日本國立大學(xué)法人化的契約分析

馬陸亭　陳　浩（北京航空航天大學(xué)，北京100191）

日本國立大學(xué)法人化的契約分析

馬陸亭陳浩
（北京航空航天大學(xué)，北京100191）

日本2004年實(shí)施的國立大學(xué)法人化改革，確立了其大學(xué)獨(dú)立的法人地位，推動了大學(xué)自治的實(shí)現(xiàn)。本研究分析了法人化改革的內(nèi)外部因素、內(nèi)涵特征和主要實(shí)施內(nèi)容，從契約角度具體闡釋了國立大學(xué)法人化改革的成功之處與負(fù)面效果。以此為借鑒，我國可在幾方面推進(jìn)依法治校：深刻認(rèn)識契約的作用、完善配套契約制度、建立政府與高校的契約關(guān)系、建立行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力相制衡的契約制度。

日本；國立大學(xué)；法人化改革；契約管理

一、日本國立大學(xué)法人化改革框架

20世紀(jì)90年代初，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的泡沫破滅、停滯不前，引發(fā)了日本社會的深刻變革。政府機(jī)構(gòu)在困難經(jīng)濟(jì)條件下主動尋求自我變革，作為政府機(jī)構(gòu)一部分的國立大學(xué)的改革也就在情理之中。

為實(shí)現(xiàn)政府行政改革中精簡行政職能與提高效率的目標(biāo)，日本學(xué)習(xí)借鑒了英國執(zhí)行局“規(guī)劃與執(zhí)行職能相分離”的制度，創(chuàng)立了獨(dú)立行政法人，1999年通過《獨(dú)立行政法人通則法》，其中第二條明確規(guī)定，獨(dú)立行政法人所從事的業(yè)務(wù)和事業(yè)應(yīng)具備的基本條件是：對國民生活及社會經(jīng)濟(jì)的安定有重大影響，但沒有必要由政府來充當(dāng)其實(shí)施主體，同時又很難交予民間實(shí)施，然而又必須交給某個主體去獨(dú)自實(shí)施。從事這種業(yè)務(wù)和事業(yè)的主體就是獨(dú)立行政法人。[1]按照獨(dú)立行政法人的規(guī)定，政府把原來作為行政機(jī)構(gòu)的公用事業(yè)、公益事業(yè)變革單位為獨(dú)立的、具有民事權(quán)利能力和民事行為能力的行政法人，在兼顧獨(dú)立行政法人公用性、公益性同時，運(yùn)用企業(yè)管理的理論，采取市場化的運(yùn)營方式，政府與獨(dú)立行政法人達(dá)成契約，在一定目標(biāo)時間內(nèi)對獨(dú)立行政法人進(jìn)行績效考核，達(dá)到政府既減少對獨(dú)立行政法人的資金投入，又提高其運(yùn)行效率和質(zhì)量的目標(biāo)。

國立大學(xué)的改革設(shè)想最初是完全依據(jù)《獨(dú)立行政法人通則法》，但由于日本憲法規(guī)定學(xué)術(shù)自由，開始推進(jìn)時遭到了文部省和國立大學(xué)協(xié)會的共同反對，最后在文部省妥協(xié)與推動下，考慮到國立大學(xué)與一般獨(dú)立行政法人的不同，制定了《國立大學(xué)法人法》，成為推動國立大學(xué)進(jìn)行法人化改革的法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，還制定了《獨(dú)立行政法人國立高等專門學(xué)校機(jī)構(gòu)法》《獨(dú)立行政法人大學(xué)評價(jià)·學(xué)位授予機(jī)構(gòu)法》和《獨(dú)立行政法人國立大學(xué)財(cái)務(wù)·經(jīng)營中心法》等六部法律共同推進(jìn)國立大學(xué)改革?！秶⒋髮W(xué)法人法》作為《獨(dú)立行政法人通則法》的個別法或特例法，明確了國立大學(xué)在法人代表任命方式、中期考核時間、績效評估體系和運(yùn)營方式等四個方面與《獨(dú)立行政法人通則法》的規(guī)定略有不同，既體現(xiàn)了國立大學(xué)的自主性與獨(dú)立性，也是國立大學(xué)法人化改革中各方妥協(xié)的結(jié)果。[2]

