環(huán)境公益訴訟制度的立法現(xiàn)狀及其新課題

摘 要：環(huán)境公益訴訟是在環(huán)境污染和生態(tài)破壞日趨嚴(yán)重的形勢(shì)下，為保護(hù)環(huán)境公共利益的迫切需要而產(chǎn)生的。當(dāng)下，在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生的環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐及某些地方制定的規(guī)范性文件牽動(dòng)著國(guó)家層面的立法，并導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟制度的誕生。然而，由于我國(guó)的社會(huì)價(jià)值取向、公民權(quán)利意識(shí)、法律思想、司法救濟(jì)手段等諸多因素影響，使得環(huán)境公益訴訟立法不完整、不徹底，存在起訴主體受限、起訴條件過(guò)嚴(yán)、訴訟類型單一、相關(guān)機(jī)制的銜接不明等先天不足，讓它面臨新的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；民事公益訴訟；行政公益訴訟；原告資格；起訴要件

作者簡(jiǎn)介：孟根巴根，男，法學(xué)博士，內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院講師，從事環(huán)境法學(xué)和行政法學(xué)研究。

中圖分類號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2016）02-0107-07

前 言

隨著我國(guó)環(huán)境局勢(shì)的不斷加劇，公眾的環(huán)保意識(shí)空前提升，他們認(rèn)為環(huán)境危機(jī)絕非是與己無(wú)關(guān)。公眾為了保護(hù)自己的環(huán)境私益進(jìn)行各種環(huán)境爭(zhēng)訟活動(dòng)1，在依法維權(quán)途徑不暢通或者糾紛在長(zhǎng)期解而不決時(shí)也發(fā)生過(guò)環(huán)境群體性事件2等所謂的社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象。

近年來(lái)，環(huán)境公益訴訟引起人們廣泛關(guān)注，對(duì)此在理論領(lǐng)域有了一定的突破，相關(guān)成果接踵而來(lái)。經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，這些成果主要圍繞環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)、特點(diǎn)、功能、訴訟規(guī)則等問(wèn)題展開(kāi)，而且各論者唇槍舌劍、各持己見(jiàn)，一時(shí)呈現(xiàn)出“公說(shuō)公有理婆說(shuō)婆有理”的混戰(zhàn)狀態(tài)，難以形成理論共識(shí)。加之在當(dāng)下的“實(shí)踐先行，立法滯后”的狀況下，環(huán)境公益訴訟經(jīng)常被法院以無(wú)法可依等理由拒之門外，扔持續(xù)著立案難、審理難、執(zhí)行難等局面。

經(jīng)過(guò)不少環(huán)保有識(shí)人士的不懈努力，通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂設(shè)立了環(huán)境公益訴訟制度。這不僅是《環(huán)境保護(hù)法》的歷史性突破，也是環(huán)境公益訴訟制度的里程碑。由此，環(huán)境公益訴訟有了強(qiáng)有力的“環(huán)境基本法”依據(jù)。但環(huán)境公益訴訟制度是一個(gè)生成過(guò)程中的新型制度，存在著起訴主體受限、起訴條件過(guò)嚴(yán)、訴訟類型單一、相關(guān)機(jī)制的銜接不明等諸多缺陷，仍面臨著合理性、系統(tǒng)性和可行性等方面的諸多挑戰(zhàn)，我們從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

一、環(huán)境公益訴訟制度之法理基礎(chǔ)

有學(xué)者指出，環(huán)境公益訴訟之理論基礎(chǔ)包括公民環(huán)境權(quán)理論、訴之利益理論、公共信托（包括訴訟信托）理論和私人檢察長(zhǎng)理論。[1]（P927）筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)應(yīng)該在于公益性上，主要由環(huán)境權(quán)理論和訴權(quán)理論來(lái)支撐。

首先，從環(huán)境公益訴訟的公益性方面來(lái)看，環(huán)境糾紛是否涉及“環(huán)境公共利益”是區(qū)分環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟的根本性標(biāo)志。由此可推斷，公益性是環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)特征。那么，什么叫“環(huán)境公益”呢？籠統(tǒng)來(lái)說(shuō)，集體、國(guó)家、人類社會(huì)等不特定多數(shù)人賴以生存的公共環(huán)境資源以及公民環(huán)境權(quán)等都屬于環(huán)境公益。

