互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪之辨正

劉洋

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

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【法學(xué)研究】

互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪之辨正

劉洋

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

互聯(lián)網(wǎng)；公益彩票；非法經(jīng)營(yíng)罪；國(guó)家規(guī)定；法益

在國(guó)家有關(guān)部門明令禁止以前，我國(guó)曾有大量企業(yè)和個(gè)人從事互聯(lián)網(wǎng)公益彩票的銷售業(yè)務(wù)，絕大多數(shù)銷售者并未取得過相關(guān)行政部門的授權(quán)，實(shí)質(zhì)上一直處于“無(wú)證經(jīng)營(yíng)”的行政違法狀態(tài)，司法實(shí)務(wù)中業(yè)已出現(xiàn)此類行為是否涉嫌非法經(jīng)營(yíng)罪的案件。通過對(duì)“國(guó)家規(guī)定”涵蓋范圍的分析，同地方彩票銷售機(jī)構(gòu)合作互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票行為并不滿足該罪的犯罪構(gòu)成；對(duì)于其他類型擅自在互聯(lián)網(wǎng)上銷售公益彩票的行為而言，由于并沒有嚴(yán)重侵害非法經(jīng)營(yíng)罪的法益，亦不宜作犯罪化處理。

通過互聯(lián)網(wǎng)銷售的彩票中既有合法的公益彩票，也有私彩和境外彩票。銷售者借助互聯(lián)網(wǎng)銷售私彩和境外彩票的行為無(wú)疑會(huì)觸犯刑法的相關(guān)規(guī)定，可能構(gòu)成相應(yīng)的犯罪，在此不做重點(diǎn)論述。*國(guó)務(wù)院《彩票管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院特許發(fā)行福利彩票、體育彩票。未經(jīng)國(guó)務(wù)院特許，禁止發(fā)行其他彩票。禁止在中華人民共和國(guó)境內(nèi)發(fā)行、銷售境外彩票。”限于篇幅，本文所述“公益彩票”僅指全國(guó)發(fā)行的福利彩票和體育彩票兩種。對(duì)于通過互聯(lián)網(wǎng)銷售合法公益彩票行為的刑法性質(zhì)，鑒于其銷售手段的新穎性，目前學(xué)界很少討論這一問題，這既不利于司法實(shí)務(wù)對(duì)相關(guān)案件裁量，也不利于我國(guó)彩票行業(yè)的健康發(fā)展。

一、公益彩票互聯(lián)網(wǎng)銷售的現(xiàn)狀及其存在的問題

近年來，我國(guó)公益彩票銷售一直保持著增長(zhǎng)的勢(shì)頭。財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年全年，全國(guó)公益彩票銷售額增長(zhǎng)23.6%。隨著公益彩票銷售總額的增長(zhǎng)，互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售份額也隨之水漲船高。根據(jù)彩票行業(yè)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014我國(guó)“網(wǎng)彩銷量達(dá)850億元”，占全國(guó)公益彩票銷售總額的22.2%。[1]

2010年，財(cái)政部在制定的《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)中首次承認(rèn)可以通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行公益彩票的銷售。但是《暫行辦法》在明確承認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)公益彩票銷售合法的同時(shí)，在第4條中明確規(guī)定：“未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，任何單位不得開展互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)。”截止到目前為止，財(cái)政部只在2012年批準(zhǔn)了兩家公司試點(diǎn)進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)代理銷售體育彩票業(yè)務(wù)。然而現(xiàn)實(shí)情況是，除了財(cái)政部授權(quán)試點(diǎn)的兩家公司以外，還有大量其他企業(yè)和個(gè)人，如阿里巴巴集團(tuán)、新浪、網(wǎng)易、騰訊等，曾公開從事互聯(lián)網(wǎng)公益彩票銷售。依據(jù)行政法規(guī)、部門規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，這些銷售者均存在行為主體資格欠缺的問題。而國(guó)務(wù)院《彩票管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第38條規(guī)定，擅自銷售彩票，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。*國(guó)務(wù)院《彩票管理?xiàng)l例》第38條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，擅自發(fā)行、銷售彩票，或者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)發(fā)行、銷售境外彩票構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰；有違法所得的，沒收違法所得?！蓖瑫r(shí)，2005年兩高在《關(guān)于辦理賭博刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)第6條又明確指出擅自銷售彩票，依據(jù)非法經(jīng)營(yíng)罪第4項(xiàng)規(guī)定定罪處罰。*2005年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理賭博刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定：“未經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)擅自發(fā)行、銷售彩票，構(gòu)成犯罪的，依照刑法第225條第(四)項(xiàng)的規(guī)定，以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪處罰。”《刑法》第225條規(guī)定：“違反國(guó)家規(guī)定，有下列非法經(jīng)營(yíng)行為之一，擾亂市場(chǎng)秩序，情節(jié)嚴(yán)重的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處違法所得一倍以上五倍以下罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處5年以上有期徒刑，并處違法所得一倍以上五倍以下罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)：(一)未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)法律、行政法規(guī)規(guī)定的專營(yíng)、專賣物品或者其他限制買賣的物品的；(二)買賣進(jìn)出口許可證、進(jìn)出口原產(chǎn)地證明以及其他法律、行政法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營(yíng)許可證或者批準(zhǔn)文件的；(三)未經(jīng)國(guó)家有關(guān)主管部門批準(zhǔn)非法經(jīng)營(yíng)證券、期貨、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的，或者非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)的；(四)其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為。”簡(jiǎn)而言之，絕大多數(shù)銷售者存在是否涉嫌非法經(jīng)營(yíng)罪的疑問。正因?yàn)槿绱耍?015年初，財(cái)政部等部門聯(lián)合發(fā)布公告，全面叫停了互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票行為。此外，司法實(shí)務(wù)中也已經(jīng)出現(xiàn)一些與該問題相關(guān)的刑事案件，能否以非法經(jīng)營(yíng)罪對(duì)此類行為進(jìn)行追訴就成了一個(gè)亟需研究的問題。