《國立大學(xué)法人法》與《獨(dú)立行政法人通則法》盡管有所不同，但前者更多地還是遵循了后者的框架體系，尤其是組織管理、人事、財(cái)務(wù)和績效評估等四個方面的制度框架。

第一，組織管理改革?！秶⒋髮W(xué)法人法》中規(guī)定了國立大學(xué)法人的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，在第10、11、12、13、20和21條中明確了大學(xué)法人董事會、校務(wù)委員會和學(xué)術(shù)委員會等三個管理機(jī)構(gòu)。[3]董事會和校務(wù)委員會分別對大學(xué)的中期目標(biāo)、年度計(jì)劃、預(yù)算編制執(zhí)行和決算等重要事項(xiàng)進(jìn)行決策和審議，二者均由校長負(fù)責(zé)，并且都有校外的社會人事參與，其中董事會由校長、理事（校長任命）和監(jiān)事（文部省任命）組成，校務(wù)委員會由校長、大學(xué)人員和校外人士（校長指令或任命）組成。學(xué)術(shù)委員會也由校長負(fù)責(zé)，由校長指定的理事、校內(nèi)主要學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人（學(xué)院院長、研究所所長等）等組成，審議大學(xué)各項(xiàng)事務(wù)中與教學(xué)、研究等相關(guān)的學(xué)術(shù)內(nèi)容，以及教師的人事任免與升遷、學(xué)生援助、入退學(xué)和學(xué)位授予等事項(xiàng)。三個決策管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置既有效保障了大學(xué)獨(dú)立性，也使校長的權(quán)力相對有所集中和增強(qiáng)，更有利于校長統(tǒng)籌大學(xué)內(nèi)部資源，打破了大學(xué)原有的僵化機(jī)制，增強(qiáng)了大學(xué)活力。

第二，人事管理改革。一是大學(xué)法人代表校長的任命方式，不同于普通獨(dú)立行政法人由行政主管機(jī)構(gòu)直接任命的方式，而是成立了校長遴選委員會，該會由校務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會的代表及部分校長、理事共同組成，負(fù)責(zé)遴選大學(xué)校長，并將遴選結(jié)果上報(bào)文部省審核。二是普通教師改變了以往的公務(wù)員身份，與大學(xué)簽訂合約變?yōu)榇髮W(xué)的雇員。大學(xué)運(yùn)用市場化的方式管理教師，實(shí)行公開招聘、任期制和考核制。允許教師兼職，通過與產(chǎn)業(yè)界的合作促進(jìn)了教師流動，改變以往國立大學(xué)教師兼職沒有政策支持的現(xiàn)狀，拓寬教師交流渠道。[4]

第三，財(cái)務(wù)制度改革?！秶⒋髮W(xué)法人法》中第7、31和32條規(guī)定了大學(xué)法人財(cái)政上具有獨(dú)立權(quán)，改變了原來預(yù)決算國家統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)支出使用收支嚴(yán)格限定的狀況。一是由原來按學(xué)部、講座的定額標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)榘匆欢A(yù)算整體撥付給大學(xué)法人，大學(xué)法人在預(yù)算分配、經(jīng)費(fèi)支出使用獲取了自主權(quán)。二是改革后在政府撥款的運(yùn)營費(fèi)交付金中增設(shè)了“特定運(yùn)營費(fèi)交付金”，根據(jù)各國立大學(xué)法人的辦學(xué)實(shí)績來進(jìn)行差別化撥款。三是改革后國立大學(xué)法人在開拓財(cái)源、學(xué)費(fèi)制定等方面獲得了自主權(quán)，在自主創(chuàng)收上明顯增強(qiáng)，尤其是來自于受托研究、共同研究、受托事業(yè)費(fèi)、捐贈、補(bǔ)助金、科學(xué)研究費(fèi)補(bǔ)助金等方面的競爭性收入。[5]總體上是政府撥款更加彈性，大學(xué)法人收入范圍拓寬、支出范圍上自主支配，財(cái)務(wù)管理上更趨于獨(dú)立。

