采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益構(gòu)成及分配研究

陳利根，童 堯，龍開勝

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇南京 210095）

采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益構(gòu)成及分配研究

陳利根，童 堯，龍開勝

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇南京 210095）

研究目的：研究采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益相關(guān)者、利益關(guān)系、利益構(gòu)成及分配機(jī)制，提出優(yōu)化利益分配建議。研究方法：標(biāo)準(zhǔn)化訪談、案例分析法。研究結(jié)果：采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造是政府主導(dǎo)下社會(huì)多方參與的系統(tǒng)工程，涉及利益多樣。生態(tài)改造中，受到影響最大、利益關(guān)系最復(fù)雜的是縣級(jí)政府及其部門、煤礦企業(yè)、施工企業(yè)以及農(nóng)民。采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益分配中各主體地位不同以及分配機(jī)制不健全導(dǎo)致利益分配失衡，由此引發(fā)社會(huì)矛盾，影響項(xiàng)目順利實(shí)施。因此，應(yīng)對(duì)采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益分配進(jìn)行調(diào)整。研究結(jié)論：應(yīng)在建立有效的利益表達(dá)機(jī)制的前提下，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，充分尊重各利益相關(guān)者的主體地位，通過利益調(diào)節(jié)與補(bǔ)償達(dá)到利益分配的合理狀態(tài)。

土地生態(tài)；采煤塌陷區(qū)；生態(tài)改造；利益構(gòu)成；利益分配；案例分析

1 引言

中國(guó)是煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體進(jìn)步曾有著顯著作用，但也帶來諸多問題。煤炭開采后，礦井內(nèi)上層頂板斷裂，原有地質(zhì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，進(jìn)而導(dǎo)致地表發(fā)生塌陷[1]。塌陷破壞了土地的自然屬性，并引發(fā)系列社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展[2-3]。目前，中國(guó)對(duì)采煤塌陷區(qū)的綜合治理多采取土地復(fù)墾的方式[4]。然而，采煤塌陷嚴(yán)重改變地表地貌結(jié)構(gòu)。單純對(duì)采煤塌陷區(qū)進(jìn)行復(fù)墾作業(yè)，施工難度較大且難以發(fā)揮該類塌陷區(qū)水陸復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的功能優(yōu)勢(shì)，降低了改造工程的生態(tài)、社會(huì)效益。因此，改變單一的土地復(fù)墾模式，將塌陷地改造為人工濕地，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行各類生態(tài)改造成為一種新的選擇[5]。

然而，對(duì)采煤塌陷區(qū)進(jìn)行生態(tài)改造需要社會(huì)多方參與，改造結(jié)果又對(duì)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)造成影響，其中的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中因利益分配不合理引發(fā)諸多社會(huì)問題[6]。利益分配不均又使得各類利益難以顯化，以致高投入的工程并未使各項(xiàng)利益有重大增進(jìn)[7]。學(xué)術(shù)界針對(duì)采煤塌陷區(qū)土地復(fù)墾[8-10]、生態(tài)治理[11-14]、綜合開發(fā)[1，6，15]有著大量研究，但針對(duì)改造中利益的分配問題研究較少。賀延偉等針對(duì)采煤塌陷區(qū)土地復(fù)墾利益相關(guān)者的研究已成孤例，該研究對(duì)利益相關(guān)者協(xié)調(diào)度衡量的分析值得借鑒，但研究局限于對(duì)現(xiàn)象的描述和總結(jié)，缺乏更深層次的探討[16]。因此，本文將對(duì)采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造過程中的利益相關(guān)者進(jìn)行分析，并對(duì)利益的產(chǎn)生與分配機(jī)制進(jìn)行研究，探討利益分配的科學(xué)性，并為解決采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造引發(fā)的各類社會(huì)問題提供政策建議。