其次，從環(huán)境公益訴訟的理論支撐方面來(lái)看，環(huán)境權(quán)理論是環(huán)境公益訴訟的第一個(gè)支撐點(diǎn)。環(huán)境權(quán)是公民、法人或其他組織對(duì)環(huán)境資源所享有的權(quán)利，具體涵蓋了國(guó)家、集體和個(gè)人對(duì)環(huán)境資源管理權(quán)、環(huán)境狀況的知情權(quán)、環(huán)境資源的利用權(quán)和環(huán)境侵害的請(qǐng)求權(quán)等。這項(xiàng)權(quán)利是不可侵犯的實(shí)體性權(quán)利，當(dāng)這種權(quán)利被侵犯或有被侵犯之虞時(shí)，權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法手段來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。這時(shí)不可缺少的是環(huán)境公益訴訟這一程序性救濟(jì)途徑。那么，訴權(quán)理論是環(huán)境公益訴訟的另一個(gè)支撐點(diǎn)。訴權(quán)是社會(huì)主體在其合法權(quán)益受到侵犯或有侵犯之虞時(shí)，通過(guò)審判方式保護(hù)其合法權(quán)益的權(quán)利。為保護(hù)環(huán)境權(quán)這一人類共同權(quán)益，每個(gè)社會(huì)主體應(yīng)依法得到起訴資格。如果環(huán)境權(quán)利缺乏有效的司法救濟(jì)途徑，將難以保障訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也無(wú)法保護(hù)環(huán)境公共利益。因此環(huán)境公益訴訟中賦予當(dāng)事人訴權(quán)是十分重要的。

那么，如何界定環(huán)境公益訴訟？我國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為，它就是“以保護(hù)環(huán)境公共利益為宗旨的訴訟活動(dòng)”[2]，即環(huán)境公共利益受到侵犯或有被侵犯之虞時(shí)，由公民、法人或其他組織向法院提起訴訟，法院依法追究加害者法律責(zé)任的活動(dòng)。環(huán)境公益訴訟具有預(yù)防或避免環(huán)境公共利益遭受損害、彌補(bǔ)已經(jīng)造成的環(huán)境公共利益的損失、克服環(huán)境行政執(zhí)法不力的弊端、為環(huán)境保護(hù)公眾參與提供制度保障、拓寬環(huán)境保護(hù)救濟(jì)途徑等諸多功能。

按照傳統(tǒng)訴訟客體，環(huán)境公益訴訟應(yīng)分為環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境刑事訴訟三類。那么，環(huán)境民事公益訴訟是針對(duì)公民、法人或其他組織的損害環(huán)境公共利益行為而向法院提起的民事救濟(jì)之訴。通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟，法院可以以責(zé)令被告停止侵犯環(huán)境公益行為、建設(shè)防治污染和生態(tài)破壞的設(shè)施、治理或恢復(fù)環(huán)境、賠償損失等方式追究行為人民事法律責(zé)任；環(huán)境行政公益訴訟是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的損害環(huán)境公共利益的行為（不作為）而向法院提起的司法審查之訴。通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟，法院可以以撤銷被告違法行政行為、責(zé)令被告依法履行法定職責(zé)、變更被告原具體行政行為等方式追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法責(zé)任；環(huán)境刑事公益訴訟則是檢察機(jī)關(guān)為制止或制裁環(huán)境犯罪行為，對(duì)環(huán)境犯罪者追究刑事責(zé)任之訴。由于刑事訴訟是由國(guó)家檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起的訴訟，本應(yīng)具有公益訴訟性質(zhì)。通過(guò)環(huán)境公益刑事訴訟，法院可以以刑罰方式制裁環(huán)境罪犯，從而達(dá)到環(huán)境犯罪行為的防范目的。

