基層外匯局實(shí)施主體監(jiān)管面臨的問題及建議

中國人民銀行大慶市中心支行課題組

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163316）

基層外匯局實(shí)施主體監(jiān)管面臨的問題及建議

中國人民銀行大慶市中心支行課題組

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163316）

隨著外匯管理改革不斷深入，外匯管理事后監(jiān)測監(jiān)管模式初步形成，在外匯管理新形勢下，以主體監(jiān)管為思路實(shí)施經(jīng)常、資本項(xiàng)目外匯管理，這給基層外匯局提出了新的挑戰(zhàn)，基層外匯局探索和實(shí)踐主體監(jiān)管過程中，機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、人力資源、技術(shù)手段等仍是其制約有效實(shí)施主體監(jiān)管的主要因素，亟待加以完善和解決。

外匯管理；政策研究；主體監(jiān)管

隨著外匯管理改革不斷深入，外匯管理事后監(jiān)測監(jiān)管模式初步形成，在外匯管理新形勢下，以主體監(jiān)管為思路實(shí)施經(jīng)常、資本項(xiàng)目外匯管理給基層外匯局提出了新的挑戰(zhàn)，基層外匯局探索和實(shí)踐主體監(jiān)管過程中，機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、人力資源、技術(shù)手段等仍是其制約有效實(shí)施主體監(jiān)管的主要因素，亟待加以完善和解決。

一、基層外匯局在主體監(jiān)管實(shí)施過程中面臨的主要問題

（一）工作運(yùn)行機(jī)制不健全

基層工作外匯局目前的主體監(jiān)管方面還局限于摸索和借鑒，或完全依賴于上級工作要求來執(zhí)行。缺少與實(shí)際工作相吻合的操作和制度建設(shè)，或受業(yè)務(wù)品種和規(guī)模限制，局限于某一領(lǐng)域或某一業(yè)務(wù)條線的監(jiān)管措施，沒有形成整體的監(jiān)管框架和配套的制度框架。在工作運(yùn)行機(jī)制上表現(xiàn)出內(nèi)部制度、業(yè)務(wù)流程、監(jiān)管信息傳遞、監(jiān)測資源共享、監(jiān)測與監(jiān)管結(jié)果利用銜接不暢或煩瑣重復(fù)，未能體現(xiàn)出主體監(jiān)管應(yīng)有的高效、準(zhǔn)確和監(jiān)管資源的產(chǎn)出最大化，監(jiān)管效果不佳。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置仍存在較明顯的業(yè)務(wù)條線特征

目前，通過打破業(yè)務(wù)條線、重新設(shè)置崗位及業(yè)務(wù)操作流程來實(shí)施主體監(jiān)管是基層外匯局的基本思路。但在工作實(shí)踐中，主體監(jiān)管的思路，由于行政管理上的工作機(jī)制和流程未發(fā)生實(shí)質(zhì)的改變。對于基層外匯局而言，一方面，按主體監(jiān)管需要建立主體監(jiān)管工作機(jī)制和流程，另一方面，仍要按照原有的業(yè)務(wù)崗位設(shè)置完成行政管理方面各業(yè)務(wù)條線的工作。因此，實(shí)際操作中主體監(jiān)管在基層外匯局工作中是破而未立，實(shí)施主體監(jiān)管尚未突破上層制度的限制。如貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、資本項(xiàng)目非現(xiàn)場、現(xiàn)場核查程序分別有單獨(dú)的制度，其核查程序、授權(quán)要求、操作風(fēng)險(xiǎn)等級等在內(nèi)控制度中要求標(biāo)準(zhǔn)不一，因此實(shí)施主體監(jiān)管時(shí)風(fēng)控制度的重新設(shè)置需要打破原來相應(yīng)的業(yè)務(wù)條線的制度要求。

（三）業(yè)務(wù)系統(tǒng)及數(shù)據(jù)融合不夠

目前，雖然各業(yè)務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)已集中到國家外匯管理局應(yīng)用服務(wù)平臺系統(tǒng)中，但貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、資本項(xiàng)目監(jiān)測、國際收支申報(bào)信息、銀行結(jié)售匯等系統(tǒng)間并沒有實(shí)現(xiàn)真正的監(jiān)測功能關(guān)聯(lián)，無法通過一個(gè)監(jiān)測系統(tǒng)呈現(xiàn)主體的全貌和其所有外匯收支信息。在對主體信息綜合分析時(shí)，需要人工從各業(yè)務(wù)系統(tǒng)中抽取和整合相關(guān)數(shù)據(jù)，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的預(yù)警閥值缺少關(guān)聯(lián)和印證，需要人為調(diào)閱其他系統(tǒng)的業(yè)務(wù)多方核驗(yàn)，數(shù)據(jù)綜合分析利用上還要取決于監(jiān)測分析人員的業(yè)務(wù)綜合能力。利用現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)對一個(gè)主體監(jiān)測、分析、監(jiān)管所需的信息融合程度不夠，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)對主體信息的割裂式監(jiān)測無法滿足主體監(jiān)測與監(jiān)管的需要。