2 采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造特征與利益構(gòu)成、分配關(guān)系

2.1 采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造特征及利益構(gòu)成

人們?cè)趯?duì)某些事物產(chǎn)生欲望或需要時(shí)，便有了利益的追求，以相應(yīng)的方式表達(dá)意愿，并通過努力確定利益[17]。由于大范圍的采煤塌陷使得所涉各方利益受損，各方期待以改造的形式彌補(bǔ)損失并使得自身利益有所增益。采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造大致可以分為3個(gè)階段。第一階段為改造準(zhǔn)備階段。縣級(jí)政府作為改造發(fā)起方和組織方主要開展項(xiàng)目論證、規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，并在獲得上級(jí)政府批準(zhǔn)后著手進(jìn)行土地征收、拆遷安置、項(xiàng)目招標(biāo)等前期準(zhǔn)備。第二階段為改造進(jìn)行階段。進(jìn)場(chǎng)后的企業(yè)按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)要求進(jìn)行施工?？h級(jí)政府有關(guān)部門組成的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理處負(fù)責(zé)工程監(jiān)督，而項(xiàng)目區(qū)周邊部分農(nóng)民也同時(shí)參與到施工中。第三階段為改造成果階段。項(xiàng)目區(qū)由原來的采煤塌陷地轉(zhuǎn)化為功能多樣的濕地公園，改造成果初具雛形。采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造項(xiàng)目具有以下特點(diǎn)，即政府主導(dǎo)性、多方參與性、生態(tài)目的性與利益多樣性。

綜上可見，采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益由3個(gè)方面構(gòu)成，一是從項(xiàng)目的前期改造準(zhǔn)備中直接獲得的利益，這一部分利益依賴于市場(chǎng)、制度或慣例在各利益方之間分配，具有經(jīng)濟(jì)屬性，通常以貨幣的形式體現(xiàn)。二是因項(xiàng)目的改造工程產(chǎn)生的利益，這一部分利益主要是以工程建造費(fèi)為主的經(jīng)濟(jì)利益。三是因項(xiàng)目改造成果產(chǎn)生的利益，這部分利益是難以利用的采煤塌陷區(qū)轉(zhuǎn)化為可供利用的人工濕地這一過程中的產(chǎn)物，主要具有生態(tài)屬性或社會(huì)屬性，難以用貨幣直接衡量，但也有部分具有經(jīng)濟(jì)屬性的重要利益。

根據(jù)以上論述，本文將采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益按其屬性主要分為3類，即生態(tài)利益、社會(huì)利益及經(jīng)濟(jì)利益。

2.2 利益相關(guān)者及利益關(guān)系

利益相關(guān)者是指任何能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個(gè)體和群體[18]。根據(jù)利益相關(guān)者理論及調(diào)研結(jié)果，本文分析得出以下主體是采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益相關(guān)者，包括省級(jí)政府及其部門、規(guī)劃單位、煤礦企業(yè)、村集體、縣級(jí)政府及其部門、施工企業(yè)、農(nóng)民，共計(jì)7個(gè)。在實(shí)踐中，省級(jí)政府及其部門作為審批者與監(jiān)督者，其利益目標(biāo)是改造項(xiàng)目依法順利實(shí)施。規(guī)劃單位作為設(shè)計(jì)者與參與者，其利益目標(biāo)是獲得相應(yīng)的設(shè)計(jì)費(fèi)用。村集體是改造協(xié)調(diào)者，利益相對(duì)易得。上述三者只要利益得到滿足或不受損傷，都不會(huì)再去參與對(duì)更多利益的爭(zhēng)奪。

然而，縣級(jí)政府及其部門、煤礦企業(yè)、施工企業(yè)、農(nóng)民4者較之其他利益主體與改造有著更為直接而緊密的聯(lián)系，是采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造的核心利益相關(guān)者。這4者之間的合作與沖突關(guān)系直接影響生態(tài)改造的開展及改造效益的發(fā)揮。

作為生態(tài)改造項(xiàng)目的發(fā)起組織者，縣級(jí)政府及其部門傾向于獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)利益，即生態(tài)改造對(duì)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到的正外部性作用。短期內(nèi)，其也傾向于獲得良好的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)及依法應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)利益[19]。煤礦企業(yè)是資金供給方之一，它期待著在與地方政府的博弈中達(dá)到少支出資金的目的。施工企業(yè)是工程的實(shí)施者，它以盈利為目的，并期待通過參與項(xiàng)目打造與地方政府更好的合作關(guān)系及獲得良好的社會(huì)評(píng)價(jià)。農(nóng)民是項(xiàng)目的被動(dòng)參與者。項(xiàng)目區(qū)周邊雖只有少部分農(nóng)民直接參與改造工程，但工程影響卻輻射甚廣。居住在環(huán)境脆弱地區(qū)的人們期待改善環(huán)境，又更為迫切地想要提升生活[20]。因此，農(nóng)民更熱衷于從改造的補(bǔ)償環(huán)節(jié)中獲得經(jīng)濟(jì)利益。關(guān)于采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造核心利益相關(guān)者及其關(guān)系分析詳見表1。