第四，績效評估考核。該項(xiàng)改革使國立大學(xué)由原來的“行政隸屬型”向“契約型”轉(zhuǎn)變，由國立大學(xué)法人評價(jià)委員會、總務(wù)省獨(dú)立行政法人評價(jià)委員會和大學(xué)評價(jià)·學(xué)位授予機(jī)構(gòu)（即第三者評價(jià)機(jī)構(gòu)）三者共同完成對大學(xué)法人的考核評估，政府依據(jù)考核結(jié)果對國立大學(xué)進(jìn)行有差別撥款。首先，政府與國立大學(xué)根據(jù)雙方確定六年中期發(fā)展目標(biāo)達(dá)成契約。大學(xué)法人每年制定年度實(shí)施計(jì)劃并進(jìn)行自我評價(jià)，并向國立大學(xué)法人評價(jià)委員會與總務(wù)省獨(dú)立行政法人評價(jià)委員會提交所需財(cái)務(wù)報(bào)表、法人經(jīng)營實(shí)績報(bào)告書、中期計(jì)劃進(jìn)展情況。其次，六年期滿時，國立大學(xué)法人評價(jià)委員會結(jié)合大學(xué)評價(jià)·學(xué)位授予機(jī)構(gòu)對大學(xué)法人教育研究事項(xiàng)的專業(yè)評價(jià)，對中期目標(biāo)考核提出綜合評價(jià)意見，并將綜合評價(jià)結(jié)果上報(bào)文部省和總務(wù)省獨(dú)立行政法人評價(jià)委員會，文部省將評價(jià)意見通知國立大學(xué)法人，并提出整改意見，同時向社會公布評價(jià)結(jié)果，接受社會監(jiān)督。最后，文部省將依據(jù)評價(jià)結(jié)果分配下一個六年周期的資金。[6]國立大學(xué)法人的績效評估提高了辦學(xué)的透明度，增進(jìn)了大學(xué)與社會的溝通交流，促進(jìn)大學(xué)提高辦學(xué)質(zhì)量和效率。

二、日本國立大學(xué)法人化的契約考察

1.契約的法理性依據(jù)

契約是主體之間通過談判、討價(jià)還價(jià)等協(xié)商對話機(jī)制而達(dá)成的一種交換關(guān)系，是主體間相互自由意志的合意或同意。本研究主要從交易對象的性質(zhì)出發(fā)，把契約劃分為政治契約和經(jīng)濟(jì)契約兩大類進(jìn)行分析。

第一，政治契約，表現(xiàn)為主體間交換個人權(quán)利和義務(wù)而形成的契約，體現(xiàn)了西方個人主義、自由主義、民主與權(quán)利的價(jià)值取向，契合時代政治發(fā)展的需要，豐富了西方的政治哲學(xué)思想，不同階段呈現(xiàn)出不同的內(nèi)容，被用來說明社會合作的基礎(chǔ)和政治義務(wù)的理由，解釋說明政治權(quán)威和國家的起源，為國家的正當(dāng)性、合法性提供理論根據(jù)。政治契約（論）發(fā)軔于古代希臘，賡續(xù)于羅馬、中世紀(jì)，勃興于宗教改革，鼎盛于17－18世紀(jì)，式微于19世紀(jì)，復(fù)興于20世紀(jì)下半葉。[7]中世紀(jì)的統(tǒng)治契約論主要是為封建統(tǒng)治時期王權(quán)合法性辯護(hù)而產(chǎn)生的，用來說明統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的關(guān)系。17、18世紀(jì)的古典社會契約論由霍布斯、洛克和盧梭等人共同進(jìn)行了系統(tǒng)性地闡述和建構(gòu)，論述了人們?yōu)榱吮Ｕ仙?、?cái)產(chǎn)的安全，通過締結(jié)契約、轉(zhuǎn)讓自然權(quán)利，從一個沒有法律、公共權(quán)威和安全保障，易產(chǎn)生權(quán)利沖突的自然狀態(tài)進(jìn)入到一個有秩序的國家狀態(tài)。現(xiàn)代契約論以羅爾斯為代表，主張通過理性選擇社會成為一個合作良好的社會，依靠人們的道德理性（公平感）使社會制度和社會結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)正義。