具體由誰(shuí)來(lái)提起環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，這是環(huán)境公益訴訟的核心問(wèn)題，也是爭(zhēng)論已久的焦點(diǎn)。既然是為了保護(hù)環(huán)境公共利益，不管與侵害后果有無(wú)利害關(guān)系的任何主體都可以充當(dāng)原告，換言之， 任何公民、法人或其他組織都具有環(huán)境公益訴訟的原告資格。在這一點(diǎn)上公益訴訟確實(shí)與傳統(tǒng)私益訴訟截然不同，所以說(shuō)它是一種新型的訴訟形態(tài)。

二、環(huán)境公益訴訟制度之立法現(xiàn)狀

環(huán)境公益訴訟制度的生成并非是偶然的，它是環(huán)境問(wèn)題日益突出、社會(huì)環(huán)保意識(shí)普遍提升和法律思想革新的必然產(chǎn)物。目前，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度基本已形成，并為今后的環(huán)境公益司法救濟(jì)提供根本性的制度與理論支撐。

（一）環(huán)境公益訴訟之基礎(chǔ)化

在我國(guó)，環(huán)境公益訴訟到20世紀(jì)末才被提出，而且它的法制化過(guò)程遭到種種阻撓，并不很順利。有學(xué)者指出，原《環(huán)境保護(hù)法》（1989年施行）第6條1之規(guī)定可以解釋或引申為允許提起環(huán)境公益訴訟。[3]但此規(guī)定的立法目的并非在于環(huán)境公益訴訟，而在于明確公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的權(quán)利、義務(wù)。因此，單憑此規(guī)定能夠引申出環(huán)境公益訴訟，恐怕缺乏說(shuō)服力難以服眾。

新修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟的生成帶來(lái)新的生機(jī)。新《海洋環(huán)境保護(hù)法》于九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議修訂通過(guò)，自2000年4月1日起施行。按照這部法律第90條第2款規(guī)定，海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門（行政管理機(jī)關(guān)）代表國(guó)家可對(duì)責(zé)任者提出損害賠償訴訟。此規(guī)定雖然沒(méi)有明確環(huán)境公益訴訟的概念、起訴要件以及訴訟程序等具體規(guī)則，但它蘊(yùn)含著環(huán)境公益訴訟這一久之熱議的理論，對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的形成奠定了立法基礎(chǔ)，并對(duì)環(huán)境公益訴訟的理論與實(shí)踐起到了很大的指導(dǎo)性作用。

在此基礎(chǔ)上，一些地方的人大、法院、檢察院和環(huán)保局等紛紛發(fā)布有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件，對(duì)公益訴訟管轄、當(dāng)事人、證據(jù)效力、訴訟程序等方面作出了具體規(guī)定。環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)根據(jù)這些規(guī)范性文件提起環(huán)境公益訴訟。雖然各級(jí)法院受理的環(huán)境公益訴訟案件屈指可數(shù)，但這些規(guī)范性文件對(duì)環(huán)保公益活動(dòng)和環(huán)境公益司法提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)和法律保障，為我國(guó)環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐掀開(kāi)新的一頁(yè)。

（二）環(huán)境公益訴訟之制度化

在上述各地對(duì)環(huán)境公益訴訟立法、司法活動(dòng)有益探索的推動(dòng)下，全國(guó)人大常委會(huì)從2010年起著手修改《民事訴訟法》，經(jīng)過(guò)三審在2012年8月31日表決通過(guò)，自2013年1月1日起已施行。修改后的《民事訴訟法》第55條將污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，列入了公益訴訟范疇，并規(guī)定“法律授權(quán)的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以提起民事訴訟。此規(guī)定至少提出了環(huán)境公益訴訟的起訴主體、受案范圍和訴訟類型等因素，據(jù)此可以說(shuō)我國(guó)環(huán)境公益訴訟邁出了關(guān)鍵一步，揭開(kāi)了新的篇章。

隨著《民事訴訟法》的施行，環(huán)境公益訴訟的司法審查條件也不斷具備。在能動(dòng)司法大旗下，以貴陽(yáng)創(chuàng)設(shè)的“環(huán)保法庭”為起點(diǎn)，環(huán)保法庭在全國(guó)各地相繼成立。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，成立的專門環(huán)境審判組織已經(jīng)有168個(gè)2，給環(huán)境公益訴訟提供了便利條件。