表1 采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造核心利益相關(guān)者及其關(guān)系分析Tab.1 Analysis of core stakeholders’ relationships of the ecological transformation in coal mining subsided areas

由表1可以看出，縣級(jí)政府及其部門、煤礦企業(yè)、施工企業(yè)與農(nóng)民4者利益訴求在社會(huì)利益及經(jīng)濟(jì)利益上產(chǎn)生重合。雖然有效的利益相關(guān)者參與被看作項(xiàng)目成功的因素，但事實(shí)并非一貫如此[21]。由于4者渴求的社會(huì)利益各不相同，因此經(jīng)濟(jì)利益的分配便成了3者之間產(chǎn)生沖突的焦點(diǎn)。農(nóng)民與其他3者之間存在著或沖突或合作的關(guān)系，煤礦企業(yè)期待減少資金投入?yún)s囿于政府的約束，施工企業(yè)為使利潤(rùn)最大化逃避政府的監(jiān)督，以上種種最終導(dǎo)致采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造過程中矛盾問題的產(chǎn)生。

2.3 生態(tài)改造利益分配一般路徑

在上文的論述中，本研究依據(jù)實(shí)際將采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造劃分為改造準(zhǔn)備期、改造進(jìn)行期及改造成果期3個(gè)階段。投資在各個(gè)階段的流動(dòng)促進(jìn)了利益的產(chǎn)生。因改造實(shí)施而生的各類生態(tài)利益、社會(huì)利益及經(jīng)濟(jì)利益形成“利益束”，實(shí)踐中各項(xiàng)細(xì)分利益分配的一般路徑如圖1所示。

圖1 采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益分配一般路徑Fig.1 Paths of interest allocation of ecological transformation in coal mining subsided areas

對(duì)于采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造，經(jīng)濟(jì)利益的分配主要在縣級(jí)政府及其部門、施工企業(yè)與農(nóng)民三者之間進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)上的利益主要涵蓋規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)、土地征收費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)、項(xiàng)目施工費(fèi)、濕地公園及其附屬設(shè)施盈利以及不可衡量的潛在收益。雖然各項(xiàng)費(fèi)用界限明晰，但各主體所獲利益應(yīng)占總體的比重卻在現(xiàn)實(shí)中飽受爭(zhēng)議。此外，煤礦企業(yè)雖不參與經(jīng)濟(jì)利益分配，但其作為項(xiàng)目投資源之一，迫切希望通過各種手段減少投資，由此引發(fā)“礦政關(guān)系”緊張。

在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造項(xiàng)目中，生態(tài)利益與社會(huì)利益難以用貨幣衡量，甚至其中多數(shù)利益是無形的[22]，如良好的政企合作關(guān)系等。在種類上，采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造所產(chǎn)生的生態(tài)利益的種類遠(yuǎn)少于社會(huì)利益與經(jīng)濟(jì)利益的種類。在時(shí)間上，生態(tài)利益的產(chǎn)生可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會(huì)利益與經(jīng)濟(jì)利益的產(chǎn)生，但其重要性卻是不言而喻的[23]。在分配中，生態(tài)利益主要受益方是農(nóng)民，社會(huì)利益由縣級(jí)政府及其部門、施工企業(yè)、煤礦企業(yè)、農(nóng)民4方共享。上述3類利益的具體內(nèi)涵及在實(shí)踐中的分配情況將在下文的案例分析中詳細(xì)闡釋。

3 案例分析

綜合上述分析結(jié)果，本文以江蘇省沛縣安國(guó)鎮(zhèn)安國(guó)湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造項(xiàng)目為例，進(jìn)行利益構(gòu)成與分配案例分析。研究所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均來源于當(dāng)?shù)卣?wù)信息公開網(wǎng)站上發(fā)布的文件，以及《中國(guó)煤炭工業(yè)年鑒》與《沛縣統(tǒng)計(jì)年鑒》。與項(xiàng)目成果相關(guān)的數(shù)據(jù)均來源于對(duì)項(xiàng)目區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖和竣工驗(yàn)收?qǐng)D的分析以及對(duì)管理方的直接調(diào)查。筆者于2015年11月對(duì)江蘇省沛縣國(guó)土資源局、安國(guó)鎮(zhèn)國(guó)土資源所、安國(guó)鎮(zhèn)旅游辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了面對(duì)面訪談，訪談的內(nèi)容包括：生態(tài)改造項(xiàng)目的實(shí)施背景、過程、成效及存在問題。此外還有針對(duì)性地選擇項(xiàng)目企業(yè)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目周邊村莊村干部、農(nóng)民開展半結(jié)構(gòu)化訪談，訪談內(nèi)容包括：被訪談?wù)呱鷳B(tài)改造參與情況、被訪談?wù)邔?duì)生態(tài)改造的認(rèn)知、生態(tài)改造成效及存在問題、被訪談?wù)咴诟脑熘欣嬖鰷p情況等。