第二，經(jīng)濟(jì)契約，是主體間在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以實(shí)物為交易對象而達(dá)成的契約，一直伴隨著人類的存在，并隨時代、經(jīng)濟(jì)條件的發(fā)展而不斷地演進(jìn)?；诟髯詮?qiáng)調(diào)的假設(shè)條件不同，對標(biāo)準(zhǔn)市場分析模式進(jìn)行了相應(yīng)改進(jìn)，經(jīng)濟(jì)契約又可以劃分為完全契約和不完全契約。完全契約是假定契約雙方足夠理性，簽約前能夠充分計(jì)算出各種或然狀態(tài)下雙方權(quán)利義務(wù)責(zé)任而達(dá)成的契約。不完全契約是指由于契約雙方的有限理性，及預(yù)見成本、締約成本和證實(shí)成本的存在，簽約雙方在不可能對未來所有或然事件做出詳盡完備規(guī)定的狀態(tài)下達(dá)成的契約。這兩種對契約的認(rèn)識分別形成了完全契約理論和不完全契約理論，均把簽約雙方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系抽象為委托人與代理人的合同關(guān)系，并側(cè)重考察信息結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度對各方當(dāng)事人行為和效用的影響。完全契約理論關(guān)注當(dāng)事人之間信息不對稱時的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為，規(guī)定了各種可能狀態(tài)下當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，而不完全契約理論則主張?jiān)谧匀粻顟B(tài)下實(shí)現(xiàn)后通過再談判進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)或制度安排，防止當(dāng)事人之間信息對稱時的“敲竹杠”問題。[8]經(jīng)濟(jì)契約通過結(jié)構(gòu)、規(guī)則和制度的精心設(shè)計(jì)，契約雙方交換彼此的權(quán)利與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和效率目的。

2.國立大學(xué)法人化的契約管理

國立大學(xué)法人化改革通過建立政府與國立大學(xué)的契約關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了國立大學(xué)法人化改革的政策目標(biāo)，但同時也帶來了一些潛在的不利因素，值得關(guān)注和分析改革的持續(xù)效果。

第一，契約管理的實(shí)現(xiàn)。政府與國立大學(xué)的契約關(guān)系實(shí)現(xiàn)了政府改革的三大具體目標(biāo)。一是國立大學(xué)法人獨(dú)立地位的建立：日本《國立大學(xué)法人法》明確了大學(xué)不再是政府所屬的行政機(jī)構(gòu)，成為法律意義上的獨(dú)立法人，同時通過相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事和財(cái)務(wù)等制度安排（契約設(shè)計(jì)）使得法律意義上的獨(dú)立能夠真正實(shí)現(xiàn)，從而體現(xiàn)了政府與國立大學(xué)法人兩個契約主體的平等關(guān)系，國立大學(xué)法人能夠充分自主地表達(dá)自身的意愿和訴求，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。二是政府撥款減少與大學(xué)法人財(cái)務(wù)能力的增強(qiáng)：從2004年開始國立大學(xué)的總經(jīng)費(fèi)處于上升趨勢，2011年比2004年增長了3936億日元，約增長了16.1%，而作為政府撥款的運(yùn)營費(fèi)交付金在總經(jīng)費(fèi)中的比例由2004年的46.4%下降為2011年的37.8%。[9]可見法人化改革后，國立大學(xué)的總經(jīng)費(fèi)是增加的，國立大學(xué)法人自主運(yùn)營獲得的增收資金補(bǔ)足乃至超出了運(yùn)營費(fèi)交付金的減少部分，體現(xiàn)了財(cái)務(wù)自主，提升了國立大學(xué)法人的創(chuàng)收能力，從而實(shí)現(xiàn)了政府減少資金投入，增強(qiáng)大學(xué)自身財(cái)務(wù)能力的預(yù)定目標(biāo)。三是績效考核激勵約束機(jī)制的建立：政府與國立大學(xué)法人就中期目標(biāo)、計(jì)劃等達(dá)成一致，建立契約關(guān)系，并且在契約期滿時對國立大學(xué)法人的目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核評估，通過增加或減少特定運(yùn)營費(fèi)交付金的方式，實(shí)現(xiàn)國立大學(xué)法人的激勵與約束管理。