二、互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票行為的性質(zhì)分析

由于我國(guó)公益彩票銷售者是以銷售額的一定比例取得“返點(diǎn)”分成的方式來獲取利潤(rùn)，因此，雖然邏輯上存在單純通過互聯(lián)網(wǎng)接收資金，代為投注的銷售方式，但是我國(guó)公益彩票售價(jià)具有透明性、固定性，以此種方式進(jìn)行銷售，銷售者的利潤(rùn)來源就存在問題。因此，實(shí)際上互聯(lián)網(wǎng)公益彩票銷售主要有如下形式：第一，同地方彩票銷售機(jī)構(gòu)簽訂互聯(lián)網(wǎng)銷售協(xié)議，獲得“委托”后銷售公益彩票；第二，在未取得任何地方彩票銷售機(jī)構(gòu)“委托”的情況下，通過互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票，這種情形既包括同線下彩票代銷者簽訂協(xié)議，以轉(zhuǎn)代銷的方式銷售；也包括線下彩票代銷者超越代理權(quán)限，擅自在互聯(lián)網(wǎng)上銷售彩票。

(一)獲得“委托”銷售行為的刑法定性

同地方彩票銷售機(jī)構(gòu)簽訂互聯(lián)網(wǎng)銷售協(xié)議，獲得“委托”后，再通過互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票的行為無(wú)疑直接違反了《暫行辦法》第4條之規(guī)定，但是否能夠就此認(rèn)為此類行為充足了非法經(jīng)營(yíng)罪“違反國(guó)家規(guī)定”的構(gòu)成要件要求？實(shí)務(wù)中就曾發(fā)生過這樣一起案件：廣東省深圳市南山區(qū)深圳市快彩科技有限公司在未取得財(cái)政部授權(quán)的情況下，采取與同各地方彩票發(fā)行、銷售機(jī)構(gòu)簽訂銷售協(xié)議的方式，通過互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票。2013年3月，湖北省警方接到舉報(bào)后，以涉嫌非法經(jīng)營(yíng)罪提請(qǐng)逮捕了快彩科技有限公司總經(jīng)理趙某、蘆某某等人。同年5月該案?jìng)刹榻K結(jié)，移送檢察院審查起訴。檢察院在決定是否起訴時(shí)面臨的核心問題即是，犯罪嫌疑人趙某等人的經(jīng)營(yíng)行為是否屬于“違反國(guó)家規(guī)定”的情形？