3.1 項(xiàng)目區(qū)概況

安國(guó)湖生態(tài)改造項(xiàng)目位于江蘇省徐州市沛縣安國(guó)鎮(zhèn)，地處沛縣西北部，是省級(jí)生態(tài)改造項(xiàng)目。項(xiàng)目所在地安國(guó)鎮(zhèn)人口共11萬人，面積81.3 km2，境內(nèi)有一座大型煤礦，年產(chǎn)原煤2×106t。因采煤造成的萬畝土地塌陷區(qū)多年來缺乏人為管護(hù)，垃圾遍地，水質(zhì)遭到破壞，水土流失嚴(yán)重。2012年，經(jīng)省林業(yè)廳批準(zhǔn)，在縣政府的主導(dǎo)下，該縣共投資5億元對(duì)塌陷區(qū)域進(jìn)行治理（一期工程投資2億元），治理面積約5 km2，涉及安國(guó)鎮(zhèn)周田、蔡家和張雙樓3個(gè)行政村。該項(xiàng)目成果顯著，但在實(shí)施過程中，政府、企業(yè)及農(nóng)民之間存在著利益分配不協(xié)調(diào)的問題，并由此引發(fā)系列矛盾，研究區(qū)域具有代表性和廣泛的適用性。

3.2 項(xiàng)目利益分配概況

采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益分配受多方關(guān)系的綜合影響?；谏衔膶?duì)利益分配主體的論述，本文將繼續(xù)從利益源及組分、利益分配兩個(gè)方面對(duì)采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益分配概況進(jìn)行分析。

3.2.1 利益源及組分 研究區(qū)因改造而衍生的利益主要包括三個(gè)方面：生態(tài)利益、社會(huì)利益與經(jīng)濟(jì)利益。三類利益的利益來源有所不同。具體來講，生態(tài)利益、社會(huì)利益來源于項(xiàng)目改造成果，而經(jīng)濟(jì)利益的來源較廣。改造準(zhǔn)備期、改造進(jìn)行期及改造成果期均是經(jīng)濟(jì)利益源。三類利益的產(chǎn)生及具體組分見表2。

表2 采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益來源與組分Tab.2 Interest sources and components of the ecological transformation in coal mining subsided areas

3.2.2 利益分配 在安國(guó)湖生態(tài)改造項(xiàng)目實(shí)施過程中，各利益方的利益分配如下。

（1）生態(tài)利益的分配。生態(tài)利益的直接受益方是農(nóng)民。因生態(tài)改造項(xiàng)目的實(shí)施，項(xiàng)目區(qū)周邊農(nóng)民徹底擺脫原有的惡劣環(huán)境。項(xiàng)目實(shí)施后，該區(qū)域生物多樣性由低轉(zhuǎn)高，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值得到提升，繼而使得農(nóng)民生活整體環(huán)境得到改善。改造后的人工濕地為周邊群眾提供了休閑養(yǎng)生的娛樂場(chǎng)所，并有效解決了沛縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水排放問題，經(jīng)污水處理廠處理過的水再由濕地凈化達(dá)到地表三類水質(zhì)，解決了該縣西部30萬畝農(nóng)田灌溉用水短缺的狀況，促進(jìn)了農(nóng)民增收。經(jīng)過生態(tài)改造，原采煤塌陷區(qū)面貌煥然一新。

