2015年我國(guó)社區(qū)矯正立法與公檢法司協(xié)調(diào)制約研究綜述

程園園

（上海政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院，上海 201701）

2015年我國(guó)社區(qū)矯正立法與公檢法司協(xié)調(diào)制約研究綜述

程園園

（上海政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院，上海 201701）

2015年我國(guó)社區(qū)矯正立法研究涉及立法應(yīng)堅(jiān)持的原則、科學(xué)立法的要求、完善各方面的立法內(nèi)容等，公檢法司協(xié)調(diào)與制約研究涉及健全銜接體制和監(jiān)督權(quán)單一等問(wèn)題。盡管2015年這兩方面的研究碩果累累，但總體來(lái)說(shuō)仍不夠完善，可為未來(lái)的研究發(fā)展提供較大的空間。

2015年；社區(qū)矯正；研究綜述

我國(guó)社區(qū)矯正工作自2003年開(kāi)始試點(diǎn)，2009年開(kāi)始試行，已有十余年。自十八屆四中全會(huì)明確提出制定社區(qū)矯正法以來(lái)，關(guān)于社區(qū)矯正立法研究學(xué)界一直爭(zhēng)論不休，立不立、何時(shí)立、誰(shuí)來(lái)立？公檢法司各部門(mén)如何協(xié)調(diào)、如何制約也是學(xué)者爭(zhēng)相討論的問(wèn)題。2015年我國(guó)社區(qū)矯正的主要活動(dòng)有首屆海峽兩岸社區(qū)矯正論壇、中國(guó)社區(qū)矯正信息技術(shù)研究院成立大會(huì)暨首屆社區(qū)矯正信息化建設(shè)高峰論壇、全國(guó)社區(qū)矯正教育管理工作會(huì)議、廣西社區(qū)矯正研究會(huì)成立大會(huì)暨學(xué)術(shù)研討會(huì)。本年度關(guān)于社區(qū)矯正立法和公檢法司協(xié)調(diào)制約的專著0本，其他關(guān)于實(shí)務(wù)工作的大約17本。筆者在中國(guó)知網(wǎng)中以“社區(qū)矯正”為主題檢索，共有609篇論文；以“社區(qū)矯正立法”為主題檢索出21篇論文，其中碩博論文5篇；以“公檢法司協(xié)調(diào)與制約”為主題檢索出0篇論文；以“社區(qū)矯正檢察監(jiān)督”為主題檢索出16篇論文。

一、社區(qū)矯正立法研究

（一）立法指導(dǎo)與時(shí)機(jī)

1．立法指導(dǎo)。劉強(qiáng)認(rèn)為，社區(qū)矯正立法具有緊迫性，但并不能因此而匆忙立法，需要以十八屆四中全會(huì)的立法理念為指導(dǎo)，堅(jiān)持科學(xué)民主立法、條件成熟立法、粗細(xì)適宜立法、遠(yuǎn)近結(jié)合立法的原則。[1]關(guān)占花認(rèn)為，科學(xué)立法的基本要求是：理論與實(shí)踐相結(jié)合，原則性和靈活性相結(jié)合，穩(wěn)定性、前瞻性、適應(yīng)性、統(tǒng)一性相結(jié)合，消除部門(mén)利益與服務(wù)大局相結(jié)合。[2]梁燦等認(rèn)為，必須要樹(shù)立科學(xué)的立法規(guī)劃。（1）針對(duì)當(dāng)前立法面臨的一些困難，要圍繞大局，明確重點(diǎn)，避免操之過(guò)急的激情立法，各地應(yīng)當(dāng)推進(jìn)社區(qū)矯正試點(diǎn)工作，為立法提供成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；（2）要注重立法規(guī)劃的動(dòng)態(tài)建設(shè)，不能過(guò)于死板和僵化。立法規(guī)劃不宜過(guò)于嚴(yán)格細(xì)密，應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)性的而不是規(guī)范性的，在一定程度上具有可調(diào)性。[3]