但是，現(xiàn)行《民事訴訟法》雖然將環(huán)境公益訴訟入法，但該法未明確規(guī)定起訴主體的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”之具體載體，也限定了受案范圍和訴訟類型，更對(duì)環(huán)境公益訴訟具體規(guī)則沒(méi)有任何規(guī)定。這些缺陷尤其是對(duì)起訴主體過(guò)于籠統(tǒng)而模糊的表述，在實(shí)踐中成為了地方法院不予立案的借口，法院常以“此類案件沒(méi)有先例，需要等待上面指示”為由拒絕立案（如：2013年1月，邯鄲冬泳協(xié)會(huì)訴山西天脊煤化工集團(tuán)環(huán)境污染公益訴訟案）或者以“原告不適格”為由“立”而復(fù)“駁”（如：2013年10月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴海南天工生物工程有限公司水污染案件），使環(huán)境公益訴訟全面冰封、凸顯立案更難的局面，環(huán)境公益訴訟陷入“有法難依”的窘境。為了解決新《民事訴訟法》第55條有關(guān)環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐操作性差這一致命弊端，急需相應(yīng)司法解釋來(lái)予以具體化、細(xì)化。

（三）環(huán)境公益訴訟之具體化

《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案于2014年4月24日被十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過(guò)，自2015年1月1日起施行。該法第58條進(jìn)一步確認(rèn)環(huán)境公益訴訟的同時(shí)，將《民事訴訟法》第55條的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”確定為“依法登記、從事環(huán)境公益活動(dòng)、無(wú)違法記錄的環(huán)保組織”，并在《民事訴訟法》設(shè)置的“環(huán)境污染公益訴訟”上增加了“生態(tài)破壞公益訴訟”這一訴訟方式，放寬了環(huán)境公益訴訟的受案范圍，為我國(guó)今后的環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建提供了基本依據(jù)和基礎(chǔ)。由此可見(jiàn)，新《環(huán)境保護(hù)法》將環(huán)境公益訴訟推上了歷史性立法高度，創(chuàng)造了環(huán)境公益訴訟立法史上的里程碑。

然而，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第58條雖然明確了環(huán)境公益訴訟主體——“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”——的條件和范圍，但并非擴(kuò)大起訴主體范圍。因?yàn)椤逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》和《民事訴訟法》已經(jīng)確定了“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”和“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的起訴資格，而《環(huán)境保護(hù)法》只是明確了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”這一類模糊主體的范圍和條件，仍然停留在以往的立法規(guī)模上，并沒(méi)有增加檢察機(jī)關(guān)、公民等新的起訴主體。因此，《環(huán)境保護(hù)法》將環(huán)境公益訴訟主體仍限制在狹小的范圍之內(nèi)，極大地影響或限制通過(guò)司法程序維護(hù)環(huán)境公共利益的積極性。

另外，環(huán)境公益訴訟管轄、舉證責(zé)任、證明規(guī)則等具體規(guī)則的缺位，使人民法院無(wú)則可循，無(wú)意中成為了法院拒不受理環(huán)境公益訴訟案件的主要原因之一。

（四）環(huán)境公益訴訟之細(xì)則化

如上所述，《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》雖然相繼設(shè)置了環(huán)境公益訴訟制度，但都規(guī)定得比較原則，致使其實(shí)踐操作性較差。由此，為了規(guī)范環(huán)境公益訴訟具體審判程序，并發(fā)揮其應(yīng)有的功能，最高人民法院于2014年12月8日通過(guò)了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《15年解釋》），自2015年1月7日起施行。

《15年解釋》對(duì)上述幾部法律所設(shè)置的環(huán)境公益訴訟有關(guān)條款進(jìn)行細(xì)化，強(qiáng)化其實(shí)踐操作性。

1. 對(duì)起訴主體進(jìn)行具體確定。該“解釋”首先將“社會(huì)組織”的具體類型確定為“社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等”主體；在此基礎(chǔ)上對(duì)“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門”的具體范圍和“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄”的內(nèi)涵進(jìn)行較合理解釋。依此提高了環(huán)境公益訴訟的具體操作性。