（四）實(shí)施主體監(jiān)管還缺乏有效的制約

對銀行主體監(jiān)管方面，新修訂的《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法》（匯發(fā)〔2015〕26號）規(guī)定，對銀行進(jìn)行五級等級劃分，外匯局可以根據(jù)綜合考核評定情況進(jìn)行監(jiān)管，但實(shí)際操作上考核評估對銀行激勵(lì)獎(jiǎng)懲的配套機(jī)制還不健全，考核結(jié)果在對銀行主體實(shí)施分類監(jiān)管的作用未得到有效發(fā)揮。對企業(yè)主體監(jiān)管方面，目前只有貨物貿(mào)易明確規(guī)定實(shí)施分類監(jiān)管，服務(wù)貿(mào)易只是依靠非現(xiàn)場監(jiān)測與監(jiān)管，資本項(xiàng)目也缺少對企業(yè)主體分類管理的措施，所以對企業(yè)實(shí)施主體監(jiān)管方面還缺少操作性強(qiáng)的制約措施。另外，在與外部部門協(xié)同監(jiān)管方面，因稅務(wù)、海關(guān)等各部門對企業(yè)主體的監(jiān)管方式和分類管理標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致監(jiān)測信息互遞與監(jiān)管資源共享方面缺少合力效應(yīng)。對個(gè)人主體方面，監(jiān)測主要依托于個(gè)人結(jié)售匯統(tǒng)計(jì)監(jiān)測系統(tǒng)、國際收支申報(bào)系統(tǒng)等信息進(jìn)行分析，但僅個(gè)人結(jié)售匯交易的異常情況可以通過“關(guān)注名單”控制，但“關(guān)注名單”目前仍不能實(shí)現(xiàn)跨行監(jiān)測，在一家銀行被列入“關(guān)注名單”的個(gè)人，仍可以在其他行辦理業(yè)務(wù)。隨著電子銀行服務(wù)升級，對個(gè)人外匯交易行為的監(jiān)管難度加大。

（五）人力問題影響監(jiān)管效果

一是對銀行等主體監(jiān)管在手段上依賴現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)在非現(xiàn)場還不能實(shí)現(xiàn)完全的全方位監(jiān)管，需要通過現(xiàn)場核查檢查的方式來實(shí)施，由于基層外匯局的人力資源有限，開展現(xiàn)場工作的頻率和規(guī)模受限。二是目前對企業(yè)的監(jiān)管，過度的依賴企業(yè)自主報(bào)告和主體配合，受企業(yè)配合意識和提交報(bào)告人員素質(zhì)的影響，實(shí)施監(jiān)管被動。三是外匯局人員綜合能力受到考驗(yàn)，主體監(jiān)管對業(yè)務(wù)人員的綜合業(yè)務(wù)能力要求較高，不僅要熟知全面政策，還要掌握國際結(jié)算與貿(mào)易規(guī)則，對企業(yè)條線的外匯業(yè)務(wù)有全面的了解，同時(shí)能根據(jù)企業(yè)經(jīng)營特征與其監(jiān)測結(jié)果做出準(zhǔn)確的判斷，對從事主體監(jiān)測與監(jiān)管的人員的專業(yè)性、理論水平和工作經(jīng)驗(yàn)要求高。

二、基層外匯局實(shí)施主體監(jiān)管的思考

（一）整合外匯局內(nèi)部監(jiān)管資源

將現(xiàn)有的崗位資源劃分事前與事后兩個(gè)工作區(qū)，既保持現(xiàn)有對上對外業(yè)務(wù)對接的延續(xù)性又能推進(jìn)實(shí)施主體監(jiān)管。事前區(qū)設(shè)立業(yè)務(wù)受理崗和綜合崗，業(yè)務(wù)受理崗負(fù)責(zé)前臺業(yè)務(wù)受理與分發(fā)；綜合崗負(fù)責(zé)對內(nèi)監(jiān)督、對上請示報(bào)告、對外聯(lián)系協(xié)調(diào)、檔案管理等綜合事務(wù)性工作。事后區(qū)設(shè)監(jiān)測分析崗、核查監(jiān)管崗位、外匯檢查崗。監(jiān)測分析崗負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)辦理，日常分析與監(jiān)測；核查監(jiān)管崗負(fù)責(zé)非現(xiàn)場與現(xiàn)場核查，指導(dǎo)被核查與監(jiān)管對象進(jìn)行查錯(cuò)糾偏；外匯檢查崗負(fù)責(zé)處理外匯違法違規(guī)行為。通過合理整合現(xiàn)有監(jiān)管資源使主體監(jiān)管貫穿于日常業(yè)務(wù)中，提高工作效率。

