編制突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

尹 洧 周小凡 李文潔

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編制突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

尹 洧 周小凡 李文潔?

【摘要】本文就突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告編制中存在的一些問(wèn)題進(jìn)行了提示，并對(duì)其中存在的一些問(wèn)題提出了筆者的看法。

【關(guān)鍵詞】突發(fā)環(huán)境事件；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；存在問(wèn)題

李文潔：高級(jí)工程師，原北京市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局危險(xiǎn)化學(xué)品處處長(zhǎng)

1　對(duì)突發(fā)環(huán)境事件定義的理解

《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》文件中，對(duì)“突發(fā)環(huán)境事件”作了如下定義：“是指由于污染物排放或者自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等因素，導(dǎo)致污染物或者放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或者可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，或者造成生態(tài)環(huán)境破壞，或者造成重大社會(huì)影響，需要采取緊急措施予以應(yīng)對(duì)的事件?！蔽覀兝斫鉃椋和话l(fā)環(huán)境事件主要是導(dǎo)致危及公眾身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，或者造成生態(tài)環(huán)境破壞，或者造成重大社會(huì)影響，強(qiáng)調(diào)的是環(huán)境質(zhì)量下降的嚴(yán)重后果。后面的“大氣、水體、土壤”是并列關(guān)系。在《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南（試行）》中的定義為：“是指突然發(fā)生的，造成或可能造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞，危及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，影響社會(huì)公眾秩序，需要采取緊急措施予以應(yīng)對(duì)的事件?！惫P者也是同樣理解。

有些預(yù)案的編制者對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的定義理解不清，認(rèn)為違法排污是突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)源，引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生。筆者認(rèn)為只有違法排污造成上述三種后果時(shí)，才是突發(fā)事件的起因。違法排污是導(dǎo)致發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的因素之一，但不是必然的結(jié)果。可以將污染源的初始濃度（未經(jīng)凈化處理前的產(chǎn)生濃度）作為源強(qiáng)，利用《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》[1]的推薦方法進(jìn)行計(jì)算，來(lái)計(jì)算污染影響的范圍和程度。

安全生產(chǎn)事故的次生災(zāi)害經(jīng)常是突發(fā)環(huán)境事件，2005年11月3日，吉林石化公司雙苯廠新苯胺裝置發(fā)生爆炸，引起化工原料火災(zāi)，造成約100t化工原料（硝基苯、苯系物等）流入松花江，成為著名的松花江水污染事件。其環(huán)境影響在于火災(zāi)爆炸時(shí)產(chǎn)生的含有有毒有害化學(xué)物質(zhì)的消防退水進(jìn)入松花江，而單純的火災(zāi)爆炸對(duì)環(huán)境的影響主要是物理因素，即沖擊波和熱輻射，并不是突發(fā)環(huán)境事件定義中的污染物質(zhì)。這起突發(fā)環(huán)境事件的直接原因是：吉林石化公司雙苯廠沒(méi)有在事故狀態(tài)下，有效地防止受污染的“清凈下水”流入松花江的措施，爆炸發(fā)生后，未能及時(shí)采取有效措施，防止泄漏出的部分物料、循環(huán)水及搶救事故現(xiàn)場(chǎng)消防水與帶有物料的混合物進(jìn)入地表水體松花江。因此，在突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，主要目標(biāo)在于防止有毒有害污染物進(jìn)入地表水體，沒(méi)有必要對(duì)火災(zāi)爆炸熱輻射和沖擊波作過(guò)多的分析。

2　企業(yè)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)擔(dān)任指揮部總指揮

企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指揮部由企業(yè)主要負(fù)責(zé)人（法人代表）任指揮部總指揮，辦公室、環(huán)保、安全、保衛(wèi)、設(shè)備、生產(chǎn)、醫(yī)務(wù)等部門組成指揮部成員單位。