2. 法院對(duì)第一審環(huán)境民事公益訴訟案件的管轄問(wèn)題進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。具體而言，有關(guān)級(jí)別管轄方面，確定由中級(jí)以上人民法院管轄；有關(guān)地域管轄方面，確定由損害行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級(jí)以上人民法院管轄，污染海洋環(huán)境提起的公益訴訟由海事法院管轄1；有關(guān)跨行政區(qū)劃集中管轄方面，確定經(jīng)最高法院批準(zhǔn)并由高級(jí)人民法院授權(quán)的部分中級(jí)人民法院管轄。據(jù)此已解決了環(huán)境公益訴訟的法院管轄問(wèn)題。

3. 對(duì)訴訟成本問(wèn)題采取了相應(yīng)措施。該“解釋”規(guī)定人民法院酌情處理原告訴訟費(fèi)用的緩交、減交或免交問(wèn)題，原告勝訴時(shí)檢驗(yàn)費(fèi)、鑒定費(fèi)、律師費(fèi)等可由被告承擔(dān)。除此之外，還規(guī)定人民法院可以批準(zhǔn)原告負(fù)擔(dān)的調(diào)查取證、檢驗(yàn)、鑒定、專家咨詢等費(fèi)用從生態(tài)修復(fù)費(fèi)或服務(wù)功能損失等其他款項(xiàng)中酌情予以支付。由此暫緩因高昂的訴訟成本而難以起訴的當(dāng)務(wù)之急，也為構(gòu)建合理的訴訟成本負(fù)擔(dān)機(jī)制奠定良好的基礎(chǔ)。

另外，最高法審判委員會(huì)2014年12月18日通過(guò)、從2015年2月4日起施行的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》以民事訴訟法的角度對(duì)公益訴訟的受理?xiàng)l件、管轄法院、告知程序、共同原告、和解或調(diào)解、撤訴權(quán)、裁判效力等具體的訴訟程序予以明晰。此處不再贅述。

綜上所述，通過(guò)《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《15年解釋》的相繼實(shí)施，將環(huán)境公益訴訟推向制度化、具體化方向發(fā)展，使它逐漸變?yōu)榻裉爝@樣的實(shí)踐操作性較強(qiáng)的訴訟行為規(guī)范。

三、環(huán)境公益訴訟制度之新課題

由上分析得知，我國(guó)環(huán)境公益訴訟在《海洋環(huán)境保護(hù)法》的立法基礎(chǔ)上，通過(guò)《民事訴訟法》的修訂已確立了環(huán)境民事公益訴訟這一重要類型。同時(shí)已入法的環(huán)境民事公益訴訟通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂進(jìn)一步制度化，并在《15年解釋》中得以細(xì)化。這是我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度確立起來(lái)的基本流程，也是當(dāng)下的立法現(xiàn)狀。通過(guò)不懈努力，雖然我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度獲得了巨大成就，但這只是萬(wàn)里長(zhǎng)征的第一步，與完整理想的環(huán)境公益訴訟制度相比，由于受社會(huì)價(jià)值取向、公民權(quán)利意識(shí)、法律思想、司法救濟(jì)手段等因素的限制，使得現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟制度存在先天不足。

（一）環(huán)境公益訴訟起訴主體受限——公民缺席的環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟的原告資格問(wèn)題是一直以來(lái)爭(zhēng)論不休的問(wèn)題，也是環(huán)境公益訴訟的核心問(wèn)題之一。從環(huán)境公益訴訟立法現(xiàn)狀來(lái)看，《海洋環(huán)境保護(hù)法》給“海洋監(jiān)督管理部門”（行政機(jī)關(guān)）賦予民事賠償訴訟權(quán)。這是我國(guó)目前法律認(rèn)可的能夠提起公益訴訟的唯一的行政機(jī)關(guān)，而且只有在破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)而給國(guó)家造成重大損失的情況下才能起訴?，F(xiàn)行法律并非認(rèn)可檢查機(jī)關(guān)、環(huán)保局等其他行政機(jī)關(guān)的起訴資格。

另外，《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》只認(rèn)可“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”（社會(huì)團(tuán)體）的民事主體資格，這實(shí)質(zhì)上排除了其他社會(huì)組織和公民個(gè)人的公益訴訟原告資格。由此可以斷定，我國(guó)現(xiàn)行公益訴訟主體范圍過(guò)小，是一個(gè)公民缺席的環(huán)境公益訴訟。