（2）社會(huì)利益的分配。同生態(tài)利益相同，采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造的社會(huì)利益產(chǎn)生于改造成果，并通過獲益渠道流向各利益相關(guān)者。具體而言，農(nóng)民也是社會(huì)利益的最大獲益方。自然環(huán)境的改善帶來了農(nóng)民生活整體軟環(huán)境的變化。“一方水土養(yǎng)一方人”，富有鄉(xiāng)土氣息和時(shí)代特征的文化從新的環(huán)境中孕育。硬化的道路、完備的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、灌溉問題的解決使得農(nóng)民從土地中可以獲得更多的收益。與此同時(shí)，縣級(jí)政府及其部門因有效解決采煤塌陷難題并增進(jìn)農(nóng)民福祉，一方面獲得了良好的社會(huì)反響，一方面也可得到上級(jí)政府的認(rèn)可，政府政績(jī)由此提升。施工企業(yè)在構(gòu)建與政府間緊密合作關(guān)系的同時(shí)，也樹立了良好的企業(yè)的社會(huì)形象。煤礦企業(yè)因采煤塌陷問題與當(dāng)?shù)卣?、農(nóng)民之間積怨已久。生態(tài)改造后，煤礦企業(yè)甩掉了農(nóng)民長(zhǎng)期以“塌陷地”為借口尋求補(bǔ)償?shù)睦_，在樹立良好企業(yè)形象的同時(shí)，緩解了“礦農(nóng)”、“礦政”關(guān)系。

（3）經(jīng)濟(jì)利益的分配。如表2所列，采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造的經(jīng)濟(jì)利益有三個(gè)來源。①在改造準(zhǔn)備期，縣級(jí)政府作為組織者，一方面積極向省級(jí)政府爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，另一方面進(jìn)行資金的初步分配。一部分資金作為運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)交于生態(tài)改造工程項(xiàng)目部作日常管理之用，計(jì)800萬元。還有一部分資金作為土地征收費(fèi)及拆遷安置費(fèi)流向項(xiàng)目區(qū)周邊農(nóng)民。在研究區(qū)域生態(tài)改造中，共以558萬元征得186畝的土地用于農(nóng)民新村建設(shè)，并向項(xiàng)目區(qū)周邊需要拆遷安置的農(nóng)民每人發(fā)放12000元的安置費(fèi)，此款項(xiàng)共計(jì)1560萬元。即農(nóng)民因土地征收及拆遷安置而獲得2118萬元經(jīng)濟(jì)利益。②在改造進(jìn)行期所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益較為單一。這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)利益主要是來源于投資中的工程建造費(fèi)，其流向?yàn)閰⑴c施工的各企業(yè)。在安國(guó)湖生態(tài)改造項(xiàng)目一期工程中，政府針對(duì)工程建造共投入資金19029萬元。在這19029萬元中，綠化費(fèi)用為5629萬元，濕地水質(zhì)凈化費(fèi)用為4100萬元，公共配套設(shè)施費(fèi)用為2600萬元，污水處理廠建設(shè)費(fèi)用為4100萬元，土方挖運(yùn)費(fèi)用為1700萬元。③在改造成果期，經(jīng)濟(jì)利益主要來源于改造后濕地公園的旅游收入及濕地公園附屬設(shè)施盈利（主要為污水處理廠收入）。項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后年均利潤(rùn)總額預(yù)估在5700萬元左右，此部分利益主要由政府獲得。項(xiàng)目區(qū)周邊農(nóng)民參與了濕地公園的養(yǎng)護(hù)工作，并從中取得工資收益，分享了部分經(jīng)濟(jì)利益，占55萬元。除此之外，整個(gè)生態(tài)改造項(xiàng)目破解了采煤塌陷影響當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境的困局，長(zhǎng)期來看有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

煤礦企業(yè)作為生態(tài)改造項(xiàng)目的供資者，在本研究案例中并不參與利益分配。但這并不表示煤礦企業(yè)在整個(gè)利益分配過程中無關(guān)緊要。后文將對(duì)這一主體在整個(gè)生態(tài)改造過程中遇到的利益問題進(jìn)行闡釋。

采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造各利益相關(guān)者可量化經(jīng)濟(jì)利益分配如表3所示。

表3 采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造各利益相關(guān)者可量化經(jīng)濟(jì)利益分配情況（運(yùn)營(yíng)當(dāng)年）Tab.3 Quantitative economic interest allocation of the ecological transformation in coal mining subsided areas（frst year of operation）

3.3 采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益分配存在問題

從上述分析可以看出，采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中各利益相關(guān)者具有不同的利益訴求，利益相關(guān)者在改造中也具有不同的地位。因改造而產(chǎn)生的利益具有有限性，利益的創(chuàng)造與占有和利益的有限性矛盾導(dǎo)致采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益分配存在一系列問題。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