毫無(wú)疑問，犯罪嫌疑人趙某等人直接違反了《暫行辦法》第4條之規(guī)定。但是根據(jù)刑法第96條：“本法所稱違反國(guó)家規(guī)定，是指違反全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令?！贝送猓?011年最高人民法院在《關(guān)于準(zhǔn)確理解和適用刑法中“國(guó)家規(guī)定”的有關(guān)問題的通知》中進(jìn)一步明確指出：“‘國(guó)務(wù)院規(guī)定的行政措施’應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院決定，通常以行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院制發(fā)文件的形式加以規(guī)定。以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的文件，符合以下條件的，亦應(yīng)視為刑法中的‘國(guó)家規(guī)定’：(1)有明確的法律依據(jù)或者同相關(guān)行政法規(guī)不相抵觸；(2)經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過或者經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；(3)在國(guó)務(wù)院公報(bào)上公開發(fā)布。”“各級(jí)人民法院在刑事審判工作中，對(duì)有關(guān)案件所涉及的‘違反國(guó)家規(guī)定’的認(rèn)定，要依照相關(guān)法律、行政法規(guī)及司法解釋的規(guī)定準(zhǔn)確把握。對(duì)于規(guī)定不明確的，要按照本通知的要求審慎認(rèn)定。對(duì)于違反地方性法規(guī)、部門規(guī)章的行為，不得認(rèn)定為‘違反國(guó)家規(guī)定’。對(duì)被告人的行為是否‘違反國(guó)家規(guī)定’存在爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)作為法律適用問題，逐級(jí)向最高人民法院請(qǐng)示。”顯然《暫行辦法》本身只是財(cái)政部的部門規(guī)章，并不包括在刑法第96條所述范圍之內(nèi)。如果要依據(jù)刑法第255條第4項(xiàng)的規(guī)定起訴，就必須證明該類行為違反了《條例》本身?？尚械穆窂街饕嬖趦蓷l：第一，雖然《條例》本身沒有對(duì)互聯(lián)網(wǎng)銷售行為作出明確的規(guī)定，但是《條例》第5條已經(jīng)指出財(cái)政部負(fù)責(zé)全國(guó)彩票發(fā)行、銷售的監(jiān)督管理工作，財(cái)政部據(jù)此在《暫行辦法》中設(shè)立了行政許可制度，銷售者對(duì)《暫行辦法》的違反，實(shí)質(zhì)上就構(gòu)成對(duì)《條例》本身的違反。例如有學(xué)者就主張：“對(duì)于‘法律、行政法規(guī)’設(shè)有授權(quán)下位階的地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)一步對(duì)上位法的行政許可作出的具體規(guī)定，則這些地方性法規(guī)和規(guī)章確立的非法經(jīng)營(yíng)行為的條款，也可以成為非法經(jīng)營(yíng)罪成立的依據(jù)。”[2]第二，不借助《暫行辦法》，直接認(rèn)定此類行為是《條例》第38條規(guī)定的擅自銷售彩票行為，進(jìn)而追究其刑事責(zé)任。

就第一條路徑而言，主張對(duì)《暫行辦法》設(shè)立的行政許可制度的違反實(shí)質(zhì)上等同于對(duì)《條例》的違反，這種觀點(diǎn)值得商榷。首先，財(cái)政部《暫行辦法》本身設(shè)立的互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票的行政許可制度的合法性就值得商榷。按照我國(guó)行政許可法第16條第3款規(guī)定，部門規(guī)章不可以設(shè)立行政許可。*《行政許可法》第16條第3款規(guī)定：“規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定?！比欢稐l例》本身只是概況的表示“國(guó)務(wù)院特許發(fā)行福利彩票、體育彩票”以及“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門負(fù)責(zé)全國(guó)的彩票監(jiān)督管理工作”，而并沒有明確表示應(yīng)當(dāng)設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票的行政許可制度。其次，即便退一步，承認(rèn)《暫行辦法》設(shè)立行政許可的合法性，上述學(xué)者觀點(diǎn)的合理性也值得推敲。具體而言，我國(guó)立法法并沒有明確規(guī)定國(guó)務(wù)院是授權(quán)立法的主體。根據(jù)公法“法無(wú)規(guī)定即禁止”的原理，在理論上，《暫行辦法》是無(wú)法被解釋為根據(jù)《條例》所進(jìn)行的授權(quán)立法。有學(xué)者就指出我國(guó)立法法所規(guī)定的授權(quán)立法主體“為全國(guó)人大及其常委會(huì)，被授權(quán)主體僅為國(guó)務(wù)院，不包括地方人大及其常委會(huì)，也不包括國(guó)務(wù)院各部門和有規(guī)章制定權(quán)的省、市、人民政府?！盵3]雖然目前國(guó)務(wù)院甚者各部委“授權(quán)”其他機(jī)關(guān)立法的現(xiàn)象比比皆是，例如，《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第8條就規(guī)定：“降低或者提高保險(xiǎn)費(fèi)率的標(biāo)準(zhǔn)，由保監(jiān)會(huì)會(huì)同國(guó)務(wù)院公安部門制定?！钡谴朔N“授權(quán)”與立法法所規(guī)定的授權(quán)立法不應(yīng)作同一理解。申言之，基于授權(quán)立法制定的法規(guī)，其法律效力位階等同與授權(quán)主體；而相關(guān)機(jī)關(guān)基于國(guó)務(wù)院或各部委“授權(quán)”所制定的規(guī)范性文件，其效力位階并不因此發(fā)生變更。如果認(rèn)為對(duì)《暫行辦法》違反即是對(duì)《條例》本身違反，考慮到我國(guó)目前行政立法的實(shí)際情況，這樣無(wú)疑會(huì)將大量的部門規(guī)章的效力實(shí)質(zhì)上等同于行政法規(guī)，從而使得非法經(jīng)營(yíng)罪“違反國(guó)家規(guī)定”的形式要求形同虛設(shè)。因此，《暫行辦法》應(yīng)當(dāng)被理解為財(cái)政部自行制定的部門規(guī)章，對(duì)《暫行辦法》的違反不應(yīng)當(dāng)被理解為對(duì)行政法規(guī)的違反，“盡管存在著上位法的缺位和空白……但部門規(guī)章依然無(wú)法上升到行政法規(guī)的位階，不能視為‘國(guó)家規(guī)定’。”[4]最后，倘若采取歷史解釋、探求立法原意的立場(chǎng)，《條例》在制定過程中，就曾經(jīng)對(duì)是否應(yīng)當(dāng)承認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)銷售行為是我國(guó)公益彩票合法的銷售方式問題產(chǎn)生過激烈的爭(zhēng)論。從最后通過的條文本身來看，《條例》沒有直接提及互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票行為。可見，立法刻意回避了該問題，既沒有承認(rèn)該行為的合法性，也沒有明確肯定該行為違法。如果認(rèn)為違反《暫行辦法》即構(gòu)成對(duì)《條例》的違反，事實(shí)上也就背離了《條例》的立法原意。因此，通過第一條路徑認(rèn)定犯罪嫌疑人的行為構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪是欠妥的。