2．立法模式。邢文杰建議，制定統(tǒng)一的《刑事執(zhí)行法典》，形成刑法、刑事訴訟法和刑事執(zhí)行法相互協(xié)調(diào)的刑事立法模式，將包括監(jiān)禁與非監(jiān)禁刑執(zhí)行在內(nèi)的各類執(zhí)法活動(dòng)統(tǒng)一規(guī)定在刑事執(zhí)行法中，這樣有利于推動(dòng)行刑體系的一體化和行刑資源的有效共享。[4]邸振龍認(rèn)為，社區(qū)矯正必須在《刑法》、《刑事訴訟法》、《監(jiān)獄法》中加以規(guī)定才符合法治精神的要求。目前，對(duì)社區(qū)矯正的立法也應(yīng)通過(guò)對(duì)上述法律的補(bǔ)充、修改、完善乃至整合、創(chuàng)制新的《刑事執(zhí)行法》或《社區(qū)矯正法》才可實(shí)現(xiàn)。[5]

3．立法時(shí)機(jī)。高峰認(rèn)為，《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》從嚴(yán)格意義上講并不屬于法律的范疇，其位階效力低于刑法、刑事訴訟法等傳統(tǒng)意義上的法律，建議盡快由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定出臺(tái)統(tǒng)一的 《社區(qū)矯正法》，同時(shí)輔以配套的監(jiān)督細(xì)則。[6]但是，張紹彥認(rèn)為，社區(qū)矯正立法并非越早越好、越快越好，關(guān)乎社區(qū)矯正的思想理論基礎(chǔ)、基本制度安排和法理依據(jù)、法律主體等基本問(wèn)題都有待進(jìn)一步思考、探索和完善。[7]申心剛也認(rèn)為，在進(jìn)行試點(diǎn)階段，因循成法、適需為補(bǔ)的做法是合理的，一則實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，需要一定時(shí)間的積累；二則受立法規(guī)則的限制，短期內(nèi)將其從法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)等許多法律文件中獨(dú)立出來(lái)困難很大。[8]林仲書(shū)等認(rèn)為，針對(duì)目前實(shí)際工作中亟待解決但省市又難以處理的相關(guān)問(wèn)題，需要通過(guò)制定部門(mén)規(guī)章或協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)形成工作制度、機(jī)制，從操作層面給予解決，并在下一步的立法中加以規(guī)范。[9]吳宗憲認(rèn)為，民間力量和官方機(jī)構(gòu)之間在制定社區(qū)矯正法方面的密切互動(dòng)，對(duì)立法產(chǎn)生了顯著的積極效果。[10]

(二)立法內(nèi)容

1．軟法體系。陳光等認(rèn)為，當(dāng)前社區(qū)矯正的規(guī)范體系無(wú)論在完備性還是協(xié)調(diào)性方面，都存在明顯的缺陷。從根本上影響到社區(qū)矯正制度的明確性及其適用。對(duì)于社區(qū)矯正的理念、相關(guān)術(shù)語(yǔ)的使用、適用對(duì)象的范圍、矯正機(jī)構(gòu)及人員的職責(zé)、矯正措施的采用、社區(qū)矯正對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)等基本問(wèn)題，國(guó)家立法機(jī)關(guān)和國(guó)務(wù)院應(yīng)該盡早出臺(tái)相應(yīng)的法律、行政法規(guī)，避免下位法立法中存在的理念缺失、適用對(duì)象不一致以及相關(guān)術(shù)語(yǔ)使用差別等立法不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象出現(xiàn)。在改進(jìn)社區(qū)矯正立法體系時(shí)，軟法體系的建設(shè)同樣應(yīng)該得到重視。軟法主要針對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的具體工作制度、工作人員的言行要求、監(jiān)管規(guī)則、教育要求以及幫扶措施等進(jìn)行規(guī)定和調(diào)整。[11]