企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件一般都是由于生產(chǎn)安全事故造成的，因此，企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案與企業(yè)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案是相銜接的?！吨腥A人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第十八條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人負(fù)有“組織制定并實(shí)施本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案”的職責(zé)。參考天津、江蘇、浙江等省市的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》，都明確企業(yè)主要負(fù)責(zé)人為指揮部總指揮。

企業(yè)主要負(fù)責(zé)人一般是指企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照中的法定代表人或負(fù)責(zé)人，而在預(yù)案編制過(guò)程中，有些企業(yè)，特別是一些合資、獨(dú)資、股份制企業(yè)，往往以法定代表人不經(jīng)常在企業(yè)為由，提出由總經(jīng)理、廠長(zhǎng)，甚至主管廠長(zhǎng)等為指揮部總指揮。

筆者認(rèn)為，董事會(huì)聘任的總經(jīng)理，或股東理事會(huì)聘任的廠長(zhǎng)，只要不是企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照中的法定代表人或負(fù)責(zé)人的，就不能對(duì)企業(yè)的環(huán)境污染事件負(fù)主要責(zé)任。因此，不能擔(dān)任突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指揮部總指揮。

3　制訂應(yīng)急預(yù)案與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體是企業(yè)

在評(píng)審應(yīng)急預(yù)案中，發(fā)現(xiàn)有些企業(yè)對(duì)應(yīng)急預(yù)案的編制非常不重視，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急預(yù)案的編寫完全推給中介機(jī)構(gòu)，企業(yè)不積極配合，致使編制出來(lái)的應(yīng)急預(yù)案脫離企業(yè)實(shí)際，許多應(yīng)急處置措施企業(yè)根本實(shí)施不了。

筆者認(rèn)為，盡管好多企業(yè)或單位的應(yīng)急預(yù)案和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估都是請(qǐng)環(huán)保咨詢單位協(xié)助編寫，但其實(shí)施主體，仍是企業(yè)或單位。最熟悉生產(chǎn)工藝和風(fēng)險(xiǎn)源的就是企業(yè)本身，環(huán)保咨詢單位則是根據(jù)企業(yè)或單位的實(shí)際情況，依照環(huán)保安全部門的規(guī)范格式來(lái)進(jìn)行編寫，最終的落實(shí)、實(shí)施還得由企業(yè)或單位來(lái)完成。

因此，企業(yè)應(yīng)認(rèn)真對(duì)待應(yīng)急預(yù)案的編寫，要成立專門的編寫小組，由主要負(fù)責(zé)人牽頭，要有工藝、設(shè)備、環(huán)境、安全等部門人員參加，要經(jīng)過(guò)企業(yè)內(nèi)部評(píng)審、專家評(píng)審，反復(fù)修改。真正做到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有準(zhǔn)確性、應(yīng)急預(yù)案有實(shí)用性、基本方案有完整性、預(yù)防措施有針對(duì)性、組織體系有科學(xué)性、響應(yīng)程序有操作性、應(yīng)急保障措施有可行性、應(yīng)急體系有銜接性。

4　事故的分級(jí)

經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展歷程，我國(guó)已經(jīng)形成“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，取得顯著成效，但是目前還存在著預(yù)案體系“上下一般粗”的現(xiàn)象，應(yīng)急預(yù)案缺乏針對(duì)性、預(yù)見性、實(shí)用性和可操作性，數(shù)字化程度低等問(wèn)題[2]。

在為數(shù)不算少的應(yīng)急預(yù)案中，將一個(gè)中小型企業(yè)的事故分級(jí)照搬《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》[3]的分級(jí)方法，按照突發(fā)環(huán)境時(shí)間嚴(yán)重性和緊急程度，將突發(fā)環(huán)境事件分為四級(jí)：特別重大環(huán)境事件（Ⅰ級(jí)）、重大環(huán)境事件（Ⅱ級(jí)）、較大環(huán)境事件（Ⅲ級(jí)）和一般環(huán)境事件（Ⅳ級(jí)）。其中屬于Ⅱ級(jí)的情況之一是：發(fā)生30人以上死亡，或中毒（重傷）100人以上。