那么，能否通過第二條路徑，直接根據(jù)《條例》第38條之規(guī)定，追究行為人的刑事責(zé)任？這就涉及到對(duì)《條例》第38條所述“擅自”一詞的理解，在對(duì)該詞進(jìn)行解釋時(shí)，如果根據(jù)部門規(guī)章的內(nèi)容決定“擅自”一詞的外延，實(shí)質(zhì)就將部門規(guī)章的法律效力等同于行政法規(guī)，與非法經(jīng)營(yíng)罪對(duì)“違反國(guó)家規(guī)定”的要求相抵觸。因此，對(duì)“擅自”一詞的合理解釋應(yīng)當(dāng)從行政法規(guī)本身出發(fā)，《條例》第15條第1款規(guī)定彩票銷售機(jī)構(gòu)有權(quán)委托他人代理銷售彩票，由此，從文義解釋的角度出發(fā)，地方彩票銷售機(jī)構(gòu)委托銷售者在互聯(lián)網(wǎng)上銷售彩票實(shí)際上只是直接違反了《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，而并沒有直接違反《條例》的規(guī)定。*《彩票管理?xiàng)l例》第15條：“彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、彩票銷售機(jī)構(gòu)可以委托單位、個(gè)人代理銷售彩票。彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、彩票銷售機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與接受委托的彩票代銷者簽訂彩票代銷合同。福利彩票、體育彩票的代銷合同示范文本分別由國(guó)務(wù)院民政部門、體育行政部門制定。”《條例》本身只是在第3條規(guī)定禁止銷售私彩以及境外彩票；在第15條第2款規(guī)定禁止彩票代銷者轉(zhuǎn)代銷。由此，從體系解釋的角度出發(fā)，《條例》第38條所指“擅自”銷售彩票的范圍應(yīng)當(dāng)是銷售私彩、境外彩票；以轉(zhuǎn)代銷的方式銷售彩票以及線下代銷者超越代理權(quán)限在互聯(lián)網(wǎng)上銷售公益彩票，而并不涵蓋同地方彩票銷售機(jī)構(gòu)合作，通過互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票的行為類型。

通過以上分析，犯罪嫌疑人趙某等人獲得地方性“授權(quán)”后，互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票的行為并不滿足非法經(jīng)營(yíng)罪的犯罪構(gòu)成，不宜認(rèn)定構(gòu)成犯罪。*檢察院在審查起訴過程中，也持相同見解，最終對(duì)本案作出了不起訴決定。

(二)未取得“委托”的銷售行為的刑法性質(zhì)

根據(jù)上文對(duì)“擅自”一詞的理解，以轉(zhuǎn)代銷和超越代理權(quán)限的方式在互聯(lián)網(wǎng)上銷售公益彩票直接違反了《條例》的相關(guān)規(guī)定。因此，這兩類行為滿足“違反國(guó)家規(guī)定”的構(gòu)成要件要求。在此基礎(chǔ)上，能否依據(jù)《解釋》第6條的指引，就此得出這兩類行為成立非法經(jīng)營(yíng)罪的結(jié)論？

刑法第225條第4項(xiàng)在性質(zhì)上屬于截堵條款，“是刑事立法為克服成文法自身之局限而制定的具有堵塞攔截犯罪人逃脫法網(wǎng)的構(gòu)成要件……是對(duì)前述列舉情形之外的其他同類行為的概括性規(guī)定。”[5]為防止第4項(xiàng)規(guī)制行為類型超出刑法明確性原則所能容許的范圍，在刑法解釋論上，就必須依據(jù)同類解釋原則對(duì)其處罰范圍進(jìn)行限制。申言之，其他類型的行為必須具有與刑法第225條前三項(xiàng)相同的性質(zhì)，才能被認(rèn)定為屬于第4項(xiàng)規(guī)定的非法經(jīng)營(yíng)行為。就第225條前三項(xiàng)所規(guī)制行為的共同特征來看，不難發(fā)現(xiàn)這三類行為均是屬于嚴(yán)重侵害市場(chǎng)準(zhǔn)入秩序的行為。[6]623市場(chǎng)準(zhǔn)入秩序是一系列經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)所設(shè)立的諸多規(guī)則調(diào)整并維系所形成的一種市場(chǎng)準(zhǔn)入法制狀態(tài)。它是一種超個(gè)人的法益，超個(gè)人的法益只有在最終可以被還原為具體的個(gè)人法益的基礎(chǔ)上才被承認(rèn)。因而，在將非類型化的違法經(jīng)營(yíng)行為認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)罪時(shí)，必須結(jié)合行為所違反具體行政法規(guī)的規(guī)范保護(hù)目的判斷違法經(jīng)營(yíng)行為是否最終能夠?qū)€(gè)人法益造成嚴(yán)重的損害或者威脅。“如果某行為并未觸及特許制度所保護(hù)的法益，即使經(jīng)營(yíng)數(shù)額巨大，也不能認(rèn)為其具有實(shí)質(zhì)的違法性。”[7]而未取得“委托”的互聯(lián)網(wǎng)公益彩票銷售行為最終對(duì)個(gè)人法益的侵害是否達(dá)到了與前三類行為相同的程度，不無(wú)疑問。