（二）建立有序的內(nèi)部監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制

首先明確兩個(gè)原則，一是主體監(jiān)管工作制度試點(diǎn)原則。對主體監(jiān)管工作中的操作制度與內(nèi)控制度可以試點(diǎn)制，解決目前經(jīng)常、資本條線上業(yè)務(wù)內(nèi)控制度監(jiān)管一致問題。二是風(fēng)險(xiǎn)控制原則。對原各單項(xiàng)業(yè)務(wù)條線上有明確風(fēng)險(xiǎn)等要求的內(nèi)控制度，在主體監(jiān)管對制度整合時(shí)，如列入非現(xiàn)場核查對象、啟動現(xiàn)場核查與調(diào)查時(shí)內(nèi)部的授權(quán)和審批方面的制度要采取風(fēng)險(xiǎn)就高原則。其次，建立運(yùn)行順暢的工作運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。如建立形勢分析例會制度，解決監(jiān)測信息共享問題；建立內(nèi)部監(jiān)測信息傳遞反饋機(jī)制，解決內(nèi)部監(jiān)測信息交叉核驗(yàn)問題；建立監(jiān)測提示報(bào)告制度，對外向監(jiān)管對象及銀行提示風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)糾偏，對上及時(shí)報(bào)告異常情況；建立重點(diǎn)聯(lián)系人機(jī)制，利用好銀行外部延伸監(jiān)管效果，加強(qiáng)與重點(diǎn)企業(yè)的聯(lián)系溝通，提高工作效率；建立外部協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)與相關(guān)部門的監(jiān)管信息交流和共享，發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管作用；建立監(jiān)測監(jiān)管結(jié)果移送制度，強(qiáng)化監(jiān)管手段。

（三）應(yīng)用業(yè)務(wù)系統(tǒng)有效利用好監(jiān)測信息

一是以跨境監(jiān)測系統(tǒng)為主線加強(qiáng)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的交叉分析與驗(yàn)證。目前，外匯局可以進(jìn)行非現(xiàn)場監(jiān)測和系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了操作意義上的整合，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)已基本歸集到ASONE平臺，并在制度上賦予了相關(guān)有分析監(jiān)管需要的業(yè)務(wù)人員查詢操作權(quán)限。可利用監(jiān)測系統(tǒng)能呈現(xiàn)企業(yè)主體基本數(shù)據(jù)信息的有利條件，準(zhǔn)確設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)間邏輯核對關(guān)系，運(yùn)用監(jiān)測系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)對企業(yè)主體在各個(gè)業(yè)務(wù)種類領(lǐng)域的綜合查詢、關(guān)系校驗(yàn)、異常捕捉，為開展主體監(jiān)測提供有力輔助手段。

二是以非現(xiàn)場檢查系統(tǒng)為依托，發(fā)出監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)提示，為主體監(jiān)管服務(wù)。非現(xiàn)場檢查系統(tǒng)提供檢查監(jiān)測指標(biāo)，覆蓋各外匯業(yè)務(wù)種類異常風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，適當(dāng)調(diào)整監(jiān)測指標(biāo)閾值，結(jié)合地域風(fēng)險(xiǎn)評估情況，針對微觀主體開展風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)異常線索，作出監(jiān)測結(jié)論，形成對主體外匯業(yè)務(wù)資金交易行為的準(zhǔn)確判斷，為開展主體監(jiān)管提供監(jiān)測平臺。

三是建議在ASONE平臺中增設(shè)主體監(jiān)管子系統(tǒng)。目前外匯管理部門開展主體信息查詢、主體監(jiān)管需操作多個(gè)系統(tǒng)，數(shù)據(jù)割裂，監(jiān)測技術(shù)手段分離，建議單獨(dú)增設(shè)主體監(jiān)管子系統(tǒng)，提供銀行、企業(yè)、個(gè)人主體信息綜合查詢、監(jiān)管指標(biāo)設(shè)計(jì)及操作、監(jiān)測結(jié)論及發(fā)布等操作功能，為開展主體監(jiān)管提供幫助。