3.3.1 生態(tài)利益分配問題 生態(tài)利益可以看作政府借采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造提供的公共物品，因此具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性的特點(diǎn)，是不分利益主體皆可共享的。生態(tài)利益分配中存在著“邊造益、邊造損”的問題。具體表現(xiàn)為，改造項(xiàng)目工程一方面促進(jìn)了采煤塌陷區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善，另一方面又對(duì)周邊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施及環(huán)境造成負(fù)面影響。塌陷前的土地多數(shù)為優(yōu)質(zhì)耕地及宅基地，塌陷區(qū)周邊是連片的自然村及耕地，內(nèi)部也零星分布著一些農(nóng)戶。首先，施工設(shè)備進(jìn)場(chǎng)作業(yè)會(huì)損壞村莊路面，破壞農(nóng)田作物，產(chǎn)生噪聲污染。其次，施工前期需對(duì)塌陷區(qū)附著物、垃圾進(jìn)行清理，垃圾在運(yùn)輸、深埋過程中因缺乏管理會(huì)對(duì)周邊群眾生產(chǎn)生活產(chǎn)生負(fù)面影響，損害周邊農(nóng)民的利益。

3.3.2 社會(huì)利益分配問題 在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造過程中，縣級(jí)政府及其部門、施工企業(yè)、煤礦企業(yè)及農(nóng)民4者之間形成利益鏈條關(guān)系，互為聯(lián)系，互為牽制，主要表現(xiàn)為政—農(nóng)利益鏈、政—企利益鏈、礦—農(nóng)利益鏈、礦—政利益鏈及企—農(nóng)利益鏈[16]。

在政—農(nóng)利益鏈中，政府為推進(jìn)工程進(jìn)度，往往忽視農(nóng)民利益訴求，對(duì)于出現(xiàn)的矛盾采取忽視、拖延的手段，政府形象因此受到負(fù)面影響。在政—企利益鏈中，企業(yè)為謀求更高的利潤(rùn)傾向于逃避政府監(jiān)督，為追求工程速度而忽視工程質(zhì)量，因此政企雙方的合作關(guān)系中易產(chǎn)生糾葛。在礦—政利益鏈中，煤礦希望通過各種手段減少投資，但受制于政府約束不得不參與改造，齟齬與失信因雙方博弈而生，進(jìn)而影響礦政關(guān)系。在企—農(nóng)利益鏈中，如上文所述，施工企業(yè)開展作業(yè)易對(duì)農(nóng)民利益造成損害，由此影響企業(yè)社會(huì)評(píng)價(jià)。礦—農(nóng)利益鏈中存在的矛盾因采煤塌陷而發(fā)，但煤礦企業(yè)在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中并不與農(nóng)民群眾直接接觸，兩者之間沖突并非因生態(tài)改造而導(dǎo)致的問題，此處不作討論。

3.3.3 經(jīng)濟(jì)利益分配問題 經(jīng)濟(jì)利益分配問題是采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造過程中最為突出的問題，也是激發(fā)矛盾、減損收益的主要原因。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（1）拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于農(nóng)民受償意愿，且補(bǔ)償中存在不公正的現(xiàn)象。在塌陷發(fā)生后，本著“農(nóng)民個(gè)人收入不減少”的原則，煤礦投入資金對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。部分農(nóng)民從原本依賴耕種為生變?yōu)橐蕾囇a(bǔ)貼為生。改造實(shí)施后，煤礦企業(yè)不再繼續(xù)補(bǔ)貼，使得部分農(nóng)民“斷了財(cái)路”，加之改造實(shí)施后對(duì)塌陷區(qū)未搬遷的農(nóng)戶拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，更有少部分農(nóng)民未獲得補(bǔ)償。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在利益的引導(dǎo)下采取不正當(dāng)甚至暴力的手段迫使政府滿足農(nóng)民利益。

（2）施工企業(yè)在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的收益比例不合理。施工企業(yè)沒有拿不到工程款的隱憂，又因政府強(qiáng)權(quán)保證了良好的施工環(huán)境，減少了施工阻力及成本。在安國(guó)湖案例中，企業(yè)收益去除成本后占項(xiàng)目總投資40%強(qiáng)。此外，在公共設(shè)施建設(shè)中引入私人企業(yè)參與，采用招投標(biāo)體制時(shí)經(jīng)常會(huì)使得投標(biāo)價(jià)格過高。參與投標(biāo)的企業(yè)為了給投資者一個(gè)合理的回報(bào)，不得不把投標(biāo)的價(jià)格定得高一些[24]，這進(jìn)一步加劇了經(jīng)濟(jì)利益的天平朝企業(yè)一方傾斜。