一方面，公益彩票具有公益性，為促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展，國(guó)家有必要通過特許制度確保公益資金的籌集；另一方面，彩票具有賭博性，它只是重新分配財(cái)富而并不創(chuàng)造財(cái)富，為了不至于危害國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，防止產(chǎn)生問題彩民，國(guó)家也有必要限制公益彩票發(fā)行、銷售的種類、范圍。就公益彩票的公益性來看，以上述兩種方式銷售公益彩票，由于公益彩票最終都是由合法的銷售機(jī)構(gòu)出具，因此不會(huì)造成國(guó)家公益資金的流失。不但如此，由于互聯(lián)網(wǎng)的便捷性、非地域性特征，通過互聯(lián)網(wǎng)更有利于我國(guó)公益彩票的銷售。從這個(gè)意義上來說，通過互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票的方式不但沒有侵害公益彩票的市場(chǎng)準(zhǔn)入秩序，反而有利于公益彩票銷售市場(chǎng)的發(fā)展，便于公益資金的籌集。就公益彩票的賭博性來看，在互聯(lián)網(wǎng)公益彩票禁售以前，普通民眾早已習(xí)慣公益彩票的互聯(lián)網(wǎng)銷售模式，因而難說我國(guó)已形成互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票是規(guī)范違反行為的社會(huì)共識(shí)。另外，目前我國(guó)線下公益彩票代銷點(diǎn)幾乎遍布全國(guó)各地，以筆者自身經(jīng)歷而言，從住處出發(fā)，步行十分鐘左右即有一處體育彩票代銷點(diǎn)。在這種情形下，通過互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票會(huì)在多大程度上擴(kuò)大銷售范圍，也是存在疑問的；即便退一步，承認(rèn)通過互聯(lián)網(wǎng)會(huì)不當(dāng)擴(kuò)大公益彩票的銷售范圍。但是近年來，國(guó)家不斷采取多種線下公益彩票促銷措施，諸如增加彩票玩法、提高獎(jiǎng)?lì)~、中獎(jiǎng)率等，這些措施同樣會(huì)擴(kuò)大公益彩票的銷售范圍，同樣存在互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票所帶來的一些弊端。如果這些措施被認(rèn)為是合法的，那么認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成不合理?yè)p害的觀點(diǎn)是否值得商榷？

另外，即便承認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票會(huì)不當(dāng)損害國(guó)民經(jīng)濟(jì)，以及造成購(gòu)彩成癮不當(dāng)損害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，而據(jù)此認(rèn)定上述兩類行為均構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪的觀點(diǎn)在犯罪論上也有難以自圓其說之處。例如在線下彩票代銷者超越代理權(quán)限、互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的行為類型中，就會(huì)面臨這樣一個(gè)悖論，一方面，彩票代銷者由于越權(quán)銷售構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪；另一方面，彩票代銷者最終出具彩票的行為本身卻是經(jīng)合法授權(quán)的彩票銷售行為。如果為了避免矛盾，認(rèn)為彩票代銷者不夠成非法經(jīng)營(yíng)罪，那么在轉(zhuǎn)代銷的行為類型中，彩票代銷者又該如何處理？南京曾發(fā)生這樣一起案件，2012年被告人鄔某等人創(chuàng)辦了重慶眾喆科技有限公司，在未取得任何公益彩票銷售授權(quán)的情況下，設(shè)立“愛歐網(wǎng)”接受投注。以將投注信息轉(zhuǎn)給公益彩票代銷者，由后者出票的方式銷售公益彩票。2013年經(jīng)人舉報(bào)后案發(fā)，2014年南京市雨花臺(tái)區(qū)人民法院經(jīng)審理后判決非法經(jīng)營(yíng)罪罪名成立。*(2014)雨刑二初字第4號(hào)刑事判決書，http:∥www.caseshare.cn/full/121536587.html，2016年3月7日訪問。但該案只是將眾喆科技有限公司一方列為被告，而根本沒有涉及到彩票代銷者的責(zé)任。本案中，由于轉(zhuǎn)代銷行為是對(duì)向行為，作為銷售方的眾喆科技有限公司本身沒有出票的權(quán)限，最終必須通過代銷者來實(shí)現(xiàn)公益彩票的出票，在這個(gè)意義上，代銷者的行為是正犯行為；如果認(rèn)定銷售者構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，就沒有理由不認(rèn)為彩票代銷者也成立該罪。但是一并認(rèn)定彩票代銷者也構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪的結(jié)論，從處理結(jié)果上看，無(wú)疑是難以讓人接受的。