環(huán)境公益訴訟本應(yīng)賦予環(huán)保社會(huì)組織起訴資格，也不能拒斥自然人和其他組織的起訴資格。立法機(jī)關(guān)或許擔(dān)心要發(fā)生環(huán)境公益訴訟的濫訴現(xiàn)象，從而導(dǎo)致難以預(yù)料的社會(huì)不穩(wěn)定或政治后果。筆者認(rèn)為其實(shí)這種擔(dān)憂完全沒(méi)有必要。因?yàn)橛袡?quán)提起公益訴訟主體的多寡與濫訴的發(fā)生并無(wú)必然聯(lián)系。美國(guó)《清潔空氣法》給“任何人”賦予起訴資格，可是2008—2010年之間的3年美國(guó)環(huán)境公民訴訟案件總數(shù)只為227起[4]，并沒(méi)有發(fā)生濫訴情形。目前我國(guó)“海洋環(huán)境管理部門”和“環(huán)境社會(huì)團(tuán)體”得到合法起訴資格，雖然法律尚未賦予“檢察機(jī)關(guān)”原告資格，但在實(shí)踐中它代表國(guó)家或社會(huì)公共利益能夠提起公益訴訟，而且案件數(shù)量有所增多。但由于起訴要件、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用等配套措施的缺位，加之起訴者耗費(fèi)大量的人力、物力等原因，2000—2013年之間的14年里全國(guó)環(huán)境公益訴訟案件總計(jì)不足60起。[5]由此推斷不會(huì)發(fā)生濫訴情形，更不會(huì)發(fā)生意想不到的擾亂社會(huì)穩(wěn)定等政治問(wèn)題。因此，在立法層面上限制環(huán)境公益訴訟主體資格是不僅違背法律常識(shí)，而且大大限制環(huán)境公益訴訟的社會(huì)功能。

（二）環(huán)境公益訴訟起訴要件苛刻——門檻過(guò)高的環(huán)境公益訴訟

通過(guò)《15年解釋》的出臺(tái)，《環(huán)境保護(hù)法》第58條設(shè)立的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”得到界定，并找到具體載體。但目前最為詳細(xì)的《15年解釋》也仍將環(huán)境公益訴訟起訴資格嚴(yán)格限定在狹小的范圍之內(nèi)。具體來(lái)講，《15年解釋》不僅排除了自然人和其他非環(huán)保組織的環(huán)境公益訴訟起訴資格，而且也排除了沒(méi)有在民政部門登記的其他任何組織的起訴資格。不僅排除了起訴前成立未滿五年或?qū)ｉT為環(huán)境民事公益訴訟而臨時(shí)成立的社會(huì)組織的起訴資格，而且也排除了在業(yè)務(wù)活動(dòng)中違法而受過(guò)行政、刑事處罰的社會(huì)組織的起訴資格。

其實(shí)，隨著我國(guó)公民環(huán)保意識(shí)的不斷提高，環(huán)保組織的數(shù)量也逐漸增多。根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2014年的第三季度末，在各級(jí)民政部門登記的社會(huì)組織共有56.9萬(wàn)家，其中環(huán)境保護(hù)類社會(huì)組織約有7000家。但由于環(huán)境公益訴訟的起訴要件過(guò)于苛刻，而符合法律規(guī)定起訴條件的環(huán)保組織只有700多家，占環(huán)境環(huán)保類社會(huì)組織的1/10左右。1加之，環(huán)保組織的運(yùn)作能力差、專業(yè)技術(shù)水平不高等原因，能夠提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保社會(huì)組織正陷入力不從心的局面。

另外，由于起訴資格受限、起訴費(fèi)用高昂、起訴主體的自身?xiàng)l件有限、社會(huì)法律思想和價(jià)值取向等各種原因，環(huán)境公益訴訟一直陷于瓶頸狀態(tài)。根據(jù)新華社報(bào)道，從2000年《海洋環(huán)境保護(hù)法》施行到2013年《民事訴訟法》施行期間，全國(guó)環(huán)境公益訴訟案件總數(shù)不足60起。[5]尤其是《民事訴訟法》施行后，由于起訴主體的模糊不清而使環(huán)境公益訴訟進(jìn)入冰封局面，各級(jí)法院陷入避諱立案狀態(tài)，受理的案件寥寥無(wú)幾，更談不上濫訴問(wèn)題?！董h(huán)境保護(hù)法》的施行雖然起到了破冰作用，但真正被法院立案受理的公益訴訟案件仍是屈指可數(shù)。