作為各級(jí)政府的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，這樣對(duì)事件進(jìn)行分級(jí)有利于政府對(duì)突發(fā)事件的統(tǒng)一管理，但是對(duì)于具體企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案就不一定合適了。

事件分級(jí)的意義在于依據(jù)事件的嚴(yán)重程度分別采取不同的應(yīng)急措施。依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)論，對(duì)于可能發(fā)生的環(huán)境突發(fā)事件的預(yù)測(cè)后果及影響范圍，確定事件級(jí)別，對(duì)應(yīng)預(yù)警級(jí)別和響應(yīng)級(jí)別，不同的救援人員和救援設(shè)備投入應(yīng)急救援行動(dòng)。因此，事件分級(jí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合企業(yè)具體情況進(jìn)行分級(jí)，并針對(duì)實(shí)際情況對(duì)事件予以分級(jí)。如，對(duì)于小型企業(yè)一般可以分為兩級(jí)：廠外級(jí)和廠內(nèi)級(jí)，廠外級(jí)事件發(fā)生時(shí)污染物已經(jīng)擴(kuò)散至廠界外，廠內(nèi)級(jí)事件發(fā)生時(shí)污染物雖然泄漏，但尚可控制。若事件進(jìn)一步發(fā)展，事件可能升級(jí)。

5　編制依據(jù)不充分，未與相關(guān)預(yù)案進(jìn)行聯(lián)動(dòng)

有些企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案缺少與縱向管理部門、橫向相關(guān)單位相關(guān)預(yù)案的銜接與聯(lián)動(dòng)，結(jié)果會(huì)造成事故發(fā)生時(shí)，制定的預(yù)案無(wú)法與其他部門聯(lián)動(dòng)，不利于與外部信息及時(shí)溝通，易造成各行其事的局面，錯(cuò)過(guò)應(yīng)急的有利時(shí)機(jī)。如有些企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案沒(méi)有周邊風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)目標(biāo)的聯(lián)系方式和聯(lián)系人，尤其企業(yè)周邊的居民區(qū)，沒(méi)有物業(yè)或居委會(huì)的聯(lián)系人和聯(lián)系電話，一旦事態(tài)擴(kuò)大，會(huì)造成嚴(yán)重后果。

6　企業(yè)危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不全面

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，對(duì)于危險(xiǎn)源有臨界量作參考的物質(zhì)，需要對(duì)涉及具有臨界量的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)計(jì)算Q值，將這些風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)按Q值的大小排序。但有的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，未能全面識(shí)別企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，忽略了生產(chǎn)、運(yùn)輸過(guò)程中的設(shè)備老化、故障、不正常運(yùn)行，操作不當(dāng)，極端天氣下的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等。對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)缺乏理化性質(zhì)、毒理性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)特征及應(yīng)對(duì)措施的內(nèi)容。

7　企業(yè)的基本情況內(nèi)容不全面，有缺項(xiàng)

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南中已經(jīng)明確編寫應(yīng)急預(yù)案需要包括的內(nèi)容，但有些企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案中生產(chǎn)工藝及產(chǎn)排污分析中，未能全面概括工藝中所涉及的危險(xiǎn)化學(xué)品，對(duì)“三廢”的收集、處理和處置情況介紹的不清楚，缺少各種污染物的產(chǎn)生量與排放量的說(shuō)明；未明確周邊環(huán)境敏感點(diǎn)與企業(yè)的距離、敏感點(diǎn)的人數(shù)、聯(lián)系人與聯(lián)系方式；許多內(nèi)容照搬環(huán)境影響評(píng)價(jià)中未更新的陳舊的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，企業(yè)基本情況的介紹，不單單是企業(yè)注冊(cè)地址，員工人數(shù)等項(xiàng)目，關(guān)鍵是企業(yè)的生產(chǎn)工藝、原輔材料，以及三廢（水、氣、渣）的處理。所有信息都要有數(shù)字支持。這些企業(yè)的基本情況對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析和應(yīng)急處置措施對(duì)策，都是至關(guān)重要的。