再者，由于刑法第225條第4項(xiàng)“既有空白罪狀，又有罪量要素，同時(shí)還有兜底行為方式和行為方法，幾乎匯集了所有與刑法明確性相悖的立法方式?！盵8]這就要求司法實(shí)務(wù)在適用第4項(xiàng)時(shí)必須采取審慎的立場(chǎng)，除卻通過衡量行為對(duì)法益侵害的嚴(yán)重程度以外，還必須同時(shí)考慮到刑法謙抑原則的要求?！霸谌渴侄沃?，刑法甚至只是應(yīng)當(dāng)最后予以考慮的保護(hù)手段，也就是說，只有在解決社會(huì)問題的手段——例如民事起訴、警察或者工商管理規(guī)定、非刑事懲罰，等等——不起作用的情況下，它才能允許被使用?！盵9]23在財(cái)政部等部門聯(lián)合禁止互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票后，目前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)公益彩票市場(chǎng)基本已被取締，動(dòng)用刑罰處罰此類行為的一般預(yù)防目的已由行政措施所實(shí)現(xiàn)；另外，通過行政罰款等行政處罰措施也完全可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行為人的特殊預(yù)防。因此，基于刑法謙抑性的考慮，也不宜認(rèn)定上述行為構(gòu)成犯罪。我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，與日新月異的經(jīng)濟(jì)生活實(shí)際相比，既有的經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)不可避免的存在滯后性，部分新興的商業(yè)模式與陳舊的經(jīng)濟(jì)法規(guī)相沖突，部分新興行業(yè)則缺乏經(jīng)濟(jì)法規(guī)規(guī)制，互聯(lián)網(wǎng)公益彩票銷售的合法性問題是這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境的一個(gè)縮影。在相關(guān)法規(guī)、政策不明朗的情況下，企業(yè)對(duì)新興商業(yè)模式的探索本身已實(shí)屬不易。如果動(dòng)輒將這些行為犯罪化，毫無(wú)疑問會(huì)打擊市場(chǎng)創(chuàng)新動(dòng)力，壓制國(guó)民經(jīng)濟(jì)的活力，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展。

綜上所述，同地方彩票銷售機(jī)構(gòu)合作，通過互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票行為本身不滿足非法經(jīng)營(yíng)罪違反“國(guó)家規(guī)定”的要求，不宜認(rèn)定為犯罪；同彩票代銷者合作或者線下代銷者自行通過互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票，沒有造成國(guó)家公益資金的流失，也沒有不當(dāng)擴(kuò)大公益彩票的銷售范圍，也不宜以非法經(jīng)營(yíng)罪論處。

三、域外立法及司法實(shí)踐比較

目前，我國(guó)正處于對(duì)是否應(yīng)當(dāng)放開互聯(lián)網(wǎng)公益彩票銷售市場(chǎng)、是否應(yīng)當(dāng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公益彩票擅自行為進(jìn)行犯罪化處理等問題進(jìn)行抉擇的十字路口。從財(cái)政部等相關(guān)部門近期的舉措來看，互聯(lián)網(wǎng)公益彩票銷售的前景并不樂觀。在進(jìn)行決策前，域外的一些立法及司法實(shí)務(wù)的實(shí)際情況具有一定的參考價(jià)值。

在美國(guó)，規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售的聯(lián)邦法案主要是《聯(lián)邦電信法案》(Federal Wire Act)，該法案被收錄在《美國(guó)法典》(U.S.C.)中。對(duì)互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售的規(guī)制條文主要是該法典第1084條(a)款:“使用電信設(shè)備進(jìn)行跨州、跨國(guó)體育賽事及其相關(guān)事項(xiàng)的競(jìng)猜投注，傳播相關(guān)信息協(xié)助此類投注的；或者使用電信設(shè)備使得投注者得以查收競(jìng)猜所得的；或者使用電信設(shè)備傳播其他投注信息的，單處本章規(guī)定的罰金或兩年以下有期徒刑，亦可并處罰金及兩年以下有期徒刑。”在2001年以前，美國(guó)司法實(shí)務(wù)一直根據(jù)該款規(guī)定，否認(rèn)所有互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售的合法性。但是2001年，聯(lián)邦第5巡回法院在審理對(duì)MasterCard International, Inc.集體訴訟的上訴案中，明確表示同意一審路易斯安娜東部地區(qū)法院對(duì)第1084條(a)款的理解：“從該條文的字面表述來看，該款規(guī)制的行為必須是體育賽事及其相關(guān)事項(xiàng)的競(jìng)猜行為?！盵10]這實(shí)際上就是將第1084條(a)款涉及的所有行為嚴(yán)格限定在“體育賽事及其相關(guān)事項(xiàng)”的范圍內(nèi)。2011年美國(guó)司法部發(fā)布的一份備忘錄中明確同意了美國(guó)法院的觀點(diǎn)：“‘體育賽事及其相關(guān)事項(xiàng)’以外的競(jìng)猜行為并不在《聯(lián)邦電信法案》的規(guī)制范圍之內(nèi)?！盵11]