2．具體內(nèi)容。王應(yīng)強(qiáng)認(rèn)為，要強(qiáng)化以下內(nèi)容：社區(qū)矯正的主管機(jī)關(guān)、執(zhí)行主體主管機(jī)關(guān)與其它司法機(jī)關(guān)的職責(zé)劃分；有關(guān)司法機(jī)關(guān)移交和接收服刑人員的程序；社區(qū)服刑人員的權(quán)利義務(wù)、矯正內(nèi)容、獎(jiǎng)懲和考核制度；監(jiān)管制度、機(jī)制、方式；矯正期滿的宣告程序、檔案管理等；參與社區(qū)矯正主體的權(quán)利義務(wù)；違反社區(qū)矯正規(guī)定的法律責(zé)任等等。對(duì)于在試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)形成的矯正經(jīng)驗(yàn)，要通過(guò)科學(xué)評(píng)估、專家論證等程序，使之變成法律規(guī)定的重要內(nèi)容，進(jìn)而為我國(guó)社區(qū)矯正的法治化提供制度支撐。[12]林仲書(shū)等認(rèn)為，在立法中需明確：（1）進(jìn)一步完善管制、緩刑適用標(biāo)準(zhǔn)和審前釋前調(diào)查問(wèn)題；（2）持有合法出境證件社區(qū)服刑人員控制出境問(wèn)題；（3）社區(qū)服刑人員追逃問(wèn)題；（4）暫予監(jiān)外執(zhí)行女性罪犯逃避收監(jiān)問(wèn)題。[13]蔡韻認(rèn)為，對(duì)于“確有悔改表現(xiàn)”和“不致危害社會(huì)”這樣的字眼應(yīng)舍棄不用。[14]石東洋等認(rèn)為，完善的立法不僅要有社區(qū)矯正的概念、目的、宗旨、基本原則、一般原則等，還應(yīng)包括：改革和完善管制、緩刑、假釋，明確公安、檢察、審判、刑罰執(zhí)行等部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限，適當(dāng)允許非政府組織介入，專門(mén)為未成年人設(shè)置社區(qū)矯正制度。[15]李躍虎建議，《社區(qū)矯正法典》需要：（1）作出綱領(lǐng)性要求與制度安排，厘清社區(qū)矯正制度框架；（2）劃清權(quán)限、明確分工賦予司法行政執(zhí)行權(quán)與懲戒教育權(quán)；（3）完善執(zhí)法過(guò)程法律與懲戒教育無(wú)縫銜接機(jī)制。[16]簡(jiǎn)龍等認(rèn)為，可在吸收借鑒國(guó)外社區(qū)矯正立法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)社區(qū)矯正的目的、意義、服務(wù)、治安官、緩刑官、財(cái)政支付等作出一系列規(guī)定。[17]林子堅(jiān)建議，保持社區(qū)矯正的開(kāi)放性，逐步擴(kuò)大適用范圍，建立“中央為主、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的經(jīng)費(fèi)保障體制，適當(dāng)設(shè)置懲戒機(jī)制。[18]駱東平等認(rèn)為，應(yīng)該以社區(qū)矯正為中心，對(duì)相關(guān)的法律制度，如社會(huì)工作者制度、矯正官制度等一系列配套制度加以規(guī)定，最后形成一套全方位、體系化的法律制度，力求使社區(qū)矯正工作在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)可以依法、規(guī)范、有序地運(yùn)作。[19]

二、公檢法司（監(jiān)獄）各部門(mén)的協(xié)調(diào)與制約

（一）公檢法司協(xié)調(diào)

1．健全工作銜接機(jī)制。王應(yīng)強(qiáng)認(rèn)為，應(yīng)健全完善公檢法司（監(jiān)獄）各部門(mén)之間的工作銜接機(jī)制。各部門(mén)要建立協(xié)商議事制度，及時(shí)通報(bào)反饋轄區(qū)內(nèi)社區(qū)服刑人員動(dòng)態(tài)管理信息，相互延伸工作范圍，實(shí)現(xiàn)矯正工作全覆蓋，防止工作脫節(jié)，杜絕脫管、漏管。[20]駱東平等認(rèn)為，針對(duì)目前各部門(mén)之間的信息整合度不高的情況，應(yīng)加快建立整合監(jiān)獄、看守所、公安、司法行政等職能部門(mén)的信息管理系統(tǒng)，建立信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)資源的共享，減少因現(xiàn)代社會(huì)人口流動(dòng)頻繁所帶來(lái)的社區(qū)矯正工作負(fù)擔(dān)。[21]羅玲等認(rèn)為，要以信息化建設(shè)為載體，建立公、檢、法、司等相關(guān)部門(mén)互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，通過(guò)信息聯(lián)網(wǎng)，拓寬監(jiān)督視線，及時(shí)掌握社區(qū)服刑人員的人數(shù)、表現(xiàn)情況、監(jiān)管矯正活動(dòng)情況，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正的同步動(dòng)態(tài)監(jiān)督。[22]