（3）縣級(jí)政府及其部門在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的收益過大。采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造資金來源于國(guó)家及省級(jí)政府撥款，縣級(jí)政府在整個(gè)改造過程中起著組織者和協(xié)調(diào)人的作用。然而，其在整個(gè)經(jīng)濟(jì)利益分配過程中所獲利益占比高達(dá)23.46%，隨著項(xiàng)目的不斷運(yùn)營(yíng)，其獲得的經(jīng)濟(jì)利益將進(jìn)一步增大。對(duì)采煤塌陷區(qū)進(jìn)行生態(tài)改造，應(yīng)以公共性為目的，著眼于項(xiàng)目帶來的生態(tài)利益及社會(huì)利益。在這一過程中，政府獲得較高的經(jīng)濟(jì)收益顯然是違背改造初衷的。

可以看出，在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中存在著利益分配失衡的情況。利益分配失衡易引發(fā)社會(huì)矛盾，因此需要建立合理的利益分配協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.4 合理分配采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益的政策建議

采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造得以順利實(shí)施以及改造利益最大化的前提便是利益相關(guān)者之間利益的合理分配。基于采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中利益分配的一般情況及現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整，以促進(jìn)各利益相關(guān)者之間利益分配的相對(duì)公平。

（1）建立多方參與的利益表達(dá)機(jī)制。農(nóng)民與政府之間的關(guān)系從來不是虛無縹緲的，而是通過真實(shí)的互動(dòng)過程顯示出來的[25]。缺少話語權(quán)的農(nóng)民在表達(dá)利益訴求時(shí)，往往會(huì)通過“事情鬧大”的方式引起關(guān)注，不利于問題的解決。長(zhǎng)期來看，利益表達(dá)機(jī)制的缺失使得農(nóng)民與政府之間多了一道鴻溝，影響著政策的推行與社會(huì)的穩(wěn)定。在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中建立合理的利益表達(dá)機(jī)制，要求政府在保證公共利益得以實(shí)現(xiàn)的前提下，重點(diǎn)考慮農(nóng)民的利益獲得問題。保證農(nóng)民利益不受侵害，賦予農(nóng)民充分的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)[26]。此外，建立有效的利益表達(dá)機(jī)制也應(yīng)尊重煤礦企業(yè)、施工企業(yè)在改造中的主體地位，以政府為溝通協(xié)調(diào)核心，充分考慮各方利益訴求，以此作為合理調(diào)節(jié)利益的基礎(chǔ)。

（2）建立公正有效的利益調(diào)節(jié)機(jī)制。這里的利益調(diào)節(jié)，指的主要是通過行政手段使縣級(jí)政府及其部門、施工企業(yè)、煤礦企業(yè)、農(nóng)民4者之間的矛盾與沖突保持在一個(gè)可控的范圍內(nèi)，并盡可能減少?zèng)_突以求利益最大化。前文提到，縣級(jí)政府及其部門是改造項(xiàng)目的組織者，因此，在利益調(diào)節(jié)機(jī)制框架下必須發(fā)揮其主導(dǎo)作用。采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益具有特殊性，無論是經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益還是生態(tài)利益大多具有明顯的公共性。市場(chǎng)調(diào)節(jié)的手段并不能較好的發(fā)揮作用，政府需要制定有效的制度使利益分配盡可能公平合理。

（3）建立合理科學(xué)的利益補(bǔ)償機(jī)制。在采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中，縣級(jí)政府及其部門與煤礦企業(yè)應(yīng)是利益補(bǔ)償主體，相應(yīng)的農(nóng)民應(yīng)是利益補(bǔ)償客體。政府應(yīng)在利益補(bǔ)償中承擔(dān)主要責(zé)任，本著公平與效率的原則補(bǔ)償農(nóng)民損失，增加農(nóng)民在改造中的獲利。其方式主要有兩種，一種是直接補(bǔ)償，即將原本屬于政府的利益及企業(yè)不應(yīng)得的利益“分一杯羹”給農(nóng)民。另一種是間接補(bǔ)償，即政府通過額外投資，再加大對(duì)項(xiàng)目區(qū)周邊農(nóng)村醫(yī)療、教育等的建設(shè)力度，間接彌補(bǔ)其損失，增強(qiáng)其發(fā)展能力。