歐盟國(guó)家地區(qū)的情況較為復(fù)雜，歐盟議會(huì)并沒有對(duì)這一問題進(jìn)行專門統(tǒng)一立法，各成員國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公益彩票銷售行為的規(guī)定各不相同。其中，英國(guó)早在2005年通過的《博彩法案》(Gambling Act 2005)第1章第4條第2款(a)項(xiàng)中就明確承認(rèn)了互聯(lián)網(wǎng)銷售是彩票銷售方式的一種；而大陸法系國(guó)家則多數(shù)對(duì)此類行為進(jìn)行了嚴(yán)格的立法限制，例如意大利就對(duì)互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售同時(shí)采取國(guó)家壟斷以及授權(quán)管理的限制措施，并且其《金融法》第4條規(guī)定：“參與組織違法彩票發(fā)售以及其他違法博彩活動(dòng)的，處以六個(gè)月以上三年以下有期徒刑。”德國(guó)也是如此，2008年聯(lián)邦德國(guó)下屬16個(gè)州聯(lián)合制定的《州際博彩法案》禁止了所有類型的互聯(lián)網(wǎng)博彩行為。

就歐盟多數(shù)國(guó)家地區(qū)立法規(guī)定所表明的態(tài)度來看，歐盟似乎是在朝著限制互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售的方向發(fā)展。然而，實(shí)際情況卻并非如此，《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》(Treaty on the Functioning of European Union，以下簡(jiǎn)稱《條約》)在第49條“開業(yè)自由”條款中，禁止不當(dāng)限制其他成員國(guó)國(guó)民在本國(guó)境內(nèi)開展商事營(yíng)業(yè)活動(dòng)；在第56條“服務(wù)提供自由”條款中，禁止不當(dāng)限制成員國(guó)公民向非本國(guó)公民自由提供服務(wù)。*《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第49條：“在下文所規(guī)定條款的框架內(nèi)，禁止限制一成員國(guó)國(guó)民在另一成員國(guó)自由開業(yè)。同樣禁止限制一成員國(guó)國(guó)民在另一成員國(guó)境內(nèi)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)和子公司。一成員國(guó)國(guó)民有權(quán)在另一成員國(guó)領(lǐng)土上，在遵守與資本有關(guān)的一章相關(guān)條款的條件下，根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)立地所在國(guó)的法律為該國(guó)國(guó)民設(shè)立商業(yè)機(jī)構(gòu)所規(guī)定的條件下，開始并從事自營(yíng)活動(dòng)以及設(shè)立并經(jīng)營(yíng)企業(yè)，特別是第54條第2款所指意義上的公司或企業(yè)?！钡?4條第2款：“‘公司或企業(yè)’是指根據(jù)民法或商法組建的公司或企業(yè)，包括合作社以及受公法或私法管轄的其他法人，但不包括非營(yíng)利性法人?！钡?6條第1款：“在如下條款規(guī)定的框架內(nèi)，就成員國(guó)國(guó)民向非居住國(guó)國(guó)民提供服務(wù)而言，禁止對(duì)提供服務(wù)自由進(jìn)行限制?！眴栴}由此產(chǎn)生，允許互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售國(guó)家的博彩公司能否直接基于《條約》的規(guī)定在限制或禁止彩票互聯(lián)網(wǎng)銷售的國(guó)家營(yíng)業(yè)？

自2003年的Gambelli案起，歐洲法院(European Court of Justice)開始面臨一系列關(guān)于該問題的案件。在Gambelli案中，被告方Gambelli等137人均是英國(guó)Stanley博彩公司的意大利中介商，通過互聯(lián)網(wǎng)幫助意大利公民向Stanley公司投注。意大利對(duì)博彩行業(yè)采取嚴(yán)格的授權(quán)管理制度，但Stanley公司并未取意大利的博彩營(yíng)業(yè)執(zhí)照。而意大利初審法院就其國(guó)內(nèi)刑法適用是否與《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》相沖突請(qǐng)示歐洲法院。歐洲法院在審理本案法律適用問題部分后認(rèn)為，除非意大利所采取的國(guó)家壟斷措施及其制定的刑事法規(guī)確實(shí)是出于消費(fèi)者利益保護(hù)和公共秩序保留的需要，否則，鑒于其國(guó)內(nèi)立法的嚴(yán)格程度已經(jīng)致使其他歐盟成員國(guó)的博彩公司幾乎不可能取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的實(shí)際情況，意大利通過國(guó)內(nèi)立法限制未取得授權(quán)的其他成員國(guó)博彩公司在其本國(guó)內(nèi)營(yíng)業(yè)、限制本國(guó)公民向其他成員國(guó)的博彩公司提供服務(wù)的做法，分別違反了《條約》第49條和第56條。但意大利國(guó)內(nèi)法規(guī)設(shè)立的限制是否超過了國(guó)民利益保護(hù)和公共秩序保留所必須的范圍，應(yīng)當(dāng)由意大利法院自行判斷。[12]