國(guó)內(nèi)外現(xiàn)實(shí)告訴我們，必須降低環(huán)境公益訴訟門檻，盡可能放寬環(huán)境公益訴訟起訴要件，這“有助于治療‘違法成本低’的中國(guó)環(huán)保痼疾，加強(qiáng)行政執(zhí)法效力”[6]。

（三）環(huán)境公益訴訟的訴訟類型單一——行政責(zé)任缺位的環(huán)境公益訴訟

現(xiàn)行法只設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟制度，未提及環(huán)境行政公益訴訟?！董h(huán)境保護(hù)法》將“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”作為環(huán)境公益訴訟的客體。《15年解釋》也沒(méi)有明確“損害環(huán)境公益行為”的主體，更沒(méi)有明確“損害環(huán)境公益行為”的方式。那么，環(huán)境公益訴訟范圍中究竟涵蓋不涵蓋行政機(jī)關(guān)以及它的不作為責(zé)任呢？現(xiàn)行法給我們的回答是否定的。有學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的二分法必然產(chǎn)生法理邏輯上的矛盾、遭遇現(xiàn)實(shí)的困境”[7]。不可否認(rèn)，此觀點(diǎn)在一般法理上的確有一定道理，但我們不妨將環(huán)境公益訴訟這一新型訴訟與傳統(tǒng)訴訟有別對(duì)待，特殊問(wèn)題予以特別創(chuàng)制。況且既然要保護(hù)公共利益這一最終目標(biāo)，那么，作為一個(gè)事后救濟(jì)制度，不僅要追究自然人、法人或者其他組織的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的民事責(zé)任，也要追究行政機(jī)關(guān)的損害環(huán)境公益的違法作為和不作為責(zé)任。

首先，行政行為的公共性決定了環(huán)境行政公益訴訟的必要性。行政行為應(yīng)當(dāng)以公共利益為價(jià)值取向、以公共事務(wù)的管理為內(nèi)容，包括環(huán)境公共利益。在某種意義上說(shuō)，目前大部分的環(huán)境污染和生態(tài)破壞是由政府環(huán)境決策不當(dāng)或不作為造成的，而自然人或其他組織的危害環(huán)境公共利益的行為也是因?yàn)榄h(huán)境行政部門的監(jiān)管不力造成的。據(jù)此，環(huán)境公益訴訟更應(yīng)該注重環(huán)境行政公益訴訟，對(duì)行政機(jī)關(guān)的損害環(huán)境作為或不作為進(jìn)行審查，并發(fā)揮其對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管作用。如果“試圖借助民事訴訟機(jī)制補(bǔ)充環(huán)境行政監(jiān)管的‘無(wú)能’，也只會(huì)進(jìn)一步弱化環(huán)境行政機(jī)關(guān)本應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)”[8]。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，將有限的訴訟資源用于督促政府完善環(huán)境決策這一源頭控制上，總比用在取締個(gè)別污染源這一末端控制更有意義。

其次，環(huán)境行政公益訴訟有助于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。在任何一個(gè)國(guó)家，公權(quán)力的監(jiān)督對(duì)行政效率的提高、依法行政等均有極其重要的意義。環(huán)境行政公益訴訟是對(duì)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行為進(jìn)行事后監(jiān)督的行之有效的手段之一。這里既包括權(quán)力對(duì)權(quán)力的制衡——審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，又包括權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約——環(huán)境權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法作為或不作為致使環(huán)境公共利益受損或者有受損之虞時(shí)，法律上沒(méi)有直接利害關(guān)系的人都可以向法院提起訴訟，要求對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法作為或不作為進(jìn)行司法審查，這樣才能提高行政機(jī)關(guān)依法行政的自覺(jué)性。因此，筆者認(rèn)為，可借鑒德國(guó)環(huán)境團(tuán)體訴訟和日本民眾訴訟制度，設(shè)立環(huán)境行政公益訴訟這一基本訴訟類型，讓諸多主體以訴訟形式監(jiān)督公權(quán)力，這樣才能提高政府部門的公共事務(wù)管理能力，最終保障依法行政。

