閆小歡，等.農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)村社會(huì)保障和土地流轉(zhuǎn)［J］.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2013（7）：44.

［14］賀雪峰.宅基地退出應(yīng)是一個(gè)自然過程［EB/OL］. （2014-11-5）［2014-12-18］.http：//blog.ifeng.com/ article/34385238.html.

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國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“城市化背景下農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)研究”（11CFX021）；合肥師范學(xué)院“136人才”基金項(xiàng)目“城市化背景下農(nóng)民宅基地使用權(quán)保護(hù)研究”（2014skc03）

張昕（1972-），女，碩士，副教授，研究方向?yàn)橥恋胤ā?/p>