（四）利用好外部監(jiān)管資源

有效利用好銀行延伸性。銀行在新的外匯管理形勢下，雙重職能的特征日漸突出，既是政策的執(zhí)行者，也是被監(jiān)管者。與企業(yè)一樣同是政策監(jiān)管的對象，但又承擔(dān)對企業(yè)外匯交易行為實(shí)施審核和監(jiān)督的職責(zé)。因此，以“管住一家銀行即管住主體”的思路，利用好銀行的一線窗口審核職能，通過加強(qiáng)對銀行履行審核職責(zé)的要求和監(jiān)管，間接延伸對主體的監(jiān)管鏈條和觸角，強(qiáng)化外匯局對企業(yè)、個(gè)人主體的有效監(jiān)督。一方面，依托銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核，對銀行實(shí)施嚴(yán)格的分類管理，按銀行正常、關(guān)注、監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)分類，確定對銀行監(jiān)管的等級，體現(xiàn)出對銀行實(shí)施主體監(jiān)管的內(nèi)容，有效監(jiān)管。另一方面，根據(jù)銀行分類，結(jié)合日常銀行對銀行實(shí)施有效的激勵(lì)制度，賦予銀行一定的監(jiān)管權(quán)限，提高對正常類銀行和持續(xù)正常類銀行主體的差錯(cuò)容忍度，給予空間，允許自行及時(shí)糾偏。建立與主體間的溝通機(jī)制，將主體的主動報(bào)告融入監(jiān)管過程，提升監(jiān)管與被監(jiān)管雙方的有效互動。

（五）抓好人員轉(zhuǎn)型與隊(duì)伍建設(shè)

一方面，建議從業(yè)務(wù)理論知識結(jié)構(gòu)、監(jiān)測技能與技術(shù)角度加強(qiáng)人員培養(yǎng)，改善監(jiān)測系統(tǒng)計(jì)算運(yùn)行能力與監(jiān)測要求不相適應(yīng)等問題，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)加工、分析、監(jiān)測等作用，提升現(xiàn)有監(jiān)測系統(tǒng)的數(shù)據(jù)利用率。另一方面，建議從監(jiān)管能力與意識角度提升人員事后監(jiān)測與判斷能力。利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)共享平臺，增加對宏觀、微觀經(jīng)濟(jì)形勢與企業(yè)基本面的了解，增強(qiáng)趨勢性判斷能力，提升主體分類監(jiān)管的主動作為意識，推動事前監(jiān)管向重事后管理轉(zhuǎn)變。

（課題組組長：黃雅娟 成員：阮之茵 馬飛高瓊君 執(zhí)筆人：阮之茵）

〔責(zé)任編輯：宋洪德〕

對人民幣匯率的波動趨勢也要有客觀認(rèn)識

人民幣匯率其實(shí)并未脫離基本穩(wěn)定的格局。如今，人民幣更多的是參考一籃子貨幣，而不僅僅盯住美元。人民幣的升值或貶值，不僅要看美元匯率走勢，也要看對其他貨幣的相對趨勢。新年第一周，人民幣對美元匯率貶值了1.5%，但與同期主要新興市場貨幣對美元貶值1.7%相比，幅度仍小，人民幣相對全球一籃子貨幣來說，其購買力依然在上升，沒有必要為了匯率一時(shí)波動而過度緊張。

此外，持有何種貨幣，不僅要考慮匯率波動的因素，也要考慮相應(yīng)資產(chǎn)的回報(bào)水平。一般來說，外匯需求包括剛性需求和投資需求。其中持有美元的剛性需求包括出國旅游、購物、留學(xué)等，這些需求一直被很好地滿足，也不會因?yàn)閰R率的波動帶來太多變化。而投資需求則要冷靜地看看投資渠道。當(dāng)前美國市場的資產(chǎn)價(jià)格并不便宜，從2009年至今道瓊斯指數(shù)已經(jīng)上漲了近3倍，納斯達(dá)克指數(shù)也上漲了近4倍，各種資產(chǎn)價(jià)格正在逐步從高位回歸，理性的投資人要綜合考慮總體收益，不能僅僅賺取了美元對人民幣升值帶來的收益，而美元資產(chǎn)收益卻難以補(bǔ)償。開放的市場需要開放的眼界，匯率波動的確給投資人上了深刻一課，也讓普通投資人逐步增強(qiáng)全球配置資產(chǎn)的意識，不能不說是一件好事。

摘自2016年01月18日《人民日報(bào)》

F830.72

A

1002-2341（2016）01-0133-03

2015-11-11

阮之茵(1976－)，女，黑龍江肇州人，科長，經(jīng)濟(jì)師，主要從事外匯管理理論研究。