第二，契約管理的負(fù)面效果。一是容易造成大學(xué)法人以社會和經(jīng)濟(jì)的需要為導(dǎo)向開展短期性、應(yīng)用性的研究，忽視長期性的、基礎(chǔ)性的研究。二是由于不同大學(xué)的學(xué)科特色不同，那些較容易獲得科研競爭性收入的學(xué)科與大學(xué)在競爭中逐漸獲得更多優(yōu)勢，使不同大學(xué)與學(xué)科間的差距不斷加大。三是法人化改革中大學(xué)法人管理層權(quán)力的加強(qiáng)，勢必造成權(quán)力的此消彼長，學(xué)術(shù)自由可能受到一定程度的侵蝕。四是教師與大學(xué)的雇傭關(guān)系與任期制，使教師的競爭壓力增大、流動性增加，給學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)帶來了更多不穩(wěn)定性。五是績效考核的獎勵或處罰的浮動范圍在0.5%左右，占政府補(bǔ)貼的1/200，對于處于中間位置的、大約一半的國立大學(xué)法人而言，占大學(xué)總經(jīng)費(fèi)的百分比大約僅為0.1%，[10]影響了績效考核的作用。六是出現(xiàn)了大學(xué)國際競爭力的下降的現(xiàn)象。上述負(fù)面效果說明，契約結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與制度安排對契約主體行為選擇也可能帶來消極引導(dǎo)和影響，需要雙方主體在協(xié)商對話機(jī)制中長期反復(fù)進(jìn)行博弈，進(jìn)一步完善契約結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和制度安排，政府作為委托方要完善激勵約束機(jī)制，防止作為代理方的高?？赡艹霈F(xiàn)的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。

三、日本國立大學(xué)法人化對我國高等教育改革的啟示

1.深刻認(rèn)識高校法人化中契約的作用

日本國立大學(xué)的法人化，采取了市場化、企業(yè)化的運(yùn)作方式，建立了政府與高校的契約管理關(guān)系。我國高校法人地位早于日本在1998年隨《高等教育法》的頒布就已經(jīng)確立，并且我國高校在1999年之后由于高等教育擴(kuò)招、財(cái)政撥款不足而出現(xiàn)了“高等教育產(chǎn)業(yè)化”的爭議。這種爭議是在高校取得法人地位之后出現(xiàn)的，可視為高校法人行為的探索，也可能是某種經(jīng)營思想而并非完全為產(chǎn)業(yè)化思想的體現(xiàn)。日本由于建立了政府與大學(xué)的契約關(guān)系而使改革在面對問題時，能夠通過完善契約設(shè)計(jì)、履行契約義務(wù)繼續(xù)推進(jìn)改革，而我國卻缺乏相應(yīng)的政策。日本國立大學(xué)法人化改革經(jīng)驗(yàn)揭示，高校的法人化需要通過建立相應(yīng)的契約管理關(guān)系，充分發(fā)揮契約作用，調(diào)整、解決高校法人改革中市場化、競爭性和教育公益性、公平性等方面的矛盾。