4 結(jié)論

采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造是解決塌陷區(qū)綜合治理問題的有效途徑之一，但其中因利益分配而引發(fā)的社會(huì)問題需要引起重視。對(duì)采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造進(jìn)行研究有助于明晰其中的利益分配機(jī)制，為平衡各方利益提供決策參考。在對(duì)江蘇省沛縣安國(guó)鎮(zhèn)安國(guó)湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造項(xiàng)目深度調(diào)研的基礎(chǔ)上，本文通過分析采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益相關(guān)者、利益關(guān)系、利益構(gòu)成與分配機(jī)制以及利益分配中存在的問題，提出以下政策建議。

（1）采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造是在政府主導(dǎo)下由社會(huì)多方參與的以獲得公共利益為主要目標(biāo)的系統(tǒng)性工程，因改造項(xiàng)目而生的各類生態(tài)利益、社會(huì)利益及經(jīng)濟(jì)利益在分配過程中相互交織，構(gòu)成采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益網(wǎng)。在利益分配的過程中，諸如政府、企業(yè)等強(qiáng)勢(shì)的利益相關(guān)者通常會(huì)獲得更多本群體需要的利益，同時(shí)避免自身利益有所損失[27]，而農(nóng)民作為弱勢(shì)利益相關(guān)者則處于被動(dòng)地位，往往無法得到預(yù)期收益，甚至自身利益也會(huì)遭到侵犯。如果生態(tài)改造項(xiàng)目不能有效解決經(jīng)濟(jì)利益問題，生態(tài)利益和社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)就會(huì)受到制約，或者根本無從談起。

（2）采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造利益關(guān)系最復(fù)雜的是縣級(jí)政府及其部門、煤礦企業(yè)、施工企業(yè)與農(nóng)民。厘清并解決這4者之間存在的問題，對(duì)解決采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造的利益分配問題尤為重要。采煤塌陷區(qū)生態(tài)改造中的利益合理分配應(yīng)在建立多方參與的利益表達(dá)機(jī)制的前提下，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，充分尊重各利益相關(guān)者的主體地位，通過利益調(diào)節(jié)與補(bǔ)償達(dá)到利益分配的最佳狀態(tài)。

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（本文責(zé)編：王慶日）

Study on Interest Components and Allocation of the Ecological Transformation in Coal Mining Subsided Areas

CHEN Li-gen, TONG Yao, LONG Kai-sheng
（College of Land Management, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China）

The purpose of this paper is to analyze stakeholders, interest relationships, interest components as well as its allocation mechanism during the implementation of the ecological transformation project in coal mining subsided areas. Moreover, several feasible suggestions are made to deal with relevant problems. The methods used include standardized interview and case study. The results show that the ecological transformation in coal mining subsided areas is a systematic project led by the government and relies on other parts of stakeholders’ participation in the society, involving diverse interest. The relationship among the county-level government, coal mine enterprises, construction enterprises and farmers is the most complicated one in regard to all kinds of the relationships among stakeholders and it is most likely to be profoundly affected. The difference in social positions of different stakeholders and the distempered allocation mechanism lead to an unbalanced distribution and even the social conflict, which affects the project implementation. Thus, it is imperative to change the unreasonable allocation state. The conclusion is that interest adjustment and compensation measures should be taken on the premise of establishment of an effective interest expression mechanism. Besides, thegovernment should play a major role and each stakeholder’s main body position should be respected.

land ecology; coal mining subsided area; ecological transformation; interest components; interest allocation; case study

F

：A

1001-8158（2016）10-0081-09

10.11994/zgtdkx.20161102.092841

2016-04-08；

2016-07-07

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐恋乩米兓?yīng)及其優(yōu)化調(diào)控研究——以蘇州市為例”（71373129）。

陳利根（1961-），男，江蘇常熟人，博士，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋匦姓c土地法。E-mail: lgchen@njau.edu.cn

龍開勝（1981-），男，湖南綏寧人，博士，副教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橘Y源（環(huán)境）經(jīng)濟(jì)理論與管理。

E-mail: longkaisheng@njau.edu.cn

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