8　應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)分組不明確，職責(zé)分工不夠全面

有些應(yīng)急預(yù)案在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置中，沒(méi)有能根據(jù)企業(yè)規(guī)模的大小和可能發(fā)生事故時(shí)間的危害程度設(shè)置分級(jí)應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)，沒(méi)有應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)圖。有些企業(yè)員工人數(shù)不到20人，也分成了7、8個(gè)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急小組，致使應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)各小組成員“身兼多職”，職責(zé)不清，有交叉，未能全面合理地進(jìn)行分工。如有的汽車加油站總共才不到10個(gè)人，還要分成7個(gè)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急小組，實(shí)際每班也就2、3個(gè)人，根本不能完成7個(gè)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急小組的職責(zé)。有的小企業(yè)根本沒(méi)有環(huán)境監(jiān)測(cè)能力，還設(shè)有環(huán)境監(jiān)測(cè)組，結(jié)果就形同虛設(shè)。筆者認(rèn)為，應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置要充分考慮企業(yè)實(shí)際，要充分發(fā)揮每個(gè)人在應(yīng)急狀態(tài)下的作用，但不能只有職責(zé)，沒(méi)有執(zhí)行人，致使應(yīng)急搶險(xiǎn)工作不能正常進(jìn)行。

我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系經(jīng)歷了從“從無(wú)到有”、“從有到全”到“從全到優(yōu)”的發(fā)展歷程，實(shí)現(xiàn)里程碑式的歷史跨越發(fā)展。針對(duì)目前應(yīng)急預(yù)案體系中存在的許多問(wèn)題以及新形勢(shì)下我國(guó)應(yīng)急管理面臨的新形勢(shì)與新挑戰(zhàn)，未來(lái)我國(guó)至少需要在以下5個(gè)方面重點(diǎn)改進(jìn)與完善現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系：堅(jiān)持差異化原則，構(gòu)建立體化的應(yīng)急預(yù)案體系；樹立科學(xué)的基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的應(yīng)急預(yù)案編制理念；健全以情景構(gòu)建為主線的應(yīng)急預(yù)案流程管理；完善以應(yīng)急演練檢驗(yàn)為重點(diǎn)的應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化機(jī)制；提高以個(gè)性化服務(wù)為特征的應(yīng)急預(yù)案數(shù)字化水平。

筆者覺(jué)得，在預(yù)案的編制過(guò)程中需要特別注意基本要素的全面描述，各類關(guān)鍵點(diǎn)位風(fēng)險(xiǎn)源的全面分析。應(yīng)急預(yù)案需要在人員配備、各部門職責(zé)、應(yīng)急設(shè)施、應(yīng)急措施、應(yīng)急物資及相關(guān)制度方面更為具體、細(xì)化，具有針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性。應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制要靈活，切實(shí)貼切企業(yè)級(jí)單位的實(shí)際情況。同時(shí)，還需要重視環(huán)境應(yīng)急培訓(xùn)與演練，通過(guò)實(shí)戰(zhàn)演練真正檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的有效性，從而更好地完善應(yīng)急預(yù)案，把制定的應(yīng)急預(yù)案落到實(shí)處。

參考文獻(xiàn)

[1]國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局.HJ 169-2004建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則[S].2004

[2]董澤宇，宋勁松.我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)與完善的思考[J].中國(guó)應(yīng)急管理，2014，（11）：17-21

[3]國(guó)務(wù)院.國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案（國(guó)辦函[2014]119號(hào)）.2014年12月29日

作者簡(jiǎn)介：?尹洧：高級(jí)工程師，原北京市化學(xué)工業(yè)研究院總工；周小凡：高級(jí)工程師，原北京市環(huán)境保護(hù)局副總工，應(yīng)急工作辦公室主任；