2．改善銜接不力問(wèn)題。針對(duì)社區(qū)矯正相關(guān)部門(mén)銜接不力，劉強(qiáng)建議：（1）讓各地檢察機(jī)關(guān)匯總信息不暢的現(xiàn)狀、原因及對(duì)策；（2）在國(guó)家層面設(shè)立社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由中央政法委、國(guó)家立法機(jī)關(guān)等有關(guān)人員牽頭，定期召開(kāi)會(huì)議，及時(shí)解決社區(qū)矯正適用中的突出問(wèn)題及各部門(mén)的協(xié)作配合、制約機(jī)制；（3）借鑒國(guó)外比較成熟的信息共享經(jīng)驗(yàn)，建立和完善信息共享平臺(tái)建設(shè)。[23]

（二）法律監(jiān)督

簡(jiǎn)龍等建議,在立法時(shí)可單列“法律監(jiān)督”一章，明確規(guī)定社區(qū)矯正法律監(jiān)督的含義、監(jiān)督的對(duì)象、內(nèi)容、程序以及監(jiān)督主體的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等，為檢察機(jī)關(guān)有效開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督提供法律依據(jù)?；鶎訖z察院在組織機(jī)構(gòu)上可嘗試在監(jiān)所檢察部門(mén)下設(shè)社區(qū)矯正檢察室或?qū)＃妫┞毶鐓^(qū)矯正檢察官。[24]

1.監(jiān)督機(jī)構(gòu)。閔豐錦認(rèn)為，可成立內(nèi)設(shè)于監(jiān)所檢察部門(mén)的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，與司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正人員信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。[25]王曉蓓認(rèn)為,可利用社區(qū)檢察室建立巡回檢察機(jī)制，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督應(yīng)從辦公室走出來(lái)，走進(jìn)社區(qū)服刑人員中，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督效用。[26]高峰認(rèn)為，可以推行與巡回檢察相對(duì)應(yīng)的派駐檢察模式，即在基層司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立“派駐檢察室”，并明確至少2人專職負(fù)責(zé)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作。[27]

2.脫管、漏管等現(xiàn)象。徐盈雁等介紹，在最高人民檢察院2015年4月召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上，刑事執(zhí)行檢察廳廳長(zhǎng)袁其國(guó)所歸納的導(dǎo)致社區(qū)服刑人員脫管、漏管的12種主要情形。他表示，如果不斷發(fā)生脫管、漏管和虛管現(xiàn)象，那么將對(duì)我國(guó)的刑罰產(chǎn)生極大負(fù)面影響，也會(huì)給社會(huì)治安帶來(lái)重大隱患。因此，最高檢在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)集中部署開(kāi)展社區(qū)服刑人員脫管、漏管專項(xiàng)檢察活動(dòng)十分必要。[28]鄭寶女等認(rèn)為，監(jiān)所檢察部門(mén)可設(shè)計(jì)固定格式的轉(zhuǎn)告單，并將其中送達(dá)聯(lián)、回執(zhí)聯(lián)，連同緩刑、管制判決、假釋裁定、暫予監(jiān)外執(zhí)行決定和批準(zhǔn)文書(shū)定期寄往罪犯住所地同級(jí)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門(mén)，以便異地檢察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)社區(qū)矯正對(duì)象登記入檔，予以有效監(jiān)督。[29]

3.監(jiān)督權(quán)單一。針對(duì)傳統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)配置單一，缺乏剛性的現(xiàn)狀，簡(jiǎn)龍等認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)必須在有效監(jiān)督上進(jìn)行權(quán)力的重新配置，如賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查知情權(quán)、社區(qū)矯正建議權(quán)、復(fù)議權(quán)及提請(qǐng)懲戒權(quán)、信息共享權(quán)及利用權(quán)。[30]田露認(rèn)為，要實(shí)施多元化的檢察監(jiān)督模式：（1）實(shí)行定期監(jiān)督與隨時(shí)監(jiān)督相結(jié)合；（2）實(shí)行以派駐監(jiān)督檢察為主，巡回監(jiān)督檢察為輔；（3）檢察監(jiān)督必須堅(jiān)持建立同步的原則。[31]童鸝鸝認(rèn)為，應(yīng)變事后為事前監(jiān)督，變被動(dòng)為主動(dòng)監(jiān)督，變單一為多元監(jiān)督。[32]