Gambelli一案的判決作出后，歐洲法院在此后發(fā)生的針對(duì)德國(guó)各州聯(lián)合禁止互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售的系列案件中反復(fù)強(qiáng)調(diào)類似的觀點(diǎn)。在Winner Wetten責(zé)任有限公司訴Bergheim市市長(zhǎng)一案中，歐洲法院指出德國(guó)各州在禁止互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售的同時(shí)，卻又同時(shí)鼓勵(lì)傳統(tǒng)線下彩票銷售。與允許互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售相比，鼓勵(lì)傳統(tǒng)彩票銷售方式的措施具有更高損害公共利益的風(fēng)險(xiǎn)。因此，《州際博彩法案》所采取的禁止互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售的立法措施，并非是出于公共秩序保留的立法目的。基于以上分析，歐洲法院罕見的在判決中直接指出，該法案對(duì)互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售采取的禁止措施構(gòu)成了對(duì)《條約》第49條和56條的違反，在一段過渡時(shí)期后，該法案不能繼續(xù)適用。[13]該案的判決結(jié)果直接促使德國(guó)各州在2012年聯(lián)合通過《州際博彩法案》的修正案，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)彩票采取例外的授權(quán)管理制度。

域外關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的立法及司法實(shí)務(wù)實(shí)際情況表明，由于彩票的互聯(lián)網(wǎng)銷售方式是信息時(shí)代下新興產(chǎn)物，對(duì)于此種銷售行為的法律性質(zhì)，各國(guó)還沒有形成統(tǒng)一的看法。但是從美國(guó)和歐洲法院司法實(shí)務(wù)的態(tài)度以及德國(guó)立法的演變可以看出，逐步放開互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售市場(chǎng)，并對(duì)此種行為進(jìn)行非犯罪化處理是主要的潮流與趨勢(shì)。不能否認(rèn)，互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售存在產(chǎn)生問題彩民、可能滋生犯罪等一些弊端，但倘若因此全面禁止互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售，似有矯枉過正之嫌，或許通過建立起一整套合理的互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售行政許可制度是解決這些弊端最為切實(shí)可行的方式。

四、結(jié)語(yǔ)

由于同地方彩票銷售機(jī)構(gòu)合作，互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票不滿足非法經(jīng)營(yíng)罪“違反國(guó)家規(guī)定”的犯罪要件要求；同公益彩票代銷者合作或者彩票代銷者自行通過互聯(lián)網(wǎng)銷售公益彩票沒有嚴(yán)重侵害非法經(jīng)營(yíng)罪的法益，因此不宜將此類行為認(rèn)定為犯罪；域外立法及司法實(shí)務(wù)也表明了對(duì)此類行為非犯罪化處理的傾向性態(tài)度。從互聯(lián)網(wǎng)公益彩票銷售更有利于公益資金的籌集這一點(diǎn)來看，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)此種銷售方式的合法性。與此同時(shí)，為避免此種銷售方式滋生的一些弊端，應(yīng)當(dāng)對(duì)其采取合理的行政許可制度及其他法律監(jiān)管措施，從而有利于彩票行業(yè)在信息時(shí)代的健康發(fā)展。

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責(zé)任編輯：汪效駟

On Decriminalization of Online Sales of Public Welfare Lottery Tickets in Illegal Business Crime

LIU Yang

(LawSchool,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

Internet; public welfare lottery; illegal business crime; national regulation; legal interest

Before national authorities forbade online lotteries, there are a large number of enterprises and individuals engaged in online sales of public welfare lottery tickets. Most of them were unlicensed sellers, a state of administrative violation of “unlicensed business”. There are some cases about whether these acts alleged in illegal business crime. By analyzing relevant “national regulations”, online sellers who cooperated with local official agencies do not commit such a crime. For other sellers, since their behaviors do not violate the legal interest which illegal business crime protected, so their conducts were also not guilty.

10.14182/j.cnki.j.anu.2016.03.018

2015-11-25；

2016-03-10

馬克昌法學(xué)基金會(huì)項(xiàng)目(250000116)

劉洋(1992-)，男，安徽安慶人，博士研究生，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)刑法學(xué)。

D92

A

1001-2435(2016)03-0376-07