2.完善高校法人地位實(shí)現(xiàn)的配套契約制度

盡管我國早在1998年頒布了《高等教育法》，正式確立了高校的法人地位，但卻沒有建立類似日本國立大學(xué)法人化相應(yīng)的組織管理機(jī)構(gòu)，制定人事和財(cái)務(wù)等方面的配套制度來保障高校的獨(dú)立性。自2010年起我國經(jīng)濟(jì)增速從10.6%逐年下降，國家教育財(cái)政支出增長速度在2012年教育財(cái)政性支出達(dá)到GDP的4%之后下降，緊縮的經(jīng)濟(jì)環(huán)境將成為推動高等教育深入改革的催化劑。我國高校法人地位的真正實(shí)現(xiàn)，迫切需要修訂和完善《高等教育法》或相關(guān)人事、財(cái)政方面的契約設(shè)計(jì)和制度安排，使高校具備法人獨(dú)立的人事和財(cái)政基礎(chǔ)，保障高校法人的基本權(quán)利和行為能夠?qū)崿F(xiàn)。

3.建立政府與高校的契約關(guān)系

目前我國高等教育管理中，政府與高校在科研和學(xué)科專業(yè)設(shè)置兩個領(lǐng)域內(nèi)采用申報(bào)、評審、批準(zhǔn)和簽約等方式實(shí)現(xiàn)了契約管理，但在簽約主體上比較分散（政府下設(shè)的業(yè)務(wù)分管部門分別與高校達(dá)成契約）、契約范圍較窄（局限于上述兩個方面），無法形成管理合力。在保障高校獨(dú)立的人事、財(cái)政法律制度缺位的情況下，可以先建立政府與高校之間的契約關(guān)系，就《高等教育法》中規(guī)定的招生、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教學(xué)事務(wù)、科研活動、人事安排、國際交流和財(cái)產(chǎn)使用等七個方面的內(nèi)容推動政府與高校協(xié)商對話，在目標(biāo)管理期限內(nèi)政府作為一個整體與高校簽訂契約，探索高校法人地位的真正落實(shí)，推進(jìn)政府的協(xié)同管理，提高契約管理的效力，彌補(bǔ)人事、財(cái)政法律制度缺位造成的不足。

4.建立制衡行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的契約制度

日本國立大學(xué)法人化的改革中，國立大學(xué)法人在人事、財(cái)務(wù)管理等方面擁有了更多自主權(quán)，大學(xué)實(shí)現(xiàn)了更多自治。同時，大學(xué)校長的行政權(quán)力實(shí)質(zhì)性地增加，在學(xué)校資源分配中擁有了更多的話語權(quán)，學(xué)術(shù)自由受到了更多外部影響和限制，這可以視為法人化改革負(fù)面效應(yīng)。在高校內(nèi)部治理上建立制衡行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的契約制度是高等教育改革和發(fā)展的核心和難點(diǎn)所在。我國高校法人改革，應(yīng)保證大學(xué)自治，防止大學(xué)自治實(shí)現(xiàn)中內(nèi)部行政權(quán)力的擴(kuò)張和學(xué)術(shù)權(quán)力貶抑。

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（責(zé)任編輯朱玉成）

A Contract Analysis of Japanese National University Corporation

Ma LutingChen Hao

The Japanese National University Corporation reform in 2004 established its independent corporation status and promoted the realization of national university autonomy.This paper analyzes the internal and external factors,the characteristics and the main contents of the corporation reform,explains the success and negative effects of the national university corporation reform from the perspective of contract.As a reference,this paper puts forward several suggestions for promoting the managing university by law:to deeply understanding the effect of contract,to improve the supporting contract system,to establish the contractual relationship between the government and universities,and to formulate the contract system to balance administrative power and academic power.

Japan;national university;corporation reform;contract management

G647

A

1672－4038（2016）04－0084－05

2016-02-15

馬陸亭，男，北京航空航天大學(xué)教授，教育部教育發(fā)展研究中心高等教育研究室主任，主要從事高等教育發(fā)展與管理政策研究；陳浩，男，北京航空航天大學(xué)高等教育研究所博士研究生，主要從事教育經(jīng)濟(jì)與管理研究。