4.審前調(diào)查評(píng)估。針對(duì)分配審前調(diào)查評(píng)估委托權(quán)的問(wèn)題，鄧陜峽認(rèn)為，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，若檢察機(jī)關(guān)在量刑建議中提出對(duì)被告人適用非監(jiān)禁刑的，應(yīng)當(dāng)委托司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審前調(diào)查，并將調(diào)查材料移送法院；除此之外，審前調(diào)查委托權(quán)應(yīng)當(dāng)由法院行使。因?yàn)樽鳛樾惺箤徟新毮艿奈ㄒ恢黧w，法院有委托審前調(diào)查評(píng)估的需求和動(dòng)力，這既有助于法院審判職責(zé)的正確履行，又能促進(jìn)量刑的客觀、準(zhǔn)確，還符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。[33]

三、2015年社區(qū)矯正立法的研究特點(diǎn)、不足與展望

（一）研究特點(diǎn)與不足

1.研究缺乏廣度。社區(qū)矯正立法研究集中在立法時(shí)機(jī)上的點(diǎn)幾乎都是呼吁緊急立法或是不應(yīng)當(dāng)立即立法，在立法內(nèi)容中大部分是各概念的界定、社區(qū)矯正執(zhí)法人員是否具有警察身份等，公檢法司各部門(mén)的協(xié)調(diào)與制約研究集中在審前調(diào)查評(píng)估、檢察監(jiān)督的問(wèn)題上，研究過(guò)于集中，理論上還有大量研究空白。

2.研究缺乏深度。大部分學(xué)者都建議社區(qū)矯正立法應(yīng)借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，但是具體如何操作，缺乏研究。側(cè)重公檢法司各部門(mén)分工協(xié)作的部分幾乎沒(méi)有，學(xué)者們幾乎是用建立信息化平臺(tái)一筆帶過(guò)。

3.研究缺乏創(chuàng)新。關(guān)于立法時(shí)機(jī)、立法模式的問(wèn)題是2014年的熱點(diǎn)，今年仍有大量研究，但是無(wú)創(chuàng)新的觀點(diǎn)和論據(jù)，文章千篇一律。關(guān)于監(jiān)督組織、監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的內(nèi)容，重復(fù)較多，缺乏獨(dú)創(chuàng)性。

（二）研究展望

社區(qū)矯正在我國(guó)已有十余年發(fā)展，雖然走過(guò)不少?gòu)澛?，相關(guān)研究較國(guó)外也有差距，但是作為一個(gè)有強(qiáng)烈生命力的新生事物，十幾年來(lái)各方面的發(fā)展進(jìn)步是有目共睹的。在未來(lái)的研究中，相信學(xué)者們能拓寬研究方向，發(fā)現(xiàn)研究空白，在前人的基礎(chǔ)上仔細(xì)研究，就立法的具體內(nèi)容、如何具體借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)、各部門(mén)的分工和合作方面提出自己的獨(dú)特建議。此外，在研究之時(shí)，應(yīng)多運(yùn)用逆向思維思考，提出對(duì)立意見(jiàn)，以豐富研究?jī)?nèi)容、拓展研究深度。

[1]劉強(qiáng).論我國(guó)社區(qū)矯正立法的原則——以十八屆四中全會(huì)的立法理念為視角 [J].河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015 (2):15-18.

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[3]梁燦，陸永博.論我國(guó)社區(qū)矯正的科學(xué)立法[J].法制博覽，2015(13):236-237.

[4]邢文杰.社區(qū)矯正質(zhì)量提升體系建設(shè)——基于預(yù)防重新犯罪的角度[J].河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(1):27-31.

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[11]陳光，路新宇.論規(guī)范與理念雙重視角下社區(qū)矯正制度之改進(jìn)——基于規(guī)范文本和實(shí)踐維度的分析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(2):136-143.

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Research Overview of Legislation of China Community Correction and Related Coordination and Restriction among the Public Security Organs

Cheng Yuanyuan
(Criminal Justice School of Shanghai University of Political Science and Law,Shanghai 201701)

In 2015,the research on legislation of China community correction involves legislative principle, scientific legislative requirements,how to improve all legislative aspects,the related coordination and restriction among the public security organs.Though the research has achieved great improvement in 2015,it is still not perfect,and can provide larger space for the future research and development.

in 2015;community correction;research overview

DF87

A

1671-5101(2016)02-0001-04

（責(zé)任編輯：孫雯）

2016-01-06

程園園（1991-），女，安徽安慶人，上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院2014級(jí)刑法學(xué)專業(yè)碩士研究生。