最后，環(huán)境行政公益訴訟是符合環(huán)境保護(hù)的本位理念。環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟相同，其最終目的在于保護(hù)環(huán)境公共利益。也就是說(shuō)，環(huán)境民事公益訴訟是通過(guò)訴訟方式懲戒民事侵權(quán)行為，從而彌補(bǔ)或恢復(fù)環(huán)境損害；環(huán)境行政公益訴訟則是通過(guò)訴訟方式遏制行政違法作為和不作為，更從源頭上維護(hù)環(huán)境公共利益。因此，二者居于一體兩翼地位，均符合維護(hù)環(huán)境公益的本位理念，不可偏廢其一。

結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)通過(guò)《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，已建立環(huán)境民事公益訴訟制度，并且，通過(guò)《15年解釋》對(duì)其進(jìn)行細(xì)化。這意味著我國(guó)環(huán)境公益訴訟進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，必定載入環(huán)境立法史冊(cè)。

然而，在我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度中存在著公民資格缺失、行政責(zé)任缺位、起訴門檻過(guò)高等重大制度缺陷，使得環(huán)境公益訴訟存在先天不足，讓它面臨諸多挑戰(zhàn)。這也是在今后的理論研究和司法實(shí)踐中必須要克服和解決的課題。

眾所周知，環(huán)境公益訴訟實(shí)際上是通過(guò)保障環(huán)境權(quán)、環(huán)境公眾參與權(quán)和環(huán)境公益權(quán)來(lái)保護(hù)環(huán)境公共利益的司法救濟(jì)方式。既然環(huán)境公益訴訟是一種公眾參與方式，那么對(duì)參與主體資格和參與條件不應(yīng)加以限制。頂層設(shè)計(jì)者應(yīng)該消除無(wú)謂的擔(dān)憂和畏懼心理，相信公民，賦予他們足夠的環(huán)境保護(hù)參與權(quán)利和自由。大膽設(shè)立環(huán)境行政公益訴訟，凡是對(duì)環(huán)境公共利益有害的行政違法作為和不作為甚至包括抽象行政行為，都應(yīng)納入受案范圍，追究其應(yīng)有的法律責(zé)任。這樣才能借助于公眾的無(wú)限力量，有效監(jiān)督政府部門的環(huán)境行為，督促環(huán)境行政部門的依法行政。

環(huán)境公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在于環(huán)境公共利益的有效保護(hù)。我們盡可能將環(huán)境公益訴訟制度設(shè)置得完整、徹底，才能避免制度缺陷所帶來(lái)的各種弊端，而且將它不折不扣地執(zhí)行，才能“死法”變成“活法”，最終達(dá)到保護(hù)人類生存環(huán)境這一終極目標(biāo)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 何立慧、王根命：《環(huán)境公益訴訟幾個(gè)基本問(wèn)題探討——理論基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想、訴訟程序和實(shí)施路徑》，載《生態(tài)文明與環(huán)境資源法——2009年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集》，2009.

[2] 肖建國(guó)、黃忠順：《環(huán)境公益訴訟基本問(wèn)題研究》，載《法律適用》2013年第12期.

[3] 蔡守秋：《論環(huán)境公益訴訟的幾個(gè)問(wèn)題》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第9期.

[4] 李靜云：《美國(guó)的環(huán)境公益訴訟》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2013年7月4日.

[5] 盧越：《環(huán)境公益訴訟不足60起的緣由》，載《工人日?qǐng)?bào)》2014年10月25日.

[6] 吳梅：《關(guān)于新〈環(huán)境保護(hù)法〉的幾點(diǎn)思考》，載《法制與社會(huì)》2014年第9期.

[7] 呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》，載《法商研究》2008年第6期.

[8] 陳燕萍：《環(huán)境公益訴訟主體資格的邏輯考量》，載《山東審判》2013年第4期.

[責(zé)任編輯